ENGLISH
12:32 27.07.2021 • 
The Brookings: Конвенция о статусе беженцев 1951 года не выполняет своей миссии. Может ли помочь Глобальный договор о беженцах?
Поскольку на этой неделе мир отмечает 70-ю годовщину Конвенции 1951 года о статусе беженцев, глобальная реальная картина положения беженцев продолжает ухудшаться. По данным Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев, в 2020 году еще 1,4 миллиона человек “искали защиты за пределами своей страны происхождения”, несмотря на влияние пандемии COVID-19 на поездки и передвижения. Конфликт в эфиопской провинции Тыграй, растущая нестабильность в Афганистане, Гаити, Демократической Республике Конго и на Кубе, а также политические репрессии в Мьянме и Гонконге свидетельствуют о том, что эта тенденция сохранится. Это происходит в то время, когда приверженность международного сообщества поддержке положений конвенции ослабевает. Глобальный договор о беженцах, принятый в декабре 2018 года, предлагает некоторые инновационные идеи, которые могут помочь улучшить картину, особенно за счет разделения ответственности со странами, принимающими большое количество беженцев, — но для реализации этих идей необходимы согласованные многосторонние усилия. Соединенные Штаты при администрации Байдена должны «возглавить» эти усилия.
Во всем мире число беженцев, подпадающих под мандат Конвенции ООН, удвоилось до 20,7 миллиона с 10,4 миллиона за десять лет. Эта цифра не включает 5,7 миллиона палестинцев, о которых заботится Ближневосточное агентство Организации Объединенных Наций для помощи палестинским беженцам, и 3,9 миллиона венесуэльцев, перемещенных за рубежом. По оценкам, 76% беженцев оказываются в затянувшейся ситуации неопределенности с небольшими перспективами достижения долгосрочного решения в форме добровольного возвращения, переселения или местной интеграции, как того требует конвенция.
Неразрешенные и постоянные конфликты долгое время не давали им вернуться домой. По данным УВКБ ООН, только 3,9 миллиона беженцев смогли вернуться в свои дома в период с 2010 по 2019 год, по сравнению с почти 10 миллионами в период с 2000 по 2009 год и 15,3 миллионами в 1990-е годы. В 2020 году этот показатель составлял всего 250 951 человек. Формальная местная интеграция в форме гражданства была редкостью — в 2020 году было всего 33 746 «натурализаций» беженцев. Переселение, составляющее основу Конвенции 1951 года и разделяющее бремя со странами, принимающими беженцев, также не принесло хороших результатов. В последние годы квоты на переселение значительно сократились, в результате чего УВКБ ООН не смогло достичь своей цели - найти места для переселения по крайней мере 1% мирового населения беженцев. В 2019 году 107 800 беженцев были переселены в третьи страны; в 2020 году их было только 34 400, а число переселенных в США сократилось с 27 000 до 9 600.
Европейский миграционный кризис 2015-16 годов, когда более миллиона беженцев сирийского и другого происхождения хлынули в Европейский Союз через Турцию и другими маршрутами, подтолкнул международное сообщество к решению проблемы слабости системы защиты беженцев. Освещение гуманитарной катастрофы и отдельных трагедий вызвало спрос на действия. Осознание в Европе того, что кризис угрожает самим основам ЕС и что это массовое перемещение беженцев, по крайней мере частично, было вызвано неспособностью распределить бремя “в надлежащем масштабе и своевременно”, способствовало мотивации действий.
Именно на этом фоне в сентябре 2016 года был срочно организован Саммит ООН по делам беженцев и мигрантов, который проложил путь к окончательному принятию Конвенцции. В соглашении вновь подчеркивается важность традиционных долгосрочных решений для обеспечения постоянной защиты беженцев, призывая к расширению «доступа к решениям в третьих странах» и «созданию условий поддержки в странах происхождения для возвращения в условиях безопасности и достоинства». Но, признавая затяжной характер большинства ситуаций с беженцами во всем мире, он выходит за рамки Конвенции 1951 года и призывает международное сообщество к совместной работе по повышению самообеспеченности беженцев и устойчивости принимающих их общин путем превращения беженцев из «гуманитарного бремени» в «возможности для развития и экономики». В частности, Конвенция предлагает, чтобы такая трансформация была достигнута путем изучения возможности распространения преференциальных торговых соглашений “на товары и сектора с высоким уровнем участия беженцев в рабочей силе” на страны, принимающие большое количество беженцев.
Однако договор, в отличие от конвенции, не является юридически обязательным для государств, которые его одобрили. Это вызвало значительную критику, ведущие эксперты подняли вопрос о том, что соглашение равносильно “освобождению” от обязанностей государств в соответствии с положениями конвенции. Другие критиковали «самообеспечение», которое чревато риском «увековечения» экономической эксплуатации и опасной жизни на грани нищеты. Были также выражены опасения по поводу того, что акцент, сделанный на расширении экономических возможностей беженцев, чреват риском их “превращения в товар”. Наконец, GCR также подвергался критике как предназначенный для защиты богатых стран от нежелательных беженцев и перекладывания бремени их защиты на развивающиеся страны.
Эти опасения не являются необоснованными, учитывая, что крайне правая политика, популизм, ксенофобия и растущее “неприветливое отношение” к мигрантам, вероятно, будут препятствовать полному соблюдению положений Конвенции 1951 года и сопутствующего протокола 1967 года на долгие годы. США и другие западные страны, которые когда-то поддерживали осуществление конвенции, сегодня закрывают свои границы и экстернализируют защиту беженцев. При администрации Трампа квоты на переселение были значительно урезаны, а пандемия COVID-19 была удобно использована для того, чтобы заставить просителей убежища из стран Центральной Америки подавать заявки из Мексики, что привело к образованию временных лагерей на южной стороне границы, отмеченной отсутствием безопасности и нищетой. Обещание президента Джо Байдена реформировать политику США в отношении беженцев до сих пор было выполнено лишь частично. Например, после того, как администрация объявила о значительном увеличении квоты на переселение, она заявила, что сохранит лимит эпохи Трампа в 15 000 мест, прежде чем согласиться на половину первоначального обещания в 125 000 мест после протестов политических союзников.
Картина со стороны ЕС еще менее обнадеживающая. Это отражено в “Новом пакте Европейской комиссии по миграции и убежищу”, запущенном в сентябре 2020 года. Подчеркивая принцип невыдворения (не принуждая беженцев или лиц, ищущих убежища, возвращаться в страну, в которой они могут подвергнуться преследованиям), еще один элемент Конвенции о беженцах, пакт предлагает меры, которые могут еще больше усложнить возможность лицам, спасающимся от преследования, искать и получать защиту в ЕС. Цель, по мнению некоторых наблюдателей, по-видимому, состоит в том, чтобы “укрепить и формализовать” Европу как крепость «и любой ценой не допустить мигрантов и беженцев из Европы». Дания приняла закон в июне 2021 года о переносе процедуры предоставления убежища из страны в третьи страны, в то время как ее правительство в апреле отказалось продлевать вид на жительство для некоторых сирийцев, утверждая, что части Сирии, находящиеся под контролем режима, были достаточно безопасными, чтобы отправлять беженцев обратно. Тот факт, что это происходит из страны, известной как прогрессивная и управляемой социал-демократическим правительством, которое одним из первых подписало Конвенцию 1951 года, демонстрирует, в какой степени крайне правая политика изменила сферу защиты беженцев в Европе. Эта картина еще более усугубляется обвинениями в том, что пограничное агентство ЕС "ФРОНТЕКС" и некоторые страны-члены были причастны к возвращению беженцев в Эгейское и Средиземное моря, что является аморальным актом, который может привести к их гибели.
В 70 лет Конвенция о беженцах должна оставаться опорой в защите прав беженцев и международного порядка, основанного на правилах после Второй мировой войны. Тем не менее, существует также болезненная реальность того, что конвенция была подорвана теми самыми странами, которые на протяжении десятилетий играли центральную роль в ее создании и осуществлении. Затянувшееся положение большинства беженцев остается без внимания. Тем временем пандемия COVID-19 подорвала потенциал развивающихся стран, принимающих этих беженцев. И без того хрупкая инфраструктура здравоохранения испытывает трудности в оказании помощи местному населению, не говоря уже о беженцах. Пандемия также подорвала важнейшие доходы от торговли, туризма и денежных переводов и подорвала успехи, достигнутые в борьбе с нищетой в этих странах.
Несмотря на враждебную политическую обстановку, Конвенцию о беженцах необходимо дополнить активным осуществлением Глобального договора о беженцах, который возник в результате широко поддерживаемого многостороннего процесса и предлагает широкий спектр инновационных инструментов политики. Упрощение процедур торговли для стран, принимающих большое число беженцев, которое обеспечит им устойчивую и официальную занятость, поможет стимулировать экономический рост в странах, сильно пострадавших от пандемии, и обеспечит большую самостоятельность беженцев и устойчивость местных общин. Однако расширение таких торговых льгот должно быть совместимо с правилами Всемирной торговой организации (ВТО).
Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.
Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs
