Принцип единогласия вызывает в Евросоюзе всё больше сомнений

На фоне «борьбы за усиление общей внешней и военной политики в ЕС», всё чаще раздаются голоса политиков и экспертов, призывающих Европейский Союз отказаться от принципа консенсуса, единогласия, при принятии решений по важнейшим политическим вопросам.

Исторически, принцип достижения консенсуса по вопросам общей повестки Евросоюза, рассматривается, прежде всего, как воплощение движения стран-членов к единству, превращения территории ЕС в политическое пространство унифицированных правил и процедур. Считается, что консенсус должен способствовать переходу ЕС к единой политике на всех ключевых направлениях, выступать предпосылкой для перехода на новый уровень политической интеграции. Многие также видят в принципе консенсуса цементирующий элемент европейской интеграции, символ политической целостности региона. Предполагается, что необходимость поиска решений, устраивающих всех членов, будет удерживать европейские страны «в единой упряжке» даже в наиболее тяжелые периоды, поможет им сглаживать разногласия и противостоять всплескам национализма.

Однако проблем и противоречий по ключевым вопросам политики Сообщества, год от года становится только больше. К примеру, хотя единая европейская валюта, евро, объективно предоставила лидерам стран-членов общую цель фундаментального характера, экономический, на первый взгляд, вопрос, быстро оброс целым клубком разнообразных политических противоречий. Когда мировой финансовый кризис спровоцировал кризис еврозоны, «спор о спасении единой валюты обострил в Европе и чисто политические разногласия».

С точки зрения внутренней политики, принцип достижения консенсуса находится в эпицентре борьбы приверженцев курса на укрепление единства ради пока лишь призрачной «стратегической автономии» и апологетов «Европы наций». Последние убеждены, что государства и регионы Евросоюза должны строить отношения друг с другом, исходя, прежде всего, из национальных целей и задач.

Париж, Берлин и Брюссель не оставляют планов дальнейшей централизации власти в ЕС. Однако многие «малые» страны-члены опасаются усиления диктата ведущих держав, в первую очередь Германии. Противоречия, порождаемые неравенством геополитического «веса», подталкивают ряд европейских стран к развитию максимально тесного стратегического взаимодействия с США – даже в ущерб общеевропейской повестке. В этой конфликтной ситуации ЕС приходится преодолевать конфликт между потребностью ряда его членов в «политической защите друг от друга» и амбициями продвижения к дальнейшей интеграции.

Принцип консенсуса порождает острейшие баталии вокруг распределения общего бюджета Сообщества. Недовольство то одних стран, то других, провоцирует всё новые и новые политические схватки, которые угрожают «затормозить, а то и вовсе обнулить полтора десятилетия интеграционных процессов, а в более широком смысле ставит вопрос: ЕС - это объединение по принципу общих экономических интересов или общих ценностей?»[i]

Летом 2020 года лидерам стран ЕС понадобились беспрецедентные пять дней личных переговоров для того, чтобы достичь консенсуса по финансированию мер экономической поддержки и восстановления в ходе глубочайшего со времен Великой депрессии экономического кризиса. «Спасательный» фонд «ЕС следующего поколения» размером в 750 млрд. евро стал результатом многочисленных компромиссов, практическое воплощение которых в жизнь все еще остается под вопросом.

Особенно бросается в глаза нежелание членов Сообщества «поступиться своим суверенитетом в вопросах безопасности и обороны». Внешняя политика и политика безопасности ЕС остаются в парадигме «наименьшего знаменателя». Государства-члены по-разному видят «стратегическую автономию ЕС, своё место и участие в «Союзе обороны», как и роль институтов ЕС». В лучшем случае, речь пока идет о разработке Еврокомиссией документов, призванных стать «стратегическим компасом» для координации мер правительств.[ii]

В сентябре 2020 года, Министр иностранных дел Германии Хайко Маас заявил, что ряд стран «должны взять на себя большую ответственность за формирование европейской внешней политики». Маас также отметил, что «такие объединения, как Вишеградская группа…» должны занять своё место в «сборной Европы». По мнению наблюдателей, слова главы МИД ФРГ означают, что лидеры Европы больше не намерены терпеть «многовекторность» внешней политики некоторых стран-членов из Центральной и Восточной Европы. По сути дела, речь идет о принуждении этих стран к отказу от своих геополитических амбиций.

В то же время, летом 2020 года руководство Польши, угрожая не поддержать решение остальных участников ЕС, вынудило западноевропейцев де-факто отказаться от увязывания распределения средств, предназначенных для преодоления последствий коронакризиса, с соблюдением странами-получателями «принципов верховенства права».

Между тем, стремление ЕС к усилению субъектности в международных делах в первую очередь подразумевает укрепление единства Союза в вопросах внешней политики и обороны. Такова позиция и нынешней главы Еврокомиссии Урсулы фон дер Ляйен. Одна из двух главных задач, стоящих перед Верховным представителем ЕС по иностранным делам и политике безопасности - «Предпринять в течение следующих пяти лет дальнейшие смелые шаги в направлении подлинного Европейского союза обороны». А также способствовать повышению оперативности и эффективности принятия внешнеполитических решений. Для чего «…преодолеть ограничения, связанные с отсутствием единства, которые препятствуют нашей внешней политике…. стремиться использовать статьи Договоров, которые позволяют принимать определённые решения по общей внешней политике и политике безопасности квалифицированным большинством голосов»[iii].

К примеру, если бы не принцип консенсуса, западным европейцам не пришлось бы так беспокоиться и по поводу коалиции Междуморья, которая, даже в обход Брюсселя, всё настойчивее стремится к непосредственному сотрудничеству с США. И дает понять, что «сдерживание» Германии является для ее членов одной из приоритетных задач. А, ведомая Польшей, Вышеградская группа, так и вовсе рассматривается оппонентами Берлина и Парижа в качестве альтернативы «старой» Европе. Победа Анджея Дуды на польских президентских выборах продемонстрировала альтернативу видения Европы, отличную, к примеру, от представлений Ангелы Меркель.

К слову, в ходе последнего по времени саммита ЕС, прошедшего в июле, Берлин и Париж и сами смогли убедиться, насколько принцип консенсуса при принятии решений ограничивает их инициативы, которые рассматриваются немецким и французским руководством как отвечающие общим долгосрочным интересам Европы. Речь идет о совместной идее, выдвинутой европейским тандемом, возобновить встречи на высшем уровне между Евросоюзом и Россией, которое было отвергнуто большинством остальных государств-членов.

При всем том, есть и обратные примеры. Те же Берлин и Париж, хотя и в разной степени, де-факто пользуются правом вето в давно назревших реформах единого рынка ЕС. К примеру, Германии особенно выгоден нынешний курс евро, который критики считают для нее «явно заниженным». Немецкой экономике это дало решающее преимущество по сравнению с другими членами ЕС и обеспечило «огромный профицит внешней торговли».[iv] За 20 лет, единая европейская валюта сделала ФРГ еще более могущественной в экономическом отношении. Поэтому Берлин блокирует любые инициативы в области денежно-кредитной политики, которые не соответствуют немецким интересам.

В свою очередь и другие, как богатые, так и бедные члены Сообщества, вовсю противостоят имплементации наднационального законодательства в самых разных областях. Проблема выросла до масштабов одной из главных угроз единству Евросоюза. При этом, неизбежное в процессе политического согласования «усреднение» нормативов и стандартов на деле подрывает глобальную конкурентоспособность ведущих компаний и богатейших экономик ЕС.

Общий бюджет ЕС несет дополнительные расходы, субсидируя «лояльность аутсайдеров» к нормам единого рынка. А сохраняющиеся диспропорции в социально-экономическом развитии между странами и регионами не сулят скорого освобождения ведущих экономик Евросоюза «от бремени донорства». «В итоге, у государств-членов на поверку оказывается мало общих подходов» по важнейшему вопросу единого рынка.[v]

Одним из первых с предложением об отказе от принятия решений путем консенсуса выступил еще в феврале 2018 тогдашний президент Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер. Под предлогом расширения Сообщества к 2025 году, Брюссель рассчитывал убедить остальных в необходимости отказа от привилегий для отдельных стран, а также делегировать больше полномочий «центру». Одно из предложений касалось как раз перехода от принятия решений консенсусом к принятию решений большинством.

В 2019 году руководство Германии высказалось в пользу создания в рамках ЕС, после ухода Великобритании, «пятерки» ведущих стран, которая бы включала в себя Германию, Францию, Италию, Испанию и Польшу. По мнению Берлина, пять упомянутых государств могли бы принимать «самое непосредственное участие в управлении Европейским союзом»[vi].

К настоящему времени, критики механизма принятия решений через достижение консенсуса опасаются, что, «в какой-то момент», одна из стран ЕС твердо решит выступить против той или иной инициативы. Тем самым, «не блокирует ли она общую оппозицию?» Аналитический центр Political Capital, расположенный в Венгрии, рекомендует, для недопущения подобных сценариев, «например, ввести такую форму, как голосование квалифицированным большинством. Можно также будет уговорить некоторые страны-члены ЕС воздерживаться при голосовании по таким вопросам вместо того, чтобы блокировать какие-то акции».[vii]

Не вызывает сомнений, что сторонники ограничения сферы влияния Брюсселя, выступающие против дальнейшей централизации власти, предпринимаемых руководством ЕС, будут отстаивать принцип консенсуса до последнего. В первую очередь, речь идет о «малых» государствах-членах. «Консенсус» придает им непропорционально большой, учитывая размеры их экономик, «вес» в вопросах единой валюты, заодно позволяя многим участникам Сообщества, по сути дела, жить за счет кредитов и субсидий Германии. Угрожая несогласием, «малые» страны играют ключевую роль в вопросах налогообложения, внешней политики, внесения изменений в законодательство. Именно принцип консенсуса дает им едва

Таким образом, как отдельные государства-члены, так и Сообщество, особенно в кризисных ситуациях, оказываются заложниками консенсуса. ли не самый мощный рычаг политического влияния в Евросоюзе. Не имеют возможности предпринять необходимые меры при столкновении с острыми внутренними проблемами – вследствие сложно-переплетенных взаимных обязательств и ограничений. А возможность достижение консенсуса, без которого невозможно проведение общей политики, становится всё более призрачной. Время «твердых» и даже «текучих» альянсов внутри ЕС проходит. Коалиции становятся не просто ситуативными, они всё чаще носят спонтанный характер, что угрожает параличом политическим институтам Сообщества. Прорывные решения, без которых, как показал опыт последних 10-12 лет, невозможно преодоление кризисов, подменяются, за редким исключением, политикой полумер и поисками наименьшего общего знаменателя.

В целом, сохранение принципа консенсуса позволяет отдельным государствам-членам предпринимать попытки усиления своего политического веса и влияния на дела Евросоюза даже ценой подрыва его долгосрочных интересов. С точки зрения стратегического будущего объединенной Европы, чем больше количество участников, тем больше и число «позиций для согласования». И тем меньше вероятность прийти к продуктивному согласию. Как в этих условиях ЕС собирается продвигаться по пути единения интересов всех участников – остается только догадываться. Скорее всего, в перспективе мы неизбежно станем свидетелями самых серьезных баталий по поводу возможной реформы управления из-за накапливающихся противоречий в Союзе.

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs