Проблемы продовольственной безопасности находятся в фокусе внимания «Группы двадцати» примерно с 2005 года. Тогда стало очевидно, что завершилась эпоха постоянного снижения цен на продовольствие и роста производства сельскохозяйственной продукции - эпоха, длившаяся почти 50 лет. Несмотря на впечатляющие результаты «зеленой революции» (с 1961 по 2000 г. мировое производство продовольствия увеличилось с 800 млн. до 2,2 млрд. тонн), средняя урожайность основных зерновых культур неуклонно снижается - по пшенице и рису с 2,5-3% до 1%. К тому же эти явления сопровождались резкими скачками цен на продовольствие в 2007-2008 и 2010-2012 годах. По оценке Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО), в 2010-2012 годах почти 870 млн. человек хронически недоедали и численность голодающих в мире оставалась неприемлемо высокой1.

По мнению ряда международных экспертов, происходящее отражает серьезные изменения во всей глобальной системе продовольствия, накопившиеся в последние десятилетия. В результате под сомнение поставлены два ключевых элемента глобальной системы продовольственной безопасности: наличие излишков продовольствия и тенденция к его удешевлению. К этому следует добавить воздействие таких факторов, как несостоятельность надежд на генетическую инженерию (пока ее внедрение не привело к заметному повышению урожайности), негативное влияние климатических изменений на сельское хозяйство и утрата биологического и генетического разно-образия, уменьшение запасов питьевой воды, эрозия почвы - в том числе как следствие развития самого сельского хозяйства.

Не следует также сбрасывать со счетов новый феномен переплетения глобальных рынков энергоресурсов и сельского хозяйства из-за растущего спроса на биологическое топливо. В этом контексте сельское хозяйство все больше становится заложником характерной для глобального рынка минеральных ресурсов нестабильности со всеми вытекающими последствиями резкого колебания цен на продовольствие. Положение усугубляется растущей зависимостью мирового продовольственного рынка от практически монопольного положения на нем восьми стран, в руках которых сконцентрировано 84% производства зерна.

Следует учитывать, что на ситуацию в области глобальной продовольственной безопасности негативное влияние оказывают кризисные ситуации в ряде регионов мира. Последние события на Ближнем Востоке (в Египете, Ливии, Сирии) и в Африке наглядно свидетельствуют об этих процессах. На взаимосвязь резких скачков цен на продовольствие с обострением кризисных ситуаций в «уязвимых» странах обращают внимание влиятельные международные организации. Так, в исследовании Международного валютного фонда, проведенного в 2010 году, отмечается, что для стран с низким уровнем доходов любое повышение цен на продовольствие значительно увеличивает риск антиправительственных демонстраций, бунтов и гражданских конфликтов. Авторы исследования полагают, что прокатившиеся по Ближнему Востоку в 2007-2008 годах продовольственные бунты имели прямое отношение к последовавшим затем событиям «арабской весны»2.

Важную роль в рассмотрении проблемы продовольственной безопасности в рамках «Группы двадцати» играет ее методологическая сторона. На протяжении многих десятилетий в подходе к продовольственной безопасности преобладал традиционный взгляд, согласно которому проблему голода как таковую следует решать исключительно с помощью механизмов государственного и межгосударственного регулирования производства продовольствия, его распределения и доступа к нему потребителей.

Именно на этом постулате и основано определение продовольственной безопасности, используемое в настоящее время в рамках Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН: «Продовольственная безопасность существует тогда, когда все люди в любое время имеют физический, социальный и экономический доступ к достаточной, безопасной и питательной пище, соответствующей их рациону питания и кулинарным предпочтениям для ведения активного и здорового образа жизни»3.

Однако, по мнению ряда международных экспертов (К.Бут, Н.Браун, Т.Алшареф, К.Грейзон и др.), такой подход и основанная на нем стратегия обеспечения продовольственной безопасности не могут эффективно решить фундаментальную проблему избавления человечества от голода. Дело в том, что существующие механизмы ориентированы в первую очередь на удовлетворение интересов ключевых игроков на этом поле - государств и частных корпораций - в конкурентной борьбе за доступ ко все более ограниченным продовольственным ресурсам и контроль над их производством и распределением.

В свою очередь, концентрация продовольственных ресурсов в руках развитых государств объективно уменьшает шансы уязвимых государств на адекватный доступ к ним. Более того, нынешняя ситуация ведет к легитимизации политики транснациональных сельскохозяйственных корпораций, направленной на приоритетное получение сверхприбылей. Они, как известно, навязывают развивающимся странам невыгодные для последних схемы передачи земельных и водных ресурсов в собственность иностранным корпорациям в целях производства ими продовольствия для своих нужд, укрупнения земельных владений за счет вытеснения мелких собственников, насильственного сгона крестьян с земли, cпекулятивного повышения цен на продовольствие, устранения торговых и тарифных барьеров и т. д.

Свою лепту в осложнение ситуации вносят и получившие в последнее время распространение различного рода концепции «продовольственной суверенности» (наиболее активны в этом плане государства Персидского залива). За концепциями «продовольственной суверенности» - под разговоры о «демократизации и локализации» производства продовольствия - скрываются в основном попытки получить односторонние преимущества в области контроля над продовольственными ресурсами.

Не способствуют стабильности системы продовольственной безопасности и чрезвычайные меры, предпринимаемые некоторыми странами, чтобы предотвратить резкие скачки цен на продовольствие (особенно в 2007 и 2008 гг.). К ним относятся создание буферных запасов зерна, рыночные интервенции, введение заградительных экспортных пошлин и т. д. Многие из этих мер продиктованы стратегическими соображениями заботы о благополучии собственного населения. Однако они не только не решают проблему голода в условиях пока еще избыточного наличия продовольствия в мире, но и, наоборот, усиливают конкурентную борьбу за продовольственные ресурсы, а также риск региональных и международных конфликтов в погоне за доступ к ним.

В подтверждение своих «наихудших» сценариев оппоненты существующего режима продовольственной безопасности ссылаются на официальную статистику, которая свидетельствует об обострении проблемы голода в мире на фоне общего экономического процветания4. В качестве альтернативы нынешней «однобокой» методологии обеспечения продовольственной безопасности они выдвигают абстрактную концепцию «человеческой безопасности». Согласно данной концепции, стратегию продовольственной безопасности следует сфокусировать исключительно на голодающем населении и населении, находящемся под угрозой голода. Сторонники концепции К.Вальц, С.Томас, Д.Ж.Шоу и другие склонны определять продовольственную безопасность как «обеспечение безопасности уязвимого населения от структурного насилия голодом»5.

Анализ дискуссии в международном экспертном сообществе показывает, что пока не удалось достичь согласия относительно оптимальной методологии продовольственной безопасности (обеим моделям присущи кардинальные недостатки). Однако постепенно вырисовывается понимание того, что в условиях современных вызовов международной безопасности ключ к продовольственной безопасности лежит в комплексном, или двуедином, подходе, объединяющем стратегию поведения государств, их политику и фундаментальную цель избавления человечества от голода. В свою очередь, подобное осознание предполагает глубинную реформу системы глобального управления и его институтов, а также международных механизмов, занимающихся проблемой продовольственной безопасности.

В повестку дня первой встречи лидеров «Группы двадцати» в Вашингтоне (ноябрь 2008 г.) продовольственная безопасность была включена в качестве одной из приоритетных задач, что было закономерно. Дело в том, что «двадцатка» включает различных ключевых международных игроков и, будучи одним из перспективных инструментов глобального управления, в состоянии предложить новые подходы к решению проблемы голода. Вместе с тем обсуждение продовольственной безопасности в рамках «двадцатки» объективно вело к существенному расширению повестки дня и возлагало дополнительную нагрузку на ее работу, с самого начала сфокусированную на глобальном экономическом и финансовом секторах.

Однако практика показала, что, несмотря на наличие большого количества игроков на этом поле (ООН, «восьмерка», ФАО, Всемирная продовольственная программа - ВПП ООН, Международный фонд сельскохозяйственного развития - ИФАД и др.), «Группа двадцати» смогла не только дать мощный политический импульс поиску оптимальных решений проблемы, но и выработать стратегические рекомендации, программу конкретных мер, а также значительно улучшить координацию и транспарентность политики основных участников процесса.

К активной вовлеченности в сферу продовольственной безопасности «двадцатку» во многом подтолкнула кризисная ситуация в мировом сельском хозяйстве в 2007-2008 и 2010 годах. В то время резко повысились цены на продовольствие, что затронуло более 30 стран. Уже на своем третьем саммите в Питтсбурге (сентябрь 2009 г.) лидеры «двадцатки» поддержали Аквильскую инициативу «восьмерки» по выделению 22 млрд. долларов в течение трех лет на реализацию проекта в контексте продовольственной безопасности. Одновременно на саммите появилось предложение создать в рамках программы Всемирного банка по продовольственной безопасности специальный фонд - Глобальную сельскохозяйственную программу по продовольственной безопасности (GAFSP) для практического использования масштабных инвестиций.

Саммит «двадцатки» в Сеуле (ноябрь 2010 г.) продемонстрировал важные качественные изменения в ее подходе к продовольственной безопасности. В рамках принятого в Сеуле Консенсуса по развитию произошел поворот от проблем развития в привычном для Запада ключе помощи и ее размеров к упору на учет специфики и индивидуальных особенностей отдельных развивающихся стран при решении, в том числе и структурных, проблем продовольственной безопасности. По сути дела, ставился вопрос о пересмотре всей архитектуры многостороннего сотрудничества между Севером и Югом в этих сферах через призму ликвидации неравенства в получении и распределении выгод от глобализации. В частности, в Сеуле был принят План действий по развитию, включивший продовольственную безопасность как одну из девяти его основ. План среди прочего предусматривал разработку конкретных мер, чтобы не допустить насильственный захват земли, аренду или покупку земли иностранными субъектами на основе контрактов, в которых отсутствуют адекватные гарантии защиты интересов принимающей стороны или местных общин. Была также поддержана разработанная Всемирным банком и рядом международных организаций инициатива по принципам ответственного инвестирования в сельское хозяйство (ее основная направленность - предотвратить насильственное отчуждение земель в уязвимых странах).

Сеульский саммит сыграл важную роль, мобилизовав усилия международного сообщества на координацию и взаимодействие международных организаций с целью обеспечить продовольственную безопасность, увеличить производство сельхозпродукции и доступность продовольствия. Лидеры «двадцатки» призвали ФАО, ВПП, ИФАД, МВФ, ЮНКТАД, ВТО разработать для нее предложения по управлению рисками, связанными с колебаниями цен на продовольствие без «искажения поведения рынков»6, и по защите наиболее уязвимой части населения. Подготовленный ими доклад «Нестабильность цен на продовольственных и сельскохозяйственных рынках: меры реагирования на уровне политики»7 и рекомендации одобрили министры сельского хозяйства «двадцатки» на встрече в июне 2011 года в Париже. Рекомендации впоследствии стали основой консенсусных решений саммита «двадцатки» в Каннах (ноябрь 2011 г.).

Речь идет о целом комплексе долгосрочных мер, которые позволяют повысить информированность о рынках продовольственных товаров (создание глобальной Системы информационного обеспечения рынков сельскохозяйственной продукции - АМИС), улучшить регулирование производных финансовых инструментов на сельскохозяйственных рынках и контроль над ними, а также повысить транспарентность в их применении, изучить влияние производства биотоплива на продовольственные цены, создать адекватный интересам развивающихся стран инвестиционный климат, устранить экспортные ограничения и налоги на закупки продовольствия для целей некоммерческой гуманитарной помощи, учредить пилотный проект под эгидой ВПП по созданию региональных резервных продовольственных систем для чрезвычайных ситуаций8. К этим мерам также относятся структурные реформы, которые следует провести, чтобы изменить правила и нормы продовольственных рынков и многосторонней торговой системы, а также смягчить негативные последствия ценовых потрясений и защитить бедные страны.

Итоги саммита «двадцатки» в Каннах свелись в основном к одобрению вышеперечисленных решений, принятых министрами сельского хозяйства, а также к официальному «запуску» АМИС. Активную роль в процессе сыграло французское председательство, которое инициировало созыв первой встречи министров сельского хозяйства накануне саммита и сделало особый акцент на проблеме продовольственной безопасности в контексте развития и необходимости предотвратить ценовые потрясения на международных продовольственных рынках. Особая чувствительность Парижа к проблеме, по-видимому, проистекает из исторического прошлого (прологом к началу революции и свержению монархии в XVIII веке во Франции послужили голодные бунты). В качестве меры по противодействию волатильности цен и спекуляции продовольствием французы предложили создать чрезвычайные запасы зерна. Продвигаемая Парижем повестка саммита в Каннах включала также и другие принципиально важные вопросы: совершенствование финансовых инструментов регулирования торговых рынков продовольствия, повышение прозрачности относительно рыночных запасов продовольствия, меры по предотвращению кризисных ситуаций и управлению ими, обеспечение расширенного доступа бедных стран к импорту продовольствия с помощью финансовых инструментов страхования9. 

Однако амбициозная программа французского председательства не была полностью реализована из-за принципиальных разногласий в подходах крупных аграрных держав к ряду ключевых вопросов. В частности, не получила поддержки идея бывшего Президента Франции Н.Саркози создать международные или «координируемые» на национальном уровне запасы зерна в качестве инструмента борьбы с ценовыми потрясениями и спекуляцией зерном (саммит ограничился одобрением пилотного проекта в Западной Африке в контексте чрезвычайной продовольственной помощи).

Идея не встретила понимания у США и Бразилии, считающих, что такие запасы могут привести к обвалу цен на продовольствие и ослабить стимулы к его производству. Коммерческие интересы стран - производителей биотоплива (США, Бразилии, некоторых стран ЕС) воспрепятствовали принятию в Каннах каких-либо мер по ограничению его производства. Международное экспертное сообщество отрицательно восприняло отсутствие прогресса в работе «двадцатки» на столь значимом направлении, поскольку накопилось достаточно данных о том, что производство био- и агротоплива - причина разгона спекуляции на международных рынках10.

Франции также не удалось добиться в Каннах консенсуса по своевременно предложенной ею мере - ограничения излишнего доминирования на сельскохозяйственных рынках финансовых инструментов (фьючерсных сделок, производных финансовых инструментов и т. д.) как дополнительного фактора роста цен на продовольствие и спекуляции. В качестве аргументов «против» ссылались на то, что, дескать, спекуляция производными финансовыми инструментами и фьючерсные сделки необязательно ведут к автоматическому повышению цен на продовольствие - во многих случаях они страхуют коммерческие риски участников торговых рынков11.

Очевидный успех Каннского саммита - учреждение АМИС, в чьи задачи входят точная информация о сельскохозяйственных рынках, анализ и прогнозирование на национальном и международном уровнях, доклады о конъюнктуре международных рынков и укрепление глобального потенциала раннего предупреждения о негативных тенденциях, политическая координация на международном уровне.
В Секретариате АМИС представлены девять международных и межправительственных организаций. В его рамках создан прообраз механизма стратегических консультаций «двадцатки» - Форум оперативного реагирования (RRF) для срочного обсуждения «критических» ситуаций на продовольственных рынках, координации и разработки общей стратегии для их преодоления12.

Как представляется, запуск АМИС, по сути дела, стал первым прецедентом глобальных мер доверия в сфере продовольственной безопасности. Меры доверия позволяют в перспективе не только повысить уровень транспарентности относительно национальных запасов зерновых и бобовых, покончить с практикой «коммерческих тайн» вокруг запасов, но и принимать скоординированные меры в рамках «двадцатки», чтобы противодействовать ценовым потрясениям, торговым манипуляциям, спекулятивному накоплению запасов зерновых и т. д. Эффект от создания АМИС проявился незамедлительно - в 2012 году не были зафиксированы случаи введения крупными игроками каких-либо экспортных ограничений на зерновые, несмотря на сложные климатические условия в ряде стран, как, например, засуха в США. Вместе с тем большей отдачи от АМИС - и особенно Форума оперативного реагирования - способствовали бы отработка процедуры и механизма созыва Форума, превращение его из «спящего» института в реально действующий политический орган стратегических консультаций «двадцатки» (пока он еще не собирался на заседания).

Противоположностью саммиту в Каннах стал саммит в Лос-Кабосе (июнь 2012 г.) под председательством Мексики. Поскольку в повестке доминировали кризис еврозоны и региональные конфликты на Ближнем Востоке (в Сирии и Ливии), то мексиканцы отошли от рассмотрения стратегических проблем продовольственной безопасности. Они сфокусировали внимание на узких и периферийных темах, представляющих интерес для развивающихся стран: инвестиции в мелкое сельское хозяйство, повышение транспарентности мировых торговых рынков продовольствия, адекватное распространение научных знаний и передача современных технологий, распространение передового опыта и расширение недискриминационного доступа к инновационным финансовым продуктам. В позиционном документе, подготовленном мексиканским председательством к саммиту, утверждалось, что решение нынешних проблем продовольственной безопасности Мексика видит в повышении производительности мирового сельского хозяйства13.

Заключительный документ саммита содержал специальную главу по теме продовольственной безопасности (п. 55-62), хотя его итоги не вышли за пределы поддержки «двадцаткой» известных решений ее предыдущих саммитов и документов, и в первую очередь Плана действий по продовольственной безопасности.

Следующий саммит «двадцатки» пройдет в Санкт-Петербурге в сентябре этого года под председательством Российской Федерации. Из подготовленного председательством позиционного документа к саммиту следует, что Россия рассматривает продовольственную безопасность как приоритетную проблему в контексте устойчивого глобального развития и планирует особый упор сделать на увеличении объема сельскохозяйственного производства и преодолении недоедания14.

В качестве подготовительного мероприятия к саммиту в мае 2013 года под эгидой российского председательства был проведен международный семинар «Обеспечение продовольственной безопасности через системы социальной защиты и управления рисками». Семинар показал, что Россия в своей стратегии на саммите будет исходить из комплексного, или двуединого, подхода к решению проблем продовольственной безопасности, который основан как на сочетании мер социальной поддержки и защиты уязвимых слоев населения, так и устойчивого наращивания глобального сельскохозяйственного производства. Важно отметить, что Россия придает особое значение стратегической роли «двадцатки» в совместных и конструктивных действиях по решению глобальных проблем, в том числе и продовольственной безопасности15.

В целом успешная деятельность «Группы двадцати» в сфере продовольственной безопасности подтверждает, что в силу своего глобального представительного характера и совокупного влияния на глобальные процессы она обладает значительным потенциалом в решении данной проблемы. Этому во многом способствуют ее уникальные особенности - высокая степень легитимности (объединяет крупнейших стратегических игроков - от стран БРИКС до ядра Евросоюза, что позволяет вести предметный диалог Север - Юг), эффективность в разработке, принятии и реализации решений (фактор компактности структуры «G-20» и высокий уровень принятия политических решений). Кроме того, «двадцатка» оптимально приспособлена именно к практическому решению проблем продовольственной безопасности, поскольку на стыке ее приоритетов находятся также смежные вопросы мировой торговли, международной финансово-экономической системы, устойчивого развития и т. д.

Поэтому «G-20» способна рассматривать продовольственную безопасность через призму многосекторального подхода и концентрировать свои усилия на ключевых направлениях урегулирования глобальной продовольственной проблемы. Операционные преимущества «G-20» состоят в ее способности оказывать весомое воздействие на координацию деятельности правительств и международных институтов в поисках консенсусных решений. Можно полагать, что эффективность дальнейшей деятельности «двадцатки» в этой области во многом будет зависеть от последовательности в реализации известных «пяти римских принципов» устойчивой глобальной продовольственной безопасности и одобренной «двадцаткой» в Париже Плане действий. Для этих целей «G-20» предстоит значительно усилить стратегическую координацию на глобальном, региональном и национальном уровнях, уделив особое внимание партнерским отношениям с ООН и ее специализированными учреждениями (ФАО, ИФАД, ВПП).

Именно эти международные институты задают тон в работе стратегического механизма продовольственной безопасности. В равной степени в совершенствовании нуждается и механизм взаимодействия «двадцатки» с Комитетом по всемирной продовольственной безопасности и его Группой экспертов высокого уровня, а также с Целевой группой высокого уровня ООН по проблеме глобального кризиса в области продовольственной безопасности. «Двадцатке» важно упрочить свою позицию как глобального института управления, в руках которого будут сосредоточены все нити координации и принятия стратегических решений в этой сфере во избежание дублирования.

В то же время переключение «Группы двадцати» на технические вопросы продовольственной безопасности может привести к утрате конкурентных преимуществ «двадцатки» как стратегического ядра глобальной системы продовольственной безопасности. Ведь ФАО, ВПП, ИФАД, Всемирный банк и другие международные структуры обладают реальной технической экспертизой в этой области.
В дальнейшем развитии нуждается и созданная «двадцаткой» глобальная Система информационного обеспечения рынков сельскохозяйственной продукции. Прозрачность и предсказуемость функционирования рынков, а также прогнозирование возможных кризисных ситуаций существенно возросли бы, если Форуму оперативного реагирования придать параметры полномасштабного консультативного органа при «двадцатке».

 

 

 1http://www.fao.org/docrep/meeting/026/mf115r.pdf

 2Till H. Hedging for Food Price Stability // Hedge Funds Review. 2011. September. Р. 1.

 3http:// http://www.fao.org/docrep/013/i1683r/i1683r02.pdf

 4Shepherd B. Thinking Critically about Food Security / International Peace Research Institute. Oslo, 2012. 8 June. Р. 197-199.

 5Ibid. Р. 201-202.

 6http://news.kremlin.ru/ref_notes/772

 7http://www.fao.org/fileadmin/templates/est/Volatility/Interagency_Report_to_the_G20_on_Food_Price_Volatility.pdf

 8http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/447/34/PDF/N1144734.pdf?OpenElement

 9The Priorities of the French Presidency: Food Security. G20 // New World, New Ideas. France, 2011. § 3.

10Food: G20 Remiss in Tackling Food Security // Global Information Network. 2011. 10 Nov. Р. 1-3.

11Till H. Op. cit. Р. 2.

12http://www.fao.org/docrep/meeting/026/mf115r.pdf

13http://www.boell.org/downloads/Mexican_G20-Food_Security_Discussion_Paper.pdf

14http://ru.g20russia.ru/docs/g20_russia/outline.html

15http://ru.g20russia.ru/news/20121201/781005589.html; http://ru.g20russia.ru/news/20130522/781353722.html