Обзор зарубежных СМИ

Foreign Affairs: Как Америка может поддержать азиатский порядок

На протяжении полувека беспрецедентного подъема в Азии Генри Киссинджер был ключевой фигурой, руководившей открытием США для Китая в начале 1970-х годов, а затем продолжил писать тома о китайской стратегии и мировом порядке. Но наиболее важные наблюдения Киссинджера об этом переходном моменте в Азии могут быть найдены в удивительном месте: докторская диссертация (ныне книга) о Европе девятнадцатого века, которая изо всех сил пыталась найти издателя, когда Киссинджер писал ее, за годы до того, как он стал известен.

В этой книге «Восстановленный мир: Меттерних, Каслри и проблемы мира», 1812–1822 гг., исследовалось, как два европейских государственных деятеля - один британец, другой австриец - работали над поддержанием обостренных отношений между ведущими континентальными государствами в конце наполеоновских войн. Их усилия заложили основу для так называемого длительного мира на континенте - 100 лет спокойствия и процветания с 1815 года до Первой мировой войны. Идеи книги имеют особый резонанс для сегодняшнего Индо-Тихоокеанского региона с его усиливающейся политикой великих держав и напряженным региональным порядком.

Ключевой вывод «Восстановленного мира» сегодня не в том, что Индо-Тихоокеанский регион требует собственной версии кондоминиума великой державы Европы или современного американо-китайского концерна. Напротив, региональные порядки работают лучше всего, когда они поддерживают и баланс, и легитимность, и Вашингтону следует работать для продвижения обоих в Азии. Киссинджер утверждает, что лорд Каслри сосредоточил внимание на балансе в сочетании с акцентом Клеменса фон Меттерниха на легитимности порядка в глазах государств-членов, создавших стабильную систему.

Стратегия для Индо-Тихоокеанского региона сегодня выиграла бы от включения трех уроков из этого эпизода европейской истории: необходимости баланса сил; необходимость порядка, который государства региона признают законным; и необходимость создания союзнической и партнерской коалиции для решения проблемы Китая перед обоими. Такой подход может гарантировать, что будущее Индо-Тихоокеанского региона будет характеризоваться балансом и открытостью двадцать первого века, а не гегемонией и сферами влияния девятнадцатого века.

Вопрос о том, будет ли «прошлое Европы будущим Азии», как выразился два десятилетия назад принстонский профессор Аарон Фридберг, остается актуальным. И Европа девятнадцатого века, и Индо-Тихоокеанский регион сегодня характеризуются растущими государствами, соперничающими великими державами, множеством путей к конфликтам, растущим национализмом, столкновениями между либерализмом и авторитаризмом и хрупкими региональными институтами.

Впрочем, различия тоже имеют значение. В отличие от довоенной Европы, Индо-Тихоокеанский регион не вышел из революционных потрясений и разрушительной войны великих держав. Вместо этого в регионе был заключен 40-летний «долгий мир». Азия в целом также гораздо более взаимозависима в экономическом, финансовом и технологическом плане, чем Европа в девятнадцатом веке. Например, большая часть торговли между Индо-Тихоокеанским регионом осуществляется внутри региона, а сам регион играет центральную роль в процветании и росте Америки. Задача политики США состоит не в том, чтобы создать порядок из хаоса, как это было для европейских лидеров девятнадцатого века, а в том, чтобы модернизировать и укрепить элементы существующей системы.

Еще одним отличительным элементом Индо-Тихоокеанского региона является то, что его развитая «операционная система», в отличие от порядка, созданного в довоенной Европе, направлена ​​как на развитие торговли, так и на предотвращение конфликтов. Система региона, созданная после Второй мировой войны, представляет собой сочетание юридических, охранительных и экономических механизмов, которые вывели сотни миллионов людей из бедности, способствовали бесчисленным коммерческим достижениям и привели к значительному накоплению богатства. В его основе лежат проверенные временем принципы: свобода судоходства, суверенное равенство, прозрачность, мирное разрешение споров, неприкосновенность контрактов, трансграничная торговля и сотрудничество в решении транснациональных проблем. Более того, давняя приверженность Соединенных Штатов развертыванию передовых вооруженных сил помогла подчеркнуть эти принципы.

Однако две конкретные проблемы угрожают равновесию и легитимности порядка. Первый - это экономический и военный подъем Китая. Только на Китай приходится половина ВВП и военных расходов региона - разрыв, который только увеличился после пандемии COVID-19. И, как любое восходящее государство, Китай стремится изменить свое окружение и обеспечить соблюдение своих интересов. То, как Пекин преследовал эти цели - строительство островов в Южно-Китайском море, вторжения в Восточно-Китайское море, конфликт с Индией, угрозы вторжения на Тайвань и внутренние репрессии в Гонконге и Синьцзяне - подрывает важные принципы установленной региональной системы. Такое поведение в сочетании с предпочтением Китая к экономическому принуждению, в последнее время направленному против Австралии, означает, что многие организационные принципы порядка находятся под угрозой.

Вторая проблема более удивительна, потому что она исходит от первоначального архитектора и давнего спонсора нынешней системы - Соединенных Штатов. Несмотря на решительные усилия экспертов администрации Трампа по Азии, направленные на уменьшение ущерба, сам президент Дональд Трамп напряг практически все элементы операционной системы региона. Он требовал от союзников, таких как Япония и Южная Корея, пересмотреть соглашения о разделении затрат на американские базы и войска и пригрозил полностью вывести войска, если он не будет удовлетворен новыми условиями. Оба шага подорвали альянсы, которые нужны Индо-Тихоокеанскому региону для сохранения баланса. Трамп также обычно не участвовал в региональных многосторонних процессах и экономических переговорах, уступая Китаю, который в свою очередь стремился переписать правила, имеющие ключевое значение для поддержания и легитимности порядка. Наконец, он бесцеремонно высказался в поддержку демократии и прав человека, что ослабило естественных партнеров Соединенных Штатов и придало смелости китайским властям в Гонконге и Синьцзяне.

Это сочетание напористости Китая и амбивалентности США привело к изменению региона. Современный Индо-Тихоокеанский регион ощущается как довоенная Европа - выходящая из равновесия, ее порядок рушится и нет очевидной коалиции для решения этой проблемы. Если следующая администрация США хочет сохранить региональную «операционную систему», которая привела к миру и беспрецедентному процветанию, ей необходимо начать с рассмотрения каждой из этих тенденций по очереди.

«Баланс сил, - пишет Киссинджер в книге «Восстановленный мир», - это классическое выражение урока истории о том, что ни один порядок не может быть безопасным без физических гарантий против агрессии». Применительно к Индо-Тихоокеанскому региону такое предупреждение является пророческим: растущая материальная мощь Китая действительно дестабилизировала хрупкое равновесие в регионе и придала смелости территориальному авантюризму Пекина. Без контроля поведение Китая может положить конец долгому миру в регионе.

Обращает на себя внимание растущий материальный дисбаланс между Китаем и остальным регионом. Пекин тратит на свою армию больше, чем все его индо-тихоокеанские соседи вместе взятые. Китай вложил средства в оружие, препятствующее доступу/закрывающее территории (включая сверхзвуковые ракеты и «умные» мины), которое угрожает возможности регионального вмешательства США. Он также инвестировал в средства передвижения в открытом море, амфибии и силовые средства, которые Пекин мог бы использовать для наступательных миссий против Индии, Японии, Тайваня, Вьетнама и других стран.

В ответ на эти угрозы Соединенным Штатам необходимо предпринять сознательные усилия по сдерживанию китайского авантюризма. Вашингтон может начать с отхода от своей исключительной ориентации на превосходство и дорогие и уязвимые платформы, такие как авианосцы, предназначенные для его поддержания. Вместо этого Соединенным Штатам следует сделать упор на сдерживание Китая с помощью тех же относительно недорогих и симметричных возможностей, которые Пекин давно использует. Это означает инвестирование в обычные крылатые и баллистические ракеты большой дальности, беспилотные ударные самолеты палубного базирования и подводные аппараты, подводные лодки с управляемыми ракетами и высокоскоростное ударное оружие. Эти шаги усложнили бы китайские расчеты и заставили бы Пекин переоценить, удастся ли провести рискованные провокации.

Однако реальный региональный баланс также требует совместных действий с союзниками и партнерами. Соединенным Штатам необходимо помочь государствам Индо-Тихоокеанского региона в развитии их собственных возможностей сдерживания поведения Китая. Хотя Вашингтону следует сохранить свое передовое присутствие, ему также необходимо работать с другими государствами для рассредоточения сил США по Юго-Восточной Азии и Индийскому океану. Это уменьшило бы зависимость Америки от небольшого числа уязвимых объектов в Восточной Азии. Наконец, Соединенным Штатам следует поощрять новые военные и разведывательные партнерские отношения между региональными государствами, продолжая при этом углублять те отношения, в которых Соединенные Штаты играют важную роль, накладывая «заплатку» на знакомую систему региональных альянсов с центром США и союзниками.

Однако один только военный и материальный баланс не сможет поддерживать обновленный региональный порядок. Киссинджер писал, что стабильность любой международной системы в конечном итоге зависит от того, что он назвал «общепринятой легитимностью». Любая международная структура требует поддержки со стороны входящих в нее держав. Здесь Соединенным Штатам снова придется играть центральную роль.

В отличие от довоенной Европы, легитимность в Индо-Тихоокеанском регионе - это не только вопрос международной политики и безопасности. Торговля, технологии и транснациональное сотрудничество также имеют жизненно важное значение. Как утверждает Эван Фейгенбаум, существуют «две Азии», которые вместе составляют порядок в регионе: одна сосредоточена на политике и безопасности, а другая - на экономике. Территориальный авантюризм Китая подрывает первое, его принудительная экономическая политика подрывает второе, а двойственное отношение США при Трампе подрывает и то, и другое. Если эти тенденции сохранятся и государства Индо-Тихоокеанского региона начнут рассматривать нынешний порядок как нелегитимный, они могут уйти в тень Китая, подталкивая регион в направлении девятнадцатого, а не двадцать первого века. Если бы это произошло, динамичный регион мог бы разделиться на сферы влияния: внешние державы не вмешивались, споры разрешались с помощью силы, экономическое принуждение было нормой, союзы США были ослаблены, а более мелкие государства лишились автономии и свободы маневра.

Обратить эти тенденции вспять будет непросто и потребует дипломатического чутья, коммерческих инноваций и институционального творчества со стороны политиков США. В сфере политики и безопасности укрепление легитимности нынешнего порядка потребует, как минимум, серьезного возобновления участия США: прекращения вытеснения союзников, пропуска региональных саммитов, уклонения от экономического взаимодействия и отказа от международного сотрудничества. Эта новая позиция придаст Соединенным Штатам большую роль в регионе и расширит возможности государств Индо-Тихоокеанского региона перед лицом растущего влияния Китая.

В экономической сфере укрепление нынешнего порядка означает обеспечение того, чтобы система продолжала приносить материальные выгоды своим членам, даже несмотря на то, что Китай становится все более изощренным в использовании экономических кнута и пряника. В отличие от довоенных европейских переговоров, которые делали упор на границах и политическом признании, переговоры в Индо-Тихоокеанском регионе неизбежно будут вращаться вокруг цепочек поставок, стандартов, инвестиционных режимов и торговых соглашений. Даже несмотря на то, что Соединенные Штаты стремятся переориентировать чувствительные отрасли и добиваться «управляемого отделения» от Китая, они могут убедить осторожные региональные государства в том, что вывод цепочек поставок из Китая часто означает их перенос в другие местные экономики, создавая новые возможности для роста. Более того, поскольку Китай предоставляет финансирование инфраструктуры в рамках инициативы «Один пояс, один путь», Соединенным Штатам следует разработать способы предоставления альтернативного финансирования и технической помощи.

Переговоры о роли Пекина в этом порядке - самый сложный элемент общих усилий. Хотя государства Индо-Тихоокеанского региона обращаются за помощью к США, чтобы сохранить свою автономию перед лицом подъема Китая, они понимают, что исключать Пекин из жизнеспособного будущего Азии непрактично и невыгодно. Государства региона также не хотят, чтобы их заставляли «выбирать» между двумя сверхдержавами.

Лучшим решением для США и их партнеров было бы убедить Китай в том, что конкурентоспособный, но мирный регион приносит пользу, исходя из нескольких основных требований: место Пекина в региональном порядке; Членство Китая в основных учреждениях региона; предсказуемая коммерческая среда, если страна играет по правилам; и возможности совместного использования преимуществ сотрудничества в области климата, инфраструктуры и пандемии COVID-19. Незначительная поддержка со стороны Китая до сих пор играла центральную роль в успехе региона. Это останется важным в предстоящие годы.

Тем не менее, в других областях поведение Пекина неизбежно вступит в противоречие с видением США и Азии индо-тихоокеанского порядка. В ответ Вашингтону придется работать с другими, чтобы укрепить систему, предоставить Пекину стимулы для продуктивного взаимодействия, а затем коллективно разработать меры наказания, если Китай решит предпринять шаги, которые угрожают более широкому порядку. Однако сделать это, вероятно, будет сложнее по мере роста мощи Китая. Таким образом, для сохранения баланса и легитимности системы потребуются сильные коалиции как союзников, так и партнеров, а также определенная степень согласия и признания со стороны Китая.

Хотя идея о том, что США должны «работать с союзниками», является почти клише, при этом возникают серьезные проблемы. Поддержание существующего Индо-Тихоокеанского порядка неизбежно потребует широкой коалиции, и те самые члены, которые могут присоединиться, могут не осознавать ценность такого комбинированного подхода до тех пор, пока нынешняя система не будет необратимо повреждена. Потребность в союзниках и партнерах часто становится очевидной только после того, как статус-кво изменится.

Киссинджер наблюдал эту динамику в Европе девятнадцатого века, но она одинаково хорошо применима сегодня. Далекие европейские лидеры неизбежно меньше обеспокоены напористостью Китая, чем соседние индо-тихоокеанские государства. Соответственно, основная задача, стоящая перед Соединенными Штатами, заключается в том, чтобы объединить европейский и региональный подходы к китайским вызовам. Эта задача осложняется экономической мощью Пекина: в прошлом месяце Китай использовал «уступки в последнюю минуту», чтобы успешно втянуть ЕС в важное двустороннее инвестиционное соглашение, несмотря на опасения, что сделка усложнит единый трансатлантический подход при администрации Байдена.

Учитывая эти ограничения, Соединенным Штатам необходимо проявлять гибкость и новаторский подход к налаживанию партнерских отношений. Вместо того чтобы формировать большую коалицию, сосредоточенную на каждом вопросе, Соединенным Штатам следует создавать индивидуальные или специальные органы, сосредоточенные на отдельных проблемах, такие как D-10, предложенная Соединенным Королевством (демократические страны Большой семерки плюс Австралия, Индия и Южная Корея). Эти коалиции будут наиболее актуальны в вопросах торговли, технологий, цепочек поставок и стандартов.

Однако другие коалиции могут сосредоточиться на военном сдерживании за счет расширения так называемой четверки, в которую в настоящее время входят Австралия, Индия, Япония и США, инвестиций в инфраструктуру через сотрудничество с Японией и Индией и прав человека через два десятка государств, которые критиковали пекинские лагеря для интернированных в Синьцзяне и его нападение на автономию Гонконга.

Цель этих различных коалиций - и этой более широкой стратегии - состоит в том, чтобы в одних случаях создать баланс, в других - укрепить консенсус по важным аспектам регионального порядка и послать сигнал о том, что нынешний курс Китая сопряжен с риском. Эта задача будет одной из самых сложных в новейшей истории американского государственного управления.

Два столетия назад Меттерних и Каслри были пессимистами, обеспокоенными напряжением системы. Однако даже в своем цинизме по поводу мрачных амбиций государств и людей два государственных деятеля сумели построить прочную и гибкую систему, которая расширила мир и процветание за пределы того, что многие считали возможным. Соединенные Штаты и их союзники в Индо-Тихоокеанском регионе и по всей Европе нуждаются в аналогичном чувстве беспокойства и амбиций сегодня. Если они его обнаружат, они могут гарантировать, что регион, в котором находится примерно половина мировой экономики, половина мировых выбросов парниковых газов и половина всех ядерных государств, останется процветающим, мирным и открытым - на благо всех.

Источник: https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-01-12/how-america-can-shore-asian-order

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs