ENGLISH
18:04 19.12.2020 • 
Stiftung Wissenschaft und Politik: Более жесткая политика ЕС в отношении России
После аннексии Крыма и начала войны на востоке Украины весной 2014 года ЕС в основном находится в режиме антикризисного управления по отношению к России. За последние шесть лет стало ясно, что действия России в отношении Украины не являются отдельным кризисом, а, скорее, выражением политики, которая нарушает суверенитет и территориальную целостность других государств и не ищет компромисса с западными соседями. Это связано с подходом, направленным на ослабление ЕС и многих его государств-членов. Наконец, случай с Алексеем Навальным, среди прочего, показал, что российское руководство готово использовать жестокость для предотвращения появления жизнеспособной политической оппозиции. Учитывая все это, ЕС нуждается в такой политике в отношении России, которая способна более эффективно взаимодействовать с ней.
Главный успех политики ЕС в отношении России заключается в том, что все государства-члены согласились ввести санкции против России весной 2014 года, и они остаются в силе. Не стоило ожидать, что одни санкции заставят российское руководство пересмотреть свои действия на Украине. Тем не менее, ограничительные меры были и остаются важным и редким сигналом единства ЕС по отношению к России; они сильно удивили Москву. Попытки российского режима добиться отмены санкций показывают, что последние по-разному повлияли на руководство страны. Это было очевидно, например, в первые дни пандемии Covid-19, когда Владимир Путин со ссылкой на ООН предложил отменить все существующие санкции в знак солидарности во время кризиса в области здравоохранения.
В марте 2016 года санкции были дополнены пятью принципами, которые теперь определяют поведение ЕС по отношению к России: 1. Полное выполнение Минских соглашений; 2. Расширение отношений со странами Восточного партнерства и странами Центральной Азии; 3. Усиление устойчивости ЕС к угрозам со стороны России; 4. Выборочное взаимодействие с Россией, например, на Ближнем Востоке, в борьбе с терроризмом и изменением климата; 5. Расширение межличностных контактов и поддержка гражданского общества России. Эти пять принципов, предложенные тогдашним верховным представителем Федерикой Могерини и одобренные всеми министрами иностранных дел ЕС, де-факто заменили политику в отношении России, существовавшую до 2014 года. Все предыдущие инструменты - переговоры о новом соглашении и либерализации виз; «четыре общих пространства» сотрудничества; партнерство для модернизации; и регулярные саммиты ЕС / Россия - были приостановлены и до сих пор не возобновлялись. Возврат к прежнему положению вещей в настоящее время немыслим.
Пять принципов раскрывают слабые места во внешней политике ЕС. Особенно в том, что касается России, интересы стран-членов значительно разошлись на протяжении многих лет. Принципы являются наименьшим общим знаменателем для всего ЕС; выходить за их пределы кажется невозможным и нежелательным. Более того, приоритет одного принципа над другим может вызвать возобновление дебатов о России в ЕС и, таким образом, поставить под угрозу хрупкий консенсус. Принципы не образуют единого целого, и было бы трудно утверждать, что они последовательно и эффективно применялись в последние несколько лет.
Отчасти это понятно. Полное выполнение Минских соглашений нереально, поскольку цели России и Украины в отношении Донбасса несовместимы. Расширение отношений ЕС с другими постсоветскими государствами происходит в рамках Восточного партнерства и стратегии Центральной Азии. Эти инициативы важны и должны быть продолжены. Однако, будучи слабым игроком в сфере внешней политики и политики безопасности, ЕС часто оказывается неспособным отреагировать на основные проблемы этих государств, особенно в отношении жестких мер безопасности. Что касается избирательного взаимодействия, трудно найти потенциальные области, в которых сотрудничество с Россией за пределами уже существующих уровней было бы значимым. В основном это связано с тем, что руководство России не очень серьезно относится к институтам в Брюсселе и пытается ослабить их, также как некоторые государства-члены ЕС. В этих условиях усиление сотрудничества не имеет смысла.
Другими словами, ЕС остается сосредоточить внимание только на принципах 3 и 5 в своих прямых отношениях с Россией: повышении устойчивости ЕС и его государств-членов и расширении контактов между (гражданскими) обществами. Стремление к большей устойчивости в рамках пяти принципов в первую очередь направлено на преднамеренные попытки России нанести ущерб ЕС и его членам. Однако усилия ЕС могут иметь положительное влияние, выходящее далеко за рамки отношений с Россией, поскольку другие игроки также используют аналогичные стратегии против ЕС. Расширение контактов между (гражданскими) обществами вызвало озабоченность у российского руководства, которое опасается, что оно может усилить оппозицию или даже привести к смене режима, поддерживаемой извне. Как российское законодательство об организациях гражданского общества, так и ее подход к Петербургскому диалогу показывают, что руководство хочет осуществлять широкий контроль над развитием событий в этой области. Таким образом, этот принцип заключается не столько в совместной работе с официальными российскими властями, сколько в социальных формах сотрудничества. Их можно продвигать через институты ЕС и государств-членов, такие как Форум гражданского общества Россия-ЕС.
Эффективный подход может быть реализован через коалиции государств-членов, которые разделяют схожие цели в одной или нескольких областях существующей политики в отношении России. Эти коалиции могут активизировать принципы 3 и 5, противодействуя конкретным действиям России, таким как дезинформация, отмывание денег или кибератаки. Коалиции также могут быть активными в поддержке определенных групп в России, например, в отношении визовых вопросов и сотрудничества гражданского общества. Это будет проще, чем корректировка всех принципов на уровне ЕС, поскольку некоторые государства-члены отдают предпочтение отдельным принципам.
Совместное заявление Франции, Латвии и Литвы от сентября 2020 года может служить примером того, как начать такое сотрудничество. Оно призывает к мерам, укрепляющим безопасность выборов и направленным на дезинформацию. Несмотря на то, что в заявлении прямо не упоминается Россия, многие из упомянутых мер особенно актуальны в случае России. Три страны утверждают, что ЕС мог бы быть более активным в этой области в соответствии с Планом действий европейской демократии, представленным 3 декабря. Этот призыв Франции, Латвии и Литвы к ЕС очень важен. Однако цель сотрудничества, предложенная в этом анализе, состоит в том, чтобы заинтересованные страны-члены действовали по собственной инициативе, не дожидаясь, пока подход станет общеевропейской политикой. Таким образом, в контексте вышеупомянутого заявления три страны могли бы совместно оценить ресурсы, которые они в настоящее время используют, и меры, которые они уже принимают для обеспечения безопасности выборов и противодействия дезинформации. На втором этапе они отныне будут координировать свои действия в этих областях и использовать потенциальную синергию. Таким образом, они могут быть связаны с существующими мерами ЕС, например Совместным планом действий по борьбе с дезинформацией, и укреплять их посредством действий на национальном уровне.
Что касается сотрудничества гражданского общества, активисты в таких странах, как Германия, Польша, Швеция, Финляндия и Чехия, имеют обширные контакты с соответствующими российскими участниками и могут взаимно выиграть от систематического обмена. Это будет способствовать поиску креативных способов решения многочисленных административных и юридических препятствий, стоящих на пути сотрудничества гражданского общества в России. Этому могла бы способствовать официальная поддержка в соответствующих государствах-членах, как материальная, так и нематериальная.
Предлагаемый здесь подход потенциально опасен, поскольку внешняя политика первоначально в некоторой степени будет перенесена на уровень национального государства. Тем не менее, в конечном итоге он основан на идее выхода за пределы отдельного национального государства. Сила проекта состоит в том, что ряд заинтересованных стран-членов могут объединиться в этой сфере и действовать сообща. Подобные коалиции затронутых стран-членов ЕС могли бы заняться и другими проектами: например, для сдерживания отмывания денег из России Германия, Эстония, Латвия, Дания, Швеция и Польша могли бы объединить свои усилия. Для противодействия кибератакам Германия, Эстония, Финляндия, Швеция и Нидерланды, среди прочего, могли бы сформировать коалицию. Здесь существующие контр-стратегии могут дополнять друг друга. Даже там, где сотрудничество уже существует, было бы разумно объединить его как совместную инициативу и тем самым расширить. Таким образом, связи между государствами-членами могут быть усилены, аспекты общей политики в отношении России могут стать более заметными, а граждане ЕС могут быть лучше осведомлены о серьезности ситуации.
Если бы конкурирующие группы государств-членов разработали две противоречивые друг другу стратегии, это могло бы стать проблемой. Своевременное вмешательство Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности Жозепа Борреля могло бы предотвратить это или способствовать достижению компромисса.
Подход, описанный выше, мог бы также основываться на других ранее существовавших инициативах и способствовать активизации франко-германского сотрудничества, как указано в Ахенском договоре. И Германия, и Франция недавно предприняли усилия по расширению взаимодействия с восточными членами ЕС по вопросам политики в отношении России и стран Восточного партнерства. О таких намерениях со стороны Франции свидетельствуют поездки президента Франции Макрона в Варшаву в феврале 2020 года и в Латвию и Литву в сентябре 2020 года. Они являются частью более широкой международной инициативы Макрона, нацеленной, в частности, на установление стратегического диалога с Россией. Подобные высокопоставленные усилия были предприняты в Германии, например, по отношению к Польше и Литве. Также существует ряд экспертных диалогов.
Германия и Франция могли бы объединиться и систематически искать взаимность с партнерами в восточной части ЕС. Речь идет не столько о согласовании единого фронта в отношении России в целом, сколько о выявлении пересекающихся повесток дня нескольких восточных членов ЕС и согласовании совместных или скоординированных действий в этих секторах. Однако усилия должны выходить за рамки нынешнего подхода. Последнее, по-видимому, заключается в передаче французской или немецкой точки зрения и лучшем понимании мнения другой стороны, но без стремления к сближению этих двух позиций. Обе страны, похоже, также готовы представлять интересы восточных государств-членов в их диалоге с Россией. Однако это предложение неубедительно до тех пор, пока не будет установлено значительно большее доверие. Более многообещающей была бы попытка вовлечь представителей этих стран в диалог с Россией или о России. Это также обеспечит уделение большего внимания отношениям со странами Восточного партнерства, поскольку, например, субъекты в Польше и Литве имеют особенно тесные контакты с Беларусью и Украиной.
Франция и Германия также должны рассмотреть возможность совместной работы в отношении сотрудничества с российским гражданским обществом. Именно потому, что Петербургский диалог Германии и Трианонский диалог Франции используют разные подходы, было бы целесообразно организовать обмен информацией об их успехах (и неудачах) на сегодняшний день и, где это уместно, сформулировать совместные послания российскому руководству относительно его отношения к гражданскому обществу.
При создании коалиций важно, чтобы участвующие государства-члены заявили о своей готовности интегрировать свою политику в подходы ЕС. Тесное сотрудничество между заинтересованными странами-членами и Брюсселем будет иметь важное значение, если эти частичные подходы будут укреплять политику ЕС в отношении России, а не ослаблять ее. Такая попытка предоставит возможность наполнить некоторые части существующей политики более значимым и эффективным содержанием и сделать ЕС более устойчивым в тех областях, где он сталкивался с деструктивными действиями в последние несколько лет, в частности со стороны России. Таким образом, частичные подходы могут способствовать развитию более жесткой внешней политики ЕС, инициированной сменой коалиций государств-членов.
Источник: https://www.swp-berlin.org/en/publication/a-more-robust-russia-policy-for-the-eu/
The RAND Corporation: Новый способ исправить ситуацию с растущим числом беженцев в мире
По состоянию на этот год полный 1 процент человечества (80 миллионов человек) живет в условиях перемещения - в качестве беженцев, внутренне перемещенных лиц или просителей убежища - из-за конфликтов или преследований. Чтобы поместить это число в контекст, оно похоже на население Германии (около 83 миллионов) и больше, чем население Соединенного Королевства (около 67 миллионов). Вынужденное перемещение увеличилось вдвое за последнее десятилетие и, вероятно, будет расти еще быстрее в ближайшие годы, поскольку люди вынуждены покидать свои дома из-за изменения климата или стихийных бедствий; средняя, широко цитируемая оценка климатической миграции к 2050 году составит 200 миллионов мигрантов.
Существующих в мире стратегий управления перемещенными лицами уже недостаточно, но у следующей администрации США есть возможность вести мир в поисках нового пути вперед.
Есть пять фундаментальных проблем, связанных с тем, как сегодня обращаются с перемещенными лицами. Это относится ко всем 80 миллионам вынужденно перемещенных лиц и, в частности, к почти 30 миллионам из них, которые пересекли границу с другой страной в качестве беженцев.
Во-первых, нынешние подходы приводят к увеличению числа людей, которые живут в изгнании в подвешенном состоянии десятилетиями или поколениями, без решения, которое позволило бы им возобновить стабильную жизнь. Хотя Организация Объединенных Наций способствует тому, чтобы помочь перемещенным лицам найти «долговременные решения» - вернуться домой, интегрироваться в новое принимающее сообщество или страну или переселить в третью страну, - подавляющее большинство остается в подвешенном состоянии.
Возвращение случается редко, поскольку конфликты остаются неурегулированными, а бежавшие не хотят возвращаться в опасные регионы. Хотя некоторые принимающие страны разрешают беженцам натурализоваться в качестве граждан, многие из них проводят политику, ограничивающую интеграцию или удерживая перемещенных лиц в лагерях. Переселение в другие страны - процесс, посредством которого третья страна принимает беженца - не поспевает за перемещением. Менее 1 процента беженцев переселяются в другую страну. (За исключением последних нескольких лет, США приняли подавляющее большинство. В 2015 году Соединенные Штаты приняли 62 процента всех беженцев, переселенных по всему миру.) Но самое распространенное и долговечное решение - это длительное изгнание. Миллионы живут так без конца, не имея возможности вернуться домой или пустить корни в другом месте.
Во-вторых, существующая политика в отношении беженцев создает огромную нагрузку на принимающие сообщества и принимающие страны. Около 85 процентов беженцев проживают в развивающихся странах, которые сами зачастую с трудом обеспечивают свое собственное население. Больше всего беженцев принимают в Турции, Колумбии, Пакистане, Уганде и Германии. Приток беженцев в некоторых случаях настолько велик, что приводит к демографическим изменениям, переполняет жилые дома, школы и больницы, перегружает государственные службы. Принимающие общины опасаются, что их рабочие места будут заняты отчаявшимися новичками, которые будут работать за меньшие деньги, а иногда местные жители возмущаются тем, что беженцы получают помощь, даже если сами жители живут в нищете.
Такие обстоятельства подрывают стабильность и безопасность в странах пребывания. Наплыв новых жителей привел к политической реакции. Кризис с мигрантами 2015 года в Европейском союзе привел к росту крайне правых политических партий во многих странах и стал одним из факторов, способствовавших Брекситу. А среди беженцев плохие условия иногда приводили к радикализации. Риски наиболее высоки, когда беженцы сталкиваются с ограниченными возможностями получения образования и работы, ограниченной свободой передвижения и отчуждением от общества, в котором они живут.
В-третьих, политические решения, разработанные для краткосрочных кризисов с беженцами, создают фундаментально проблемные структуры, которые сохранятся и в будущем, что приведет к высоким человеческим издержкам. Сорок процентов беженцев в мире живут в лагерях. Лагеря предназначены для временного решения неотложных краткосрочных гуманитарных потребностей. Тем не менее, они часто превращаются в города, которые существуют десятилетиями, заточая людей в некачественных, убогих условиях. Люди, не совершавшие преступлений, не должны жить в лагерях без возможности свободного передвижения. Лагеря, созданные для палестинцев в странах Ближнего Востока в 1948 и 1967 годах, существуют и по сей день. Лагеря Дадааб в Кении были созданы в 1991 и 1992 годах, но люди там по-прежнему живут в палатках, сталкиваются с ограничениями при выходе из лагерей, выживают за счет продовольственных пайков, предоставляемых многосторонними организациями, и имеют мало возможностей для получения образования после начальной школы.
В-четвертых, нынешний подход является экономически неустойчивым, удерживая перемещенных лиц в условиях крайней нищеты и зависимости от помощи и истощая государственные бюджеты как принимающих стран, так и правительств-доноров. Во многих принимающих странах беженцы не имеют или имеют ограниченные права на работу, поскольку руководители принимающих стран опасаются, что беженцы займут рабочие места. В то же время донорских средств недостаточно для того, чтобы бесконечно поддерживать многие миллионы людей. Оказавшись в ловушке из-за того, что им не разрешают работать и не получая достаточной помощи для выживания, беженцы часто работают не официально, с минимальной заработной платой и без социальной защиты. Когда родители не могут зарабатывать достаточно, чтобы содержать семью, это приводит к более высокому уровню детского труда и ранних браков для девочек. Не имея возможности получить гражданство или необходимые документы в новых местах, беженцы часто не могут открыть банковские счета, получить доступ к кредитам, сберегать или занять. Когда беженцы живут за пределами лагерей в городских районах, они зависят от государственных услуг принимающей страны, таких как образование и здравоохранение. Правительства принимающих развивающихся стран берут на себя эти расходы без налоговых поступлений от беженцев (которые работают не легально), а большая часть донорских денег идет на услуги, регулируемые ООН. Между тем Соединенные Штаты жертвуют больше, чем девять следующих доноров вместе взятых, Верховному комиссару Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Учитывая расходы на пандемию коронавируса, которые необходимо оплатить в ближайшие годы, неясно, насколько штаты и другие основные страны-доноры будут готовы или способны продолжать увеличивать взносы.
В-пятых, результаты с точки зрения человеческого развития и прав человека хуже для беженцев, чем для местного населения, создавая глобальный низший класс людей. Во многих странах у беженцев гораздо более низкие перспективы получения образования и трудоустройства – это огромная трата человеческого капитала и потенциала. Действительно, более половины детей-беженцев во всем мире не ходят в школу, и принимающие страны пытаются включить их в свои системы образования. Жители городских районов часто испытывают трудности с доступом к жилью, основным государственным услугам и с использованием своих навыков на работе.
Для реформирования этой глобальной системы не хватает лидера, и существует несколько механизмов для ее улучшения. Конвенция 1951 года о беженцах, принятая после Второй мировой войны в ответ на перемещение в Европе, установила основные принципы управления ситуациями с беженцами. Она не была рассчитана на миграцию таких масштабов или временных рамок такой продолжительности, и многие развивающиеся страны, принимающие беженцев, не подписали ее.
С тех пор в существующие структуры и правовые принципы были внесены постепенные изменения. Глобальный договор о беженцах 2018 года стал крупнейшим обновлением, в котором излагаются принципы, согласно которым страны-доноры должны поддерживать принимающие страны в предоставлении государственных услуг, и содействовать самодостаточности беженцев вместо нынешней зачастую неопределенной зависимости. Однако он не является юридически обязательным, Соединенные Штаты не подписали его, и он не предоставляет конкретных механизмов для реализации таких новых принципов.
Короче говоря, необходимы новые и практические решения для решения этой растущей глобальной проблемы. При новом президенте Джо Байдене американское лидерство особенно востребовано, учитывая роль Соединенных Штатов в качестве основного гуманитарного спонсора для беженцев во всем мире и, на протяжении большей части новейшей истории, основного получателя переселенных беженцев.
Одно из решений - приложить больше усилий к дипломатии предотвращения и разрешения конфликтов, чтобы люди вообще не подвергались перемещению в таком масштабе. Соединенные Штаты и другие страны также могут предложить больше типов легальных, гибких визовых путей для мигрантов. У Соединенных Штатов есть возможность как увеличить количество принимаемых беженцев, как обещал Байден, так и побудить другие страны принимать дополнительных беженцев, в том числе в других регионах, таких как Латинская Америка, Азия и Африка. Организация Объединенных Наций могла бы работать со странами пребывания, чтобы постепенно закрыть лагеря или снять ограничения на свободу передвижения для тех, кто находится в лагерях. Если беженцам разрешено работать по закону, от них также можно ожидать уплаты налогов, что может помочь в финансировании их собственных государственных услуг, таких как образование или здравоохранение. Донорское финансирование может быть приоритетным, чтобы помочь принимающим странам расширять существующие национальные государственные услуги, а не поддерживать параллельные услуги, предоставляемые многосторонними организациями на постоянной основе. И, наконец, Соединенные Штаты могли бы возглавить инициативу с другими странами-донорами, Организацией Объединенных Наций и странами, принимающими беженцев, по содействию самодостаточности и развитию человеческого капитала для беженцев, предоставив им более широкий доступ к образованию, банковским услугам и интернету, улучшив инструменты предоставления документов, удостоверяющих личность, и позволяющие беженцам использовать свои профессиональные навыки в принимающих странах.
Существующие системы нефункциональны, вредны и плохо подходят для нужд беженцев и стран их пребывания. Их устранение может показаться сложной задачей, но это неотложная задача. Постоянные группы беженцев подрывают стабильность во многих странах, истощают государственные бюджеты и создают глобальный низший класс людей, не способных участвовать в нормальной жизнедеятельности человека. Это не соответствует мировым гуманитарным ценностям. У следующей администрации есть возможность проявить американское лидерство в решении одной из самых больших проблем человеческого развития нашей эпохи - она должна работать с ней.
Источник: https://www.rand.org/blog/2020/12/a-new-way-to-manage-the-growing-global-refugee-situation.html
Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.
Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs
