Развитие общей миграционной политики ЕС и согласование предложенного Еврокомиссией (ЕК) 23 сентября 2020 года нового Пакта о миграции и убежище - одна из важнейших задач ЕК на 2021 год [9]. Вместе с тем, даже если пакт будет принят, это вряд ли приведет к прорыву в разрешении миграционных проблем на пространстве Евросоюза. Для того чтобы в этом убедиться, рассмотрим, в чем причины сохраняющегося интереса ЕК к миграционной проблематике, каким является основное содержание новых предложений, а также как они воспринимаются в столицах государств - членов ЕС и представителями общественного мнения этих стран.

Причины выработки проекта Пакта ЕС о миграции и убежище

Миграционный вызов занимает важное, а по некоторым оценкам, первостепенное место в современной повестке ЕС, несмотря на относительное смягчение остроты этой проблемы в последние пять лет.

Действительно, максимальный наплыв мигрантов в страны ЕС пришелся на 2015 год, и в дальнейшем эта волна схлынула. Если в 2015 году в странах Евросоюза был подан 1 млн. 280 тыс. прошений об убежище, то в 2019 году их число составило 698 тысяч. Легальная миграция в страны ЕС за четыре года уменьшилась почти в два раза, тогда как нелегальная - на 90% [8, 10]. Тенденция к дальнейшему снижению числа прибывающих в ЕС мигрантов не только сохранилась, но даже усилилась в связи с разразившейся в 2020 году пандемией коронавируса.

Вместе с тем сам по себе миграционный кризис 2015 года стал тяжелым испытанием для политического, социального, экономического, культурного развития стран ЕС. Наплыв мигрантов сыграл роль триггера антиевропейских настроений и роста популярности националистических партий, а также повлиял на исход британского голосования о выходе из ЕС в 2016 году. Кризис 2015 года способствовал выявлению дисбалансов в развитии самого европейского интеграционного процесса, показав лимиты европейской солидарности в борьбе с новыми вызовами. В наши дни нельзя полностью исключать возможность его повторения в той или иной форме со всеми вытекающими отсюда отрицательными последствиями, что актуализирует выработку новых коллективных мер ЕС, которые позволили бы предотвратить этот сценарий.

Несовершенство существующей системы регулирования миграции в ЕС продолжает сохраняться [5], о чем в том числе свидетельствуют проблемы с мигрантами на территории Греции, Италии, Кипра, на островах Средиземного моря, а также в сопредельных с ЕС Балканских странах.  Миграционная политика, определяемая ст. 79 пар. 1 Лиссабонского договора, относится к сфере совместных компетенций ЕС. Иначе говоря, ответственность за ее формулирование и реализацию лежит как на государствах - членах ЕС, так и институтах Евросоюза [1]. В результате многочисленные европейские структуры, предназначенные для координации и реализации общей политики в этой сфере, не вполне приспособлены к решению указанных задач.

Так, европейское Бюро по вопросам предоставления убежища функционирует плохо и не имеет достаточных полномочий. Решения о высылке незаконно пребывающих на территории ЕС мигрантов исполняются только на 30%. Европейское пограничное агентство, чью численность предполагалось увеличить до 10 тыс. человек, сегодня располагает только 1200 служащих и не справляется с наплывом мигрантов, особенно в критических ситуациях [10]. Существует необходимость выработки более внятного общего подхода к решению этих вопросов.

Самой большой проблемой остается действующий с 1990 года Дублинский регламент, несмотря на то что с тех пор он был дважды реформирован (в 2003 и 2013 гг.) [5]. Регламент предполагает, что полную ответственность за решение вопроса о предоставлении/непредоставлении убежища несет то государство - член ЕС, на территорию которого попадает мигрант, въезжая в Евросоюз. В результате в так называемых «странах первого въезда», в первую очередь в Греции, Италии, Испании, на Мальте, оседает подавляющее число мигрантов в ожидании легализации.

Пограничные государства Евросоюза сталкиваются с проблемами по обустройству мигрантов и рассмотрению их заявок на пребывание на территории ЕС. При этом большинство въехавших намерены использовать указанные страны как транзитные территории для последующего переезда в более развитые государства Евросоюза. Соответственно, если страны первого въезда заинтересованы в том, чтобы мигранты как можно скорее покинули их территорию, то государства второй группы, наоборот, стремятся к тому, чтобы ожидающие легализации в ЕС как можно позже попали к ним. Налицо острое противоречие между интересами стран первого въезда и всех остальных государств-членов, которое до сих пор не разрешено. 

Немаловажно и то, что в ЕС условия предоставления убежища и оформления соответствующих разрешений на пребывание существенно отличаются от страны к стране: если в одних государствах - членах Евросоюза условия лучше, то в других - значительно хуже. В результате, как правило, попав в ЕС, мигранты начинают хаотично и практически беспрепятственно передвигаться по всему пространству Евросоюза в надежде подать заявление там, где условия более благоприятные (быстрее рассматриваются прошения, больше вероятность положительного решения, лучше условия проживания и т. д.) [8]. Отсюда - необходимость унификации правил приема и выравнивания условий предоставления убежища.

Другая проблема - справедливое распределение по странам ЕС тех мигрантов, которые получили соответствующее разрешение на пребывание. На это была направлена система введения обязательных квот, созданная в 2015 году. Со временем система была полностью отвергнута по инициативе стран Вишеградской группы. Несмотря на то что решение о квотах было принято квалифицированным большинством, эти страны полностью отказались от его выполнения.

Особенности современной миграционной ситуации в Европейском союзе демонстрируют необходимость выработки более скоординированного подхода к разрешению этих проблем. Председатель ЕК Урсула фон дер Ляйен прямо заявила о том, что прежняя система управления миграцией в ЕС «не функционирует» [13]. Как отмечается на сайте ЕС, предложенный пакт - еще одна попытка выработать общую политику в этой области с учетом сложности и глубины указанных вызовов [15]. Новый документ направлен на то, чтобы справиться с текущими трудностями, а также подготовить ЕС к возможным всплескам миграции и тем самым предотвратить возникновение в дальнейшем кризисных ситуаций на всем пространстве Евросоюза. 

Основное содержание новых предложений Еврокомиссии

Характеризуя сентябрьские 2020 года предложения ЕК, необходимо отметить, что речь идет не о полностью обновленном подходе к решению проблем, а об определенной корректировке тех положений, которые уже лежат в основе общей миграционной политики ЕС. Этот факт показывает, что даже в случае быстрого и полного одобрения нового пакта, что само по себе маловероятно, обновленная миграционная политика ЕС, скорее всего, сохранит главные «родимые пятна», которые предопределили наличие серьезных проблем в этой сфере деятельности ЕС.

Обновленная миграционная программа ЕС включает в себя пять основных направлений деятельности.

Во-первых, в основе предложенного пакта - идея «обязательной, но при этом гибкой солидарности» [10]. Цель - добиться смягчения остроты противоречий между странами Европейского союза по вопросу о распределении мигрантов по странам ЕС, заменив более приемлемой системой провалившийся проект европейских квот на размещение. При этом ЕК вынуждена решать две взаимоисключающие задачи. С одной стороны, необходимо стимулировать государства - члены ЕС к проявлению солидарности, с другой - создать условия для того, чтобы реализация этого требования носила осознанный, добровольный характер, а указанные условия выполнялись бы наиболее подходящим для каждого государства - члена ЕС образом.

План Еврокомиссии предусматривает расселение мигрантов по странам с учетом размера ВВП и численности населения. Те государства-члены, которые не захотят принимать на своей территории мигрантов, смогут проявлять солидарность другими способами. Среди них - «сопровождение» высылки того или иного мигранта, не получившего разрешения на пребывание в ЕС, а также помощь странам первого въезда в приеме и размещении мигрантов. Те члены Евросоюза, которые не захотят «проявлять солидарность», будут наказаны - предложено вводить соответствующие санкции.

Отметим, что данный принцип не является чем-то принципиально новым. Ввести нечто подобное рекомендовали страны Вишеградской группы еще в 2016 году. Вместо квот «четверка» выдвинула концепцию «эластичной», или «гибкой» солидарности, которая предполагает отказ от обязательного распределения мигрантов при добровольном оказании им помощи теми или иными отдельными государствами - членами ЕС, объем которой зависит от их возможностей. По мнению стран Вишеградской группы, такая поддержка могла выражаться не только в размещении мигрантов, но и путем финансирования общественных организаций, борющихся с миграционным кризисом, или участия в охране границ. «Вишеградцы» также предложили сконцентрироваться на существенном сокращении или даже на полном прекращении приема мигрантов, а также перенести акцент в миграционной политике за пределы Европейского союза [3]. В целом эти идеи «четверки» были поддержаны на саммитах ЕС в 2018 году.

В новых условиях Еврокомиссия пошла еще дальше навстречу пожеланиям «вишеградцев», рекомендовав расширить палитру компенсационных мер. Однако ответ на вопрос о том, насколько эффективной будет данная программа, остается открытым. Кроме того, большие сомнения вызывает сама по себе идея сочетания «гибкости» и «обязательного» выполнения тех или иных условий. Как правило, выбор должен быть сделан в пользу какого-то одного варианта: те или иные решения носят гибкий, а значит, необязательный к исполнению характер, или же, наоборот, являются безусловным императивом.

Второе направление касается реформирования Дублинской системы. Здесь также речь идет не о принципиальном обновлении подходов ЕК, а, скорее, о дополнении и расширении уже действующих правил. Кроме страны первого въезда, мигрант сможет запрашивать необходимую помощь для оформления своего пребывания в ЕС там, где проживают его близкие родственники или где он недавно учился или работал. Вместе с тем критерий страны первого въезда не отменен, что также может способствовать сохранению связанных с этим проблем.

Третий аспект напрямую затрагивает вопросы обеспечения безопасности стран ЕС, что неудивительно в связи с продолжающейся дестабилизацией соседних с ними регионов Ближнего и Среднего Востока и Северной Африки. Предполагается уделить особое внимание мерам, направленным на ускорение оформления мигрантов, их размещения, проведения санитарной и дактилоскопической экспертизы, а также совершенствованию работы общей системы учета мигрантов «Евродак». На это нацелена и предстоящая трансформация Бюро по вопросам предоставления убежища в соответствующее агентство, что повышает статус и финансирование этой структуры. Ожидается, что новые решения позволят упростить и ускорить оформление разрешений на пребывание мигрантов на территории стран Евросоюза и одновременно как можно быстрее осуществлять высылку тех, кто такие разрешения не получит.

Представляя пакт, Еврокомиссия вновь вернулась к отвергнутым в 2016 году предложениям, призванным расширить возможность использования понятия «третья безопасная страна» (соседнее с ЕС государство, где мигранты могут не опасаться нарушений Женевской конвенции 1951 г. о беженцах, жестокого обращения с ними, применения пыток и т. д.). Предлагается заранее определить общий список таких стран, а также расширить основу для использования этого понятия на практике. В результате страна первого въезда сможет уже на этапе пограничного контроля просто отправлять обратно мигранта, прибывшего из третьей безопасной страны, даже не рассматривая его прошение об убежище.

Эта уже существовавшая в арсенале ЕС процедура (Директива №2013/32/UE от 26 июня 2013 г.) применялась лишь выборочно некоторыми государствами-членами (например, Венгрией в отношении Сербии и Грецией в отношении Турции). Составление предварительного списка третьих безопасных стран и замена директивы соответствующим регламентом позволят транспонировать эту норму в национальное законодательство всех государств - членов Евросоюза, что создает условия для практически автоматического применения процедуры высылки мигранта. Отметим, что это предложение Еврокомиссии вызвало острую критику со стороны левой европейской общественности, обвинившей ЕС в ущемлении прав мигрантов и нарушении прав человека в целом.

Четвертая группа мер, предлагаемых Еврокомиссией, обращена за пределы ЕС и направлена на подписание новых соглашений со странами исхода и транзита мигрантов в дополнение к 18 уже существующим соглашениям по реадмиссии. Цель - удерживать с помощью дополнительного финансирования и совместных проектов мигрантов от въезда на территорию Европейского союза. Однако здесь существенным препятствием могут служить идеологические и политические противоречия ЕС со странами исхода и транзита. Ярким примером служат споры с Турцией, которая подвергается острой критике со стороны государств-членов и институтов Евросоюза по вопросам несоблюдения ею демократических процедур, притом что сотрудничество с Анкарой по миграционным проблемам имеет ключевое значение для миграционной безопасности ЕС. Кроме того, страны исхода, подписав соглашения с Евросоюзом, далеко не всегда имеют возможность их полностью выполнять, что также ставит под вопрос всю существующую систему. Для решения этих проблем предложено ввести пост представителя ЕС при Европейском пограничном агентстве, который будет осуществлять посреднические миссии в странах исхода и транзита мигрантов.

Несколько менее проблемным с точки зрения его реализации выглядит пятое предложение ЕК, хотя и в этой области существует много потенциальных «подводных камней». Предложение нацелено на активизацию сотрудничества с третьими странами с целью привлечения в ЕС квалифицированной рабочей силы и выдающихся ученых и исследователей. Политика «привлечения талантов» подразумевает также работу с молодежью и гражданским обществом других, перспективных в этом отношении стран.

Итак, основные предложения ЕК по вопросам миграции не содержат прорывных решений, а лишь развивают и дополняют уже существующие, имеющие некоторые слабые стороны подходы. Несмотря на то что акцент явно сделан на повышении эффективности контроля над въездом в ЕС, проект не предлагает принципиально новых идей для разрешения других важных проблем (реформа Дублинской системы, перемещение мигрантов внутри Евросоюза, солидарность стран ЕС в вопросах миграции).

Специфика подходов государств - членов ЕС и различных политических сил к проекту Пакта о миграции и убежище

Предполагалось, что выдвинутый в сентябре 2020 года новый миграционный пакт будет одобрен на саммите ЕС в декабре 2020 года после обсуждения в Европарламенте. Однако этот вопрос был перенесен на 2021 год, что само по себе свидетельствовало о наличии определенных разногласий в ЕС по этому вопросу. Во многом эти предположения подтверждаются анализом подходов отдельных государств - членов Евросоюза к миграционным предложениям Еврокомиссии [12].

Хотя в целом новые предложения ЕК по вопросам миграции были восприняты государствами - членами ЕС благожелательно, речь тем не менее не идет о полной, единодушной и однозначной поддержке пакта. При этом проект критикуют с прямо противоположных позиций практически по всем пунктам. Если одни страны считают недостаточно радикальными содержащиеся в пакте меры «обязательной солидарности», то другие, наоборот, выступают против любого «принуждения» в миграционных вопросах. Если одни государства - члены ЕС делают акцент на ограничении въезда на территорию Евросоюза, то другие, напротив, заявляют о необходимости существенного дополнительного стимулирования трудовой миграции и предоставления мигрантам гарантий их прав. Если страны первого въезда выступают за полный пересмотр Дублинского регламента, то другие, наоборот, настаивают на его укреплении и развитии заложенных в нем принципов.

Активная поддержка пакту была оказана Германией, которой, однако, не удалось добиться его принятия во второй половине 2020 года во время немецкого председательства в ЕС. Противоположный лагерь возглавляет Венгрия, выступая против «обязательной солидарности» и продвигая идею введения полного запрета на въезд мигрантов в страны ЕС. К группе критиков пакта с некоторыми оговорками можно отнести и других «вишеградцев», а также Австрию. Польские представители заявили о необходимости учитывать при расчете уровня солидарности то, что на территории Польши уже работают около миллиона украинских мигрантов, а также начат прием мигрантов из Белоруссии [4]. Как и Будапешт, Варшава категорически выступает против обязательных перемещений мигрантов. В отличие от них другие «вишеградцы», Чехия и Словакия, занимают более спокойную, компромиссную позицию по всему комплексу миграционных проблем [12].

Изучение дискуссии в Европарламенте в ноябре-декабре 2020 года и некоторых резолюций Европарламента по миграционной тематике подтвердило общую неоднородность в оценках новых предложений Еврокомиссии. При этом евродепутаты обратили особое внимание на необходимость более существенной поддержки со стороны ЕС стран первого въезда. Было указано на то, что на небольшое число стран ЕС (Грецию, Италию, Мальту, Кипр, Испанию) ложится непропорционально высокая нагрузка по приему мигрантов, что становится критически опасным в периоды их большого наплыва.

Поэтому, по мнению евродепутатов, в новом пакте необходимо более четко гарантировать права стран первого въезда на получение из фондов ЕС дополнительных средств для приема мигрантов. Как выступления отдельных евродепутатов, так и резолюции Европарламента содержат критику в адрес Совета ЕС, который в 2016 году отказался принять предложенный Еврокомиссией план реформирования Дублинской системы. Тем самым были сохранены старые правила, уже показавшие свою неэффективность. Наряду с призывом к реформированию Дублинской системы данные резолюции призывают уделить особое внимание защите прав беженцев и совершенствованию системы высылки мигрантов в страны исхода [6].

Более полно тему прав мигрантов развивают различные неправительственные организации, в том числе объединенные под «крышей» Европейского совета по делам беженцев и вынужденных мигрантов, причем их активность со временем приобретает все более яркий, наступательный характер. Они подвергают острой критике проект Еврокомиссии, отмечая, что он, главным образом, направлен на сокращение числа беженцев, которые могут рассчитывать на пребывание в странах ЕС. Особое беспокойство представителей организаций мигрантов вызывает положение пакта о безопасных третьих странах, применение которого противоречит европейским ценностям [7], ограничивает права мигрантов на получение убежища в странах ЕС [11], что особенно ощутимо в условиях кризиса, вызванного пандемией коронавируса.

Проект ЕК подвергается критике и в связи с тем, что в нем почти не уделяется внимания политике интеграции мигрантов в принимающее общество [7], а также борьбе с нелегальной миграцией. Раздаются призывы к привлечению самих мигрантов к процессу разработки миграционного пакта ЕС, а также к корректировке внешней политики государств - членов Евросоюза. Со стороны некоторых организаций европейских мигрантов звучат требования полностью открыть въезд в ЕС всем желающим, что выбьет почву из-под ног нелегальных проводников, наживающихся на мигрантах. Эта риторика с различными вариациями воспроизводится антиглобалистами, представителями левых политических сил и соответствующими средствами массовой информации стран ЕС [14]. 

В целом, характеризуя реакцию политических партий стран Евросоюза на предложения ЕК по миграции, нельзя также не отметить, что критика с их стороны носит разнонаправленный, порой противоположный характер. Так, если левые осуждают Еврокомиссию за то, что пакт ориентирован главным образом на сокращение доступа мигрантов на территорию ЕС, то правые, наоборот, призывают к дальнейшему ужесточению миграционного законодательства. Если системные правоцентристы проявляют относительную умеренность в своих оценках, то правые европейские популисты не стесняются в выражениях, рисуя страшные картины миграционного нашествия в случае принятия предложений Еврокомиссии. Так, лидер французского «Национального объединения» Марин Ле Пен резко выступила против миграционного пакта ЕС, назвав его «самоубийством Европы». Она уверена, что его принятие вызовет «ускорение развития исламизма и рост риска терроризма» в Европе. Политик охарактеризовала документ как «организованный план наводнения ЕС людьми, которые не уедут» [2].

Итак, проект Еврокомиссии подвергся острой критике разнопланового характера, что очевидно существенно затрудняет выработку быстрого и удовлетворяющего все заинтересованные стороны решения по миграционному вопросу.

 

Подводя итоги и характеризуя перспективы принятия и реализации проекта нового Пакта о миграции и убежище, предложенного Еврокомиссией 23 сентября 2020 года, необходимо отметить, что данный документ не свидетельствует о каких-либо революционных изменениях в подходе ЕК к вопросам миграции. Представленные в нем меры носят, скорее, косметический характер с целью добиться разблокирования решения отдельных проблем с наименьшими издержками, а также формирования хотя бы относительного консенсуса между государствами - членами ЕС.

Наиболее продвинутым выглядит пункт, посвященный более четкой работе с мигрантами на границах ЕС, с тем чтобы усилить контроль над въездом, а также ускорить и облегчить осуществление реадмиссии. Скорее всего, именно по этому вопросу государства - члены ЕС смогут быстрее всего прийти к консенсусу. Тогда как предложения ЕК, направленные на «укрепление гибкой солидарности», реформирование Дублинской системы, а также на активизацию работы со странами исхода и транзита, несут в себе потенциал прежних, неразрешенных противоречий между государствами-членами.

Проект ЕК подвергается разнонаправленной критике со стороны государств - членов Евросоюза, а также политических и общественных организаций. Эти разногласия и раньше препятствовали эффективной реализации общей миграционной политики ЕС. В обновленной миграционной повестке сохраняются основные «родимые пятна», которые на более ранней стадии предопределили наличие существенных проблем в этой сфере деятельности ЕС.

 

Источники и литература

1. Биссон Л.С. Регулирование легальной миграции в Европейском союзе [монография]. М.: Ин-т Европы РАН, 2020. 150 с.

2. Глава ЕК указала на несостоятельность миграционных систем Евросоюза // https://regnum.ru/news/polit/3119958.html

3. Зверева Т.В. Эволюция субрегиональных объединений внутри ЕС (на примере Вишеградской группы) // Контуры глобальных трансформаций. 2019. Т. 12. №2 // https://www.ogt-journal.com/jour/article/view/445/396

4. Маккафри Д. Миграционный пакт ЕС - подарок Польше и Венгрии? // https://ru.euronews.com/2020/09/23/migration-pack-gift-hungary-poland

5. Потемкина О.Ю. Дискуссии о пакте о миграции и убежище / Под редакцией Борко Ю.А. (отв. ред.), Буториной О.В., Журкина В.В., Потемкиной О.Ю. М., декабрь 2020 // https://www.instituteofeurope.ru/

6. Asylum: more solidarity among EU member states and funds for frontline countries. Communiqué de presse. 17.12.2020 // https://www.europarl.europa.eu/news/fr/press-room/20201211IPR93630/asylum-more-solidarity-among-eu-member-states-and-funds-for-frontline-countries

7. Déclaration de Rome: un nouveau Pacte sur l’asile et la migration à revoir. Communiqué // https://fr.boell.org/fr/2020/12/11/declaration-de-rome-un-nouveau-pacte-sur-lasile-et-la-migration-revoir

8. EU migration policy // https://www.consilium.europa.eu/fr/policies/migratory-pressures/eu-asylum-reform

9. Gaillar B. Union européenne: les 10 enjeux de l’année 2021 // https://www.touteleurope.eu/actualite/union-europeenne-les-10-enjeux-de-l-annee-2021.html

10. Joannin P. Comprendre le nouveau pacte sur la migration et l’asile. Questions d’Europe n°577. 16.11.2020 // https://www.robert-schuman.eu/fr/questions-d-europe/0577-comprendre-le-nouveau-pacte-sur-la-migration-et-l-asile

11. Le concept de «pays tiers sûr» de nouveau en discussion dans le Pacte sur la migration et l’asile // https://www.forumrefugies.org/s-informer/publications/articles-d-actualites/en-europe/812-le-concept-de-pays-tiers-sur-de-nouveau-en-discussion-dans-le-pacte-sur-la-migration-et-l-asile

12. Nouveau pacte migratoire fait des vagues au sein du navire européen. 24.09.2020 // https://www.euractiv.fr/section/lactu-en-capitales/news/le-nouveau-pacte-migratoire-fait-des-vagues-au-sein-du-navire-europeen/

13. Parlement europeen: Le nouveau Pacte europeen sur la migration et l’asile discute lors d’une conference interparlementaire de haut niveau. 25.11.2020 // https://www.france-terre-asile.org/les-instances/veille-europe-france-terre-d-asile/du-16-au-30-novembre-2020/parlement-europeen-le-nouveau-pacte-europeen-sur-la-migration-et-l-asile-discute-lors-d-une-conference-interparlementaire-de-haut-niveau

14. Pour un pacte européen aux côtés des migrants // https://www.liberation.fr/debats/2020/10/18/pour-un-pacte-europeen-aux-cotes-des-migrants_1802560

15. Une nouvelle approche en matière de migration: instaurer un climat de confiance et un nouvel équilibre entre responsabilité et solidarité // https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_20_1706