ENGLISHДля полновесного и объективного анализа политической значимости нового российско-американского Договора о СНВ необходимо понимать, что данное соглашение является для Российской Федерации много большим, нежели отдельным проектом в области разоружения. Договор целенаправленно вписывался нами в российские концептуальные подходы к международному взаимодействию в области безопасности. Именно в контексте этих подходов и следует рассматривать документ, подписанный 8 апреля этого года в Праге. В этой связи целесообразно начать с обзора внешнеполитической философской базы, на которую опираются все российские усилия в сфере безопасности, включая заключение нового Договора о СНВ.
Матрица глобальной безопасности
На современном этапе развития международных отношений, по-прежнему подверженных значительному влиянию глобализационных процессов, безопасность все больше характеризуется такими критериями, как взаимозависимость и неделимость. Это означает, что безопасность каждого государства так или иначе сопряжена с безопасностью всего международного сообщества.
Отмечаемые в последнее время многими экспертами отдельные признаки противоположного процесса - деглобализации, по всей видимости, следует рассматривать как временное и фрагментарное явление, оказывающее минимальное воздействие на сферу безопасности. Во всяком случае, эволюция в области hard security* (*Hard security - (англ.) «жесткая» безопасность.) убедительно показывает, что процесс стремительной универсализации современных вызовов и угроз вряд ли обратим в обозримой перспективе.
Распространение конфликтного потенциала происходит в двух плоскостях. Во-первых, конфликты практически всех типов все чаще и интенсивнее затрагивают безопасность даже тех стран, которые напрямую не задействованы в конкретном противостоянии. Во-вторых, некоторые виды вызовов и угроз, ранее свойственные исключительно тому или иному государству или группе государств, постепенно интернационализируются, становясь актуальными для большинства стран.
Все это происходит на фоне многолетнего застоя, а местами и коррозии существующих механизмов безопасности - имеющиеся в распоряжении мирового сообщества средства профилактики и преодоления конфликтов зачастую не способны противостоять современным методам недобросовестной геополитической конкуренции, будь то на локальном, региональном или глобальном уровнях.
Таким образом, налицо серьезное противоречие - устаревающий антикризисный инструментарий, доставшийся нам в качестве наследия времен холодной войны, все меньше соответствует современному набору быстро эволюционирующих вызовов и угроз, подвергая тем самым глобальную стабильность серьезным испытаниям на прочность. В результате назревает явная опасность общесистемного кризиса в области безопасности.
Таков неутешительный «диагноз» состояния дел. Какова же может быть «терапия»? Разумеется, в решении данной проблемы важно избежать крайностей. Здесь было бы одинаково рискованно как поспешно хвататься за «хирургические инструменты» в отсутствие продуманного подхода, так и сводить дело к применению placebo** (** Placebo - (англ., лат.) плацебо (безвредное вещество, по внешнему виду имитирующее какое-либо лекарственное средство и прописываемое для успокоения больного). в виде косметических полумер.
Единственно верным решением в этой ситуации видится возведение в абсолют принципа примата международного права, полномасштабное укрепление его норм и механизмов их реализации, неукоснительное следование им со стороны всех без исключения субъектов международных отношений. Окончательный выбор в пользу правовых методов взаимодействия на международной арене должен в конечном итоге привести к ситуации, когда любые силовые акции - будь то применение силы или угроза силой - будут полностью исключены.
Данный тезис, разумеется, не нов. Однако его практическое воплощение идет явно недостаточными темпами. Как представляется, эта проблема заслуживает более серьезных усилий. Суть в том, что в современных условиях все насущнее становится потребность в широкомасштабной согласованной деятельности по нормативному регулированию универсальных процессов, протекающих в области безопасности. При этом речь нельзя вести лишь о формальной адаптации неэффективных и устаревающих правовых норм. Хотя и эти меры необходимы и первостепенны - требуется тщательная инвентаризация юридической базы в сфере безопасности на предмет определения эффективности ее отдельных элементов, нахождения лакун и узких мест. Давно назрела необходимость разработки и заключения принципиально новых широкомасштабных договорных актов.
Ставя вопрос таким образом, важно подчеркнуть, что речь вовсе не идет о коренном сломе устоявшихся систем безопасности. Подразумевается лишь модернизация и укрепление их элементов, выработка в дополнение к ним новых, и главное - придание такому нормотворчеству общесистемного характера. Это позволило бы создать единую «правовую платформу» системы гарантий в военно-политической сфере, своего рода матрицу глобальной безопасности.
Возможно ли всего этого добиться? Убежден, что правильный ответ - «да». Помимо готовности к кропотливой работе для решения этой многосложной задачи потребуются следующие усилия.
Во-первых, необходимо добиваться всеобщего признания непреложного факта взаимозависимости, проистекающей из неделимости безопасности. Принцип равной и неделимой безопасности для всех суверенных государств является тем сердечником, вокруг которого должно формироваться общее пространство безопасности. Основа основ данной философии заключается в том, что безопасность ни одного государства не может обеспечиваться за счет безопасности другого. Принципиально важно обеспечить практическое воплощение этого принципа через придание ему юридически обязывающего характера. Очевиден спрос и на конкретные механизмы его реализации в случаях, когда какое-либо из суверенных государств считает, что его безопасность ущемляется.
Именно на реальное осуществление этих императивов в Евро-Атлантике направлена российская инициатива по разработке и заключению всеобъемлющего Договора о европейской безопасности. Этот проект базируется на естественном стремлении к утверждению подлинно коллективных и правовых начал на всем пространстве от Ванкувера до Владивостока.
Один из центральных приоритетов - рациональное реформирование и адаптация основных многосторонних институтов, предназначенных для поддержания международной стабильности и безопасности. В первую очередь это касается ООН как глобальной площадки, обладающей уникальным мандатом и общепризнанной легитимностью и призванной на коллективной основе генерировать универсальные правовые нормы и обеспечивать их выполнение.
Здесь же необходимо подчеркнуть важность всестороннего укрепления многосторонних режимов контроля над вооружениями, нераспространения и разоружения. На повестке дня - расширение состава государств-участников таких режимов, упрочение их жизнеспособности и эффективности, модернизация их инструментария, придание их работе большей системности и ориентированности на результат.
Кроме того, многое будет зависеть от готовности всех сторон к осуществлению усилий по созданию атмосферы взаимного доверия. В этом - ключ. Очевидно, что без вплетения мер доверия в ткань матрицы глобальной безопасности по-настоящему эффективной она стать не сможет. Острый же дефицит доверия, наоборот, способен разрушить любую систему гарантий.
Было бы наивно полагать, что вышеизложенное достижимо уже в ближайшей перспективе - слишком сильна инерция накопившихся противоречий, еще слишком много в мире апологетов отживших свой век догм. Предстоит огромная работа. Но не стоит забывать и о том, что, как гласит восточная мудрость, путешествие в тысячу ли начинается с одного шага. И я горд тем, что Российская Федерация - в числе тех стран, кто уже сейчас предпринимает шаги на пути к более безопасному миру, новым цивилизационным горизонтам.
К значительным успехам на этом пути по праву следует причислить заключение нового российско-американского Договора о СНВ, призванного стать одним из стержневых инструментов системы гарантий в матрице глобальной безопасности.
Новый Договор о СНВ
8 АПРЕЛЯ 2010 ГОДА в Праге Президент Российской Федерации Д.А.Медведев и Президент Соединенных Штатов Америки Б.Обама подписали новый Договор о СНВ. Соглашение получило официальное название «Договор между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений».
Заключение договора стало «финишной чертой» напряженного переговорного марафона, продлившегося почти год, и ознаменовало успешное решение сложнейшей задачи, поставленной президентами России и США 1 апреля 2009 года на саммите в Лондоне, по выработке в короткий срок новой полноформатной юридически обязывающей договоренности по СНВ.
Историческая база
ДОГОВОРНО-ПРАВОВОЙ ПОДХОД к ядерному разоружению - осознанный выбор Российской Федерации. Именно такой подход позволяет сделать сокращение и ликвидацию ядерного оружия и средств его доставки реальными, проверяемыми и необратимыми. Он также дает возможность в должной мере учитывать весь комплекс политических, экономических и военных факторов, влияющих на международную безопасность и стабильность.
Для четкого понимания и объективного анализа итогов переговорной работы исключительно важно принимать во внимание тот факт, что договор писался не на tabula rasa* (*Tabula rasa - (лат.) чистая доска.) . Одна из задач при его разработке, а именно - обеспечение преемственности в поступательном развитии процесса ядерного разоружения, обусловила необходимость тщательного учета имеющегося у сторон опыта подготовки и реализации всех предыдущих договоренностей в данной сфере.
С самого начала переговорного процесса сторонами подчеркивалось, что разрабатываемое соглашение призвано заменить Договор о СНВ 1991 года (ДСНВ), срок действия которого истек 4 декабря 2009 года. Кроме того, в ходе переговоров стороны условились о том, что со вступлением в силу нового договора прекратит свое действие и двусторонний Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов 2002 года (ДСНП), обязательства по которому также выполнены.
При этом в расчет принимался не только успешный опыт ДСНВ и ДСНП, но и менее удачно завершившиеся попытки продвинуть процесс ядерного разоружения, в частности подписанный сторонами в январе 1993 года, но не вступивший в силу Договор СНВ-2, а также консультации с последующим обменом в 2000 году «набросками» Договора СНВ-3, которые так и не переросли в полноформатные переговоры. Внимательное изучение документов того времени в процессе работы над «соглашением-преемником» позволило устранить многие прежние недоработки, а также избежать новых ошибок.
Побочным эффектом незавершенности некоторых предыдущих договорных проектов стала «неразбериха», имеющая место по сей день на страницах российских и зарубежных СМИ, относительно названия нового договора. Его периодически называют «ДСНВ-2», «СНВ-3» и т.п. Во избежание дальнейшей путаницы предложил бы использовать для краткого названия заключенного в Праге соглашения понятную всем аббревиатуру с добавлением года подписания документа - ДСНВ-2010.
Непосредственная подготовка к разработке нового соглашения на замену прежнего ДСНВ началась заблаговременно. Мы еще в сентябре 2005 года обратились к США с предложением о разработке договоренности о дальнейшем контролируемом сокращении и ограничении СНВ. Однако наша инициатива натолкнулась на неготовность администрации Дж.Буша к равноправному партнерству со взаимным учетом интересов и к полномасштабной работе в духе сотрудничества. В частности, американская сторона предложила полностью вывести из-под действия будущей договоренности стратегические носители в неядерном оснащении, а также заменить верификационный механизм одними лишь мерами транспарентности и укрепления доверия. Позиция США вошла в принципиальное противоречие с российским видением нового соглашения, и предметный разговор не получился.
Ситуация кардинально изменилась с приходом новой американской администрации после победы в 2008 году на президентских выборах в США Б.Обамы, который выступил с давно назревшей, амбициозной повесткой дня в области ядерного разоружения и объявил о «перезагрузке» отношений с Россией. Программные заявления американского лидера по вопросам разоружения во многом оказались созвучны российским подходам, которые в свое время неоднократно разъяснялись Президентом России Д.А.Медведевым. The wind of change* (*The wind of change - (англ.) ветер перемен.) в российско-американских отношениях и наметившаяся конвергенция в подходах сторон позволили президентам России и США быстро найти общий язык по вопросу о необходимости заключения нового полноформатного договора и сфокусировать усилия на скорейшем достижении конкретного результата.
В дальнейшем Президент России лично контролировал переговорный процесс, напрямую подключаясь к решению наиболее сложных проблем в ходе своих регулярных контактов с Президентом США. Беспрецедентно глубокое погружение лидеров двух стран в переговорную проблематику сыграло ключевую роль в нахождении взаимоприемлемых развязок по принципиальным вопросам.
Роль ДСНВ
КАК УЖЕ ГОВОРИЛОСЬ ВЫШЕ, при разработке ДСНВ-2010 в полной мере учитывались предыдущие соглашения. В первую очередь это относится к 15-летнему опыту реализации прежнего ДСНВ - одного из наиболее значимых в истории разоруженческих соглашений. Именно ДСНВ был положен переговорными командами в основу своей работы.
В этой связи нельзя не сказать о той огромной роли, которую сыграл завершивший свое действие Договор о СНВ 1991 года в обеспечении международного мира, стратегической стабильности и безопасности. Заключение и реализация этого исторического соглашения вдохнули в процесс сокращения стратегических наступательных вооружений качественно новую атмосферу доверия, открытости и предсказуемости. ДСНВ в значительной мере содействовал переходу наших стран от логики холодной войны и эпохи «сосуществования» к взаимовыгодному партнерству и сотрудничеству. Он также привел к позитивному изменению военно-политического климата. Фактически договор стал одной из опор фундамента будущей матрицы глобальной безопасности.
Соглашение 1991 года имело и психологическое измерение: предпринятые согласованные глубокие сокращения СНВ избавили народы России и США, да и мир в целом, от постоянного ощущения ядерной угрозы, позволив, как говорили в то время, «выйти из сумрачной тени занесенного ядерного меча».
В связи с завершением действия прежнего ДСНВ закончила свою работу и Совместная комиссия по соблюдению и инспекциям (СКСИ), учрежденная для реализации договора. На завершающем этапе функционирования Комиссии были предприняты совместные усилия сторон по урегулированию накопившихся за время действия договора нерешенных вопросов. Опыт такого взаимодействия был также учтен при подготовке нового соглашения.
Не следует забывать, что историческая роль ДСНВ была бы неполной без значительных усилий Белоруссии, Казахстана и Украины, которые наряду с Россией и США участвовали в его реализации, в полном объеме выполнив обязательства, взятые на себя в соответствии с Лиссабонским протоколом 1992 года. Ответственное решение Астаны, Минска и Киева о согласованном выводе ядерного оружия с их территории и присоединении к ДНЯО в качестве государств, не обладающих ядерным оружием, заслужило безусловное уважение и всяческую поддержку мирового сообщества. Этот дальновидный шаг укрепил как собственную безопасность этих стран, так и глобальную стабильность в целом, а также создал благоприятные условия для дальнейших шагов по сокращению ядерных арсеналов.
4 декабря 2009 года в Совместном заявлении в связи с истечением срока действия ДСНВ президенты России и США высоко оценили вклад Белоруссии, Казахстана и Украины в дело ядерного разоружения и подтвердили зафиксированные в Будапештских меморандумах 1994 года гарантии безопасности этим странам.
Философия и концепция нового договора
В ТО ЖЕ ВРЕМЯ ДСНВ-2010 строился на принципиально новой философии. Подготовка и заключение предыдущего соглашения происходила на фоне хоть и «холодного», но открытого противостояния двух государств-антагонистов в период заката системы биполярного мироустройства. При этом дестабилизирующие процессы внутри этой системы уже вошли в критическую стадию ввиду нарастания в СССР политической и экономической турбулентности и приближения советской сверхдержавы к коллапсу и дезинтеграции. Очевидно, что все это не могло не сказываться на характере и итогах переговоров.
Нынешний же переговорный процесс протекал в качественно иных условиях. Ушла в прошлое холодная война. В конце XX века Россия обрела новую идентичность, а перейдя в следующее столетие, обеспечила внутриполитическую стабильность, окрепла экономически и пошла по пути поступательного демократического развития. Протекавшие параллельно глобальные и внутриамериканские эволюционные процессы приводили ко все большему осознанию руководством США невозможности создания в современных условиях однополярного мирового порядка. Становилось все очевиднее, что политическое менторство и неприкрытое давление в отношении других стран не приводят к желаемым результатам.
Принимая во внимание произошедшие перемены, при разработке российских подходов к переговорам и содержанию нового договора мы закладывали в их основу не скоропалительные выводы и сиюминутные ожидания от складывающейся конъюнктуры, а коренные интересы национальной безопасности. С самого начала переговоров в своих опорных позициях исходили из императивности построения договора на принципе равной и неделимой безопасности сторон с соблюдением строгого паритета при формировании всех его положений. ДСНВ-2010 является абсолютно равноправным документом как по духу, так и по букве. При этом паритетность обеспечена во всех без исключения его компонентах, начиная с базовых принципов и вплоть до количественных, верификационных и прочих параметров.
Целенаправленно стремились к решению триединой задачи: выработать такую договоренность, которая, во-первых, обеспечивала бы национальную безопасность России, во-вторых, делала наши отношения с США более стабильными и предсказуемыми и, в-третьих, укрепляла глобальную стратегическую стабильность. Считаем, что все эти цели достигнуты.
Положив в основу ДСНВ-2010 многие актуальные и проверенные практикой положения соглашения 1991 года, стороны в то же время существенно пересмотрели и адаптировали к современным реалиям те его аспекты, которые отставали от быстрого хода времени и уже не соответствовали духу новых стратегических отношений между Россией и США. Также было принято совместное решение отказаться от слишком затратных и обременительных элементов прежнего соглашения.
В соответствии с разработанными в межведомственном формате и утвержденными Президентом Д.А.Медведевым указаниями российская сторона, стараясь сохранить все ценное и эффективно работавшее из ДСНВ, добивалась выправления проявившихся в ходе его реализации недостатков и «перекосов», которые в силу объективных причин давали США явные односторонние преимущества, в частности, в рамках верификационного режима (особый контроль за российскими мобильными пусковыми установками МБР, деятельность США по непрерывному наблюдению на российском объекте по производству ракетных систем в Воткинске, непаритетный обмен телеметрической информацией по пускам ракет). В результате скрупулезной работы все подобные элементы были исключены из нового договора или скорректированы в целях обеспечения паритетности.
Синопсис договора
В СООТВЕТСТВИИ с духом и буквой ДНЯО новый Договор о СНВ предусматривает реальные и необратимые сокращения стратегических наступательных вооружений: через семь лет после его вступления в силу суммарное количество боезарядов каждой из сторон должно будет сократиться на треть, а стратегических носителей - более чем в два раза. Поле действия договора охватывает все существующие - как используемые, так и снятые с вооружения - стратегические комплексы. В отличие от Договора 1991 года правила засчета СНВ в предельные уровни по новому соглашению в большей степени соответствуют реальности, а состав и структура стратегических сил сторон определяются ими самостоятельно. При этом в договоре зафиксирован запрет на базирование СНВ за пределами национальной территории.
Разработан существенно упрощенный и менее затратный верификационный механизм, снимающий избыточную нагрузку на структуры оборонных комплексов сторон и гармонизированный с обновленными стратегическими отношениями России и США. Значительно сокращена номенклатура уведомлений. Новый дух соглашения применительно к взаимному инспекционному контролю можно выразить следующей вариацией известного лозунга: «Проверяй, но доверяй». При этом с той же эффективностью обеспечивается необратимость и подконтрольность процесса сокращений СНВ.
Стремясь обеспечить предсказуемость и разумную транспарентность, стороны переработали положения, связанные с мерами доверия и информационным обменом, включая обмен телеметрической информацией по пускам ракет. Процедуры переоборудования и ликвидации СНВ также пересмотрены в целях упрощения, что позволит сделать их более технологичными и менее затратными.
Срок действия договора - десять лет с возможностью продления.
Взаимосвязь СНВ-ПРО и СНВ в неядерном оснащении
НАША ПЕРЕГОВОРНАЯ ПОЗИЦИЯ базировалась не только на тщательном анализе положения дел в сфере ядерных вооружений. Понятно, что новый разоруженческий договор не мог мыслиться некой Ding an sich* (*Ding an sich - (нем.) вещь в себе.). Было бы контрпродуктивно формировать его в абстрактном вакууме вне широкого контекста вопросов военной безопасности. Опираясь на системный подход, мы, безусловно, ориентировались на происходящие актуальные процессы, учитывали эволюцию режимов контроля над вооружениями, основывались на углубленном анализе перспектив военного строительства. Кроме того, принимали в расчет изменения во всех видах вооружений, способных оказывать влияние на стратегический потенциал сторон.
В русле концепции матричной безопасности в ДСНВ-2010 нашли отражение два ключевых вопроса, имеющих принципиальнейшее значение для стратегической стабильности: взаимосвязь стратегических наступательных и стратегических оборонительных вооружений, а также СНВ в неядерном оснащении. Оба аспекта оказывают самое непосредственное влияние на жизнеспособность и эффективность договора.
Не углубляясь здесь в военно-технические аспекты этого вопроса, подчеркну, что положения договора, касающиеся взаимосвязи СНВ - ПРО, представляют собой сложный и тщательно выверенный компромисс. Крайне важно, что такая взаимосвязь и ее возрастающая важность в процессе сокращения СНВ была зафиксирована в юридически обязывающей форме. Ведь в отличие от всех предыдущих соглашений о сокращении СНВ, новый договор заключался в отсутствие Договора по ПРО (в 2002 г. США в одностороннем порядке вышли из соответствующих договоренностей 1972 г.).
Изначально посвященное сокращению и ограничению СНВ, новое соглашение не устанавливает ограничений на развитие систем ПРО. Однако Российская Федерация четко оговорила себе право в порядке осуществления своего государственного суверенитета прекратить действие договора в случае, если качественное и количественное наращивание возможностей систем ПРО США начнет представлять угрозу потенциалу наших стратегических ядерных сил (СЯС). Разумеется, определять степень такого влияния российская сторона будет самостоятельно. Таким образом, как пояснил в одном из своих выступлений Президент России Д.А.Медведев, воспроизводится известная правовая формула clausula rebus sic stantibus* (*Clausula rebus sic stantibus - (лат.) буквально - оговорка о вещах, остающихся неизменными; оговорка о неизменности обстоятельств.) - то есть принцип неизменности обстоятельств, которые послужили основой для заключения договора, и оговорка о праве прекратить его действие в случае существенного изменения таких обстоятельств.
Мы внимательно отслеживаем развитие планов США по строительству ПРО. Если и когда американцы выйдут на такой уровень создания стратегической ПРО, который будет расценен нами как создающий риски для российских СЯС, тогда мы и будем решать вопрос - пользоваться ли упомянутой оговоркой. Эта принципиальная и абсолютно честная позиция, выстроенная в полном соответствии с принципами международного права, была принята к сведению американской стороной.
И еще один важный момент. По указанию президентов налажен отдельный формат двустороннего диалога по вопросам противоракетной обороны. Главное здесь - открытая и конструктивная дискуссия, транспарентность дальнейших планов. Первым шагом в этом направлении являются положения нового договора, охватывающие комплексы шахтных противоракет в плане их разграничения с комплексами баллистических ракет, запрета на их взаимное переоборудование и связанных с этим инспекционных мер. Все это, несомненно, значительно повысит транспарентность программ в области стратегической ПРО.
Более того, открываются новые возможности для сотрудничества в области ПРО. Российская Федерация предлагает не сводить дело к двустороннему формату с США, а задействовать самым активным образом в этой работе и другие заинтересованные государства и международные организации. Наша цель - создание многостороннего режима безопасности, так называемого «противоракетного пула». В конкретном плане это стало бы коллективной системой реагирования на ракетные вызовы путем противодействия ракетному распространению, предотвращения перерастания существующих ракетных вызовов в реальные ракетные угрозы, а также их нейтрализации с приоритетным использованием политико-дипломатических и экономических мер воздействия. Для нас очевидно, что для продвижения на этом направлении необходимо предпринять усилия на нескольких параллельных треках: во-первых, провести совместный анализ актуальных и потенциальных ракетных вызовов; во-вторых, разработать коллективные методы мониторинга, меры по адекватному и своевременному реагированию; и в-третьих, желательно выработать взаимовыгодные «правила игры» в сфере ПРО, так или иначе кодифицировав их в юридически обязывающей форме.
В ДСНВ-2010 отражен и другой принципиальный вопрос стратегической повестки дня - предусмотрено включение МБР и БРПЛ в неядерном оснащении (в случае их создания) в общие предельные уровни СНВ, которое подразумевает подпадание таких систем под все ограничения, верификационные и другие процедуры по договору. Это позволит обеспечить надлежащий контроль за этими комплексами.
Рассматривая данную компромиссную договоренность как крайне важную, мы в то же время рассчитываем, что она послужит основой для дальнейшего углубленного диалога о влиянии ракетных систем большой дальности в обычном оснащении на стратегическую стабильность. Эта серьезнейшая проблема связана, по нашему убеждению, с явными дестабилизирующими рисками. Главный из них - так называемая ядерная неопределенность, то есть невозможность идентификации вида оснащения баллистических ракет (ядерное или неядерное) после их пусков. В этом случае резко возрастает опасность возникновения ядерного конфликта. Кроме того, появляются такие проблемы, как существенное понижение «порога» применения стратегических ракет, а также опасность гонки ракетных вооружений.
В целом же такой путь ведет к замещению ядерной угрозы на угрозу использования обычных высокоточных вооружений, способных в военно-стратегическом отношении решать практически те же задачи. В идеале разговор на эту тему также мог бы вылиться в конкретные юридические договоренности.
Внутриполитические аспекты договора
НЕОБХОДИМО УЧИТЫВАТЬ, что наше стремление интенсифицировать процесс ядерного разоружения естественным образом сочетается с основополагающей линией на обеспечение национальной безопасности, согласно которой на обозримую перспективу СНВ сохранят функцию основного средства сдерживания от развязывания войн против Российской Федерации и ее союзников.
Новый договор выстраивался нами, исходя из объективных стратегических потребностей и возможностей нашего государства. Он составлен с упором на всемерное содействие тому, чтобы российские ядерные силы имели все возможности для выполнения стоящих перед ними актуальных и перспективных задач. В развитие данного подхода в договоре зафиксированы такие параметры средств СНВ, при которых гарантировалось бы надежное поддержание стратегического баланса, в том числе с учетом имеющихся планов развития СЯС Российской Федерации. Тем самым будет обеспечен необходимый уровень сдерживания.
Наш выбор в пользу дальнейшего сокращения и ограничения СНВ отнюдь не означает, что мы отказываемся на данном этапе от модернизации российских СЯС. Пока существует ядерное оружие, национальная безопасность нашей страны должна укрепляться за счет принятия на вооружение современных, более эффективных и надежных образцов СНВ в условиях согласованного планомерного сокращения их совокупного количества.
Новый немаловажный в условиях глобального финансового кризиса аспект для такого рода соглашений - процесс сокращения избыточного ядерного арсенала - будет сопровождаться естественным уменьшением бремени его ресурсного обеспечения. Новый договор создает реальные предпосылки для экономии средств, в частности, на осуществлении контроля за его выполнением. Применение «облегченных» верификационных процедур позволит, по предварительным оценкам, сократить расходы на инспекционную деятельность, гарантировав при этом сохранение ее эффективности. Кроме того, за счет повышения технологичности и упрощения процедур ликвидации СНВ также снизятся расходы на их физическое уничтожение.
Значение договора для двусторонних отношений
ОДНА ИЗ ОСНОВНЫХ ПРИЧИН успешного и относительно быстрого завершения процесса выработки нового соглашения - принципиально иная атмосфера на переговорах. Конструктивный и откровенный характер дискуссий, избавленный от реминисценций и анахронизмов холодной войны, позволил в сжатые сроки эффективно решить целый ряд сложных и многоплановых проблем.
Итоговый документ представляет собой равноправную, сбалансированную договоренность, в полной мере обеспечивающую национальную безопасность каждой из сторон без ущемления интересов друг друга. Разумеется, любая полноформатная договоренность в такой жизненно важной области, как ядерное разоружение, вырабатывается на базе сложнейшего комплекса взаимосвязанных компромиссов. Взаимные уступки, направленные на достижение устойчивого баланса интересов, были и на этот раз. Однако строгое соблюдение принципа паритета при подготовке соглашения исключило саму возможность закрепления в нем каких-либо односторонних преимуществ и обеспечило достижение, как отметил Президент России Д.А.Медведев в Праге, win-win situation* (*Win-win situation - (англ.) ситуация, при которой в выигрыше обе стороны.) .
Без преувеличения, Договор СНВ-2010 ознаменовал переход России и США на более высокий уровень взаимодействия в военно-стратегической области, позволил совместно обозначить новые ориентиры в деле разоружения и нераспространения. Соглашение подтвердило наличие у наших стран общих целей по укреплению взаимной безопасности и стратегической стабильности. Оно явилось продуктом качественно новых двусторонних отношений и заложило надежный фундамент для их поступательного упрочения. Кроме того, договор призван значительно повысить уровень доверия друг другу, обеспечить бóльшую стабильность и предсказуемость в наших отношениях.
Договор открывает широкое окно дополнительных возможностей для наполнения нашего сотрудничества новым содержанием, решения любых проблем в духе уважительного партнерства и в атмосфере открытости. Во многом обеспечена преемственность успешных начинаний, имевших место в прошлом. Соглашение способно придать импульс и целому ряду новых взаимовыгодных инициатив в самых разных областях. Нельзя допустить, чтобы оно стало нашим единственным «программным обеспечением» для «перезагрузки» - нам есть еще над чем работать и по другим вопросам.
Следует отметить, что, несмотря на масштаб стоящих перед нашими странами задач и наличие некоторых разногласий, у нас есть все шансы на продолжение взаимовыгодной работы, нацеленной на новые прорывные результаты. Опыт заключения ДСНВ-2010 со всей ясностью продемонстрировал, что готовность слушать, а главное - желание услышать друг друга, обеспечивают неизменное продвижение к совместно поставленным целям, а взаимный учет интересов и озабоченностей позволяет избежать на этом пути завалов в виде неразрешимых противоречий. Это, безусловно, придает двусторонним отношениям весьма прочную базу, а сохранение такой практики способно застраховать их от потенциальных флуктуаций в будущем.
Значение Договора для режима нераспространения
ЗНАЧИМОСТЬ нового соглашения в контексте выполнения Россией и США своих обязательств по статье VI ДНЯО, а также его вклад в усилия по укреплению режима ядерного нераспространения в целом трудно переоценить. Очевидно и то, что заключение договора способно придать мощный импульс процессам контроля над вооружениями на всех уровнях, активизировать работу на соответствующих переговорных треках.
Одна из задач, стоявших перед Россией и США при разработке ДСНВ-2010, заключалась в повышении уровня доверия не только между его сторонами, но и между ядерными и неядерными государствами - участниками ДНЯО. Соглашение призвано способствовать тому, чтобы безвозвратно ушли в прошлое времена, когда ядерная мощь России и США рассматривалась мировым сообществом как угроза. Баланс военных потенциалов наших стран должен восприниматься в качестве одного из цементирующих элементов системы гарантий международной безопасности.
Отклики мирового сообщества на подписание договора наглядно демонстрируют его несомненный благотворный эффект на международную обстановку. Символично и то, что церемония подписания договора непроизвольно встала в один временной ряд с апрельским Саммитом по ядерной безопасности и майской обзорной Конференцией по рассмотрению действия ДНЯО. Рассчитываем, что совокупные итоги всех этих событий станут во многом судьбоносными, определяющими modus operandi* (*Modus operandi - (лат.) образ действия.) в рамках режима нераспространения и разоружения на годы вперед.
На пути к безъядерному миру: что дальше?
С МОМЕНТА подписания ДСНВ-2010 началось временное применение его отдельных положений. Параллельно идет интенсивная работа по ратификации соглашения. Объективным мерилом качества договора станет практический опыт его полномасштабной реализации, которая начнется сразу же после ратификации. Только тогда мы сможем делать выводы о том, как соглашение работает на практике - что идет нормально, а что, возможно, потребует корректировки в будущем. В дальнейшем на базе такого анализа можно будет строить планы в отношении последующих шагов в области ядерного разоружения.
Согласно преамбуле договора, его заключение направлено на достижение «исторической цели избавления человечества от ядерной угрозы». Эта благородная задача в полном соответствии с обязательствами по статье VI ДНЯО обозначена президентами обеих стран в качестве долгосрочного стратегического приоритета России и США. Как подчеркнул Президент России Д.А.Медведев в своем февральском приветствии участникам парижского форума международной инициативы «Глобальный ядерный ноль», «сегодня наш общий долг - всемерно способствовать тому, чтобы наиболее смертоносные средства массового уничтожения окончательно и бесповоротно ушли в прошлое».
В этой связи вновь подтверждаем неизменную приверженность духу и букве ДНЯО и нашу принципиальную позицию - постепенно продвигаясь по пути разоружения, видим свою конечную цель в построении мира, свободного от ядерного оружия. Очевидно, что подписание договора - важнейший шаг в этом направлении, подтверждающий первостепенность этой сложнейшей задачи.
Россия и США, являясь крупнейшими ядерными державами и постоянными членами СБ ООН, в полной мере осознают свою особую ответственность в деле ядерного разоружения. В то же время такая ответственность предоставляет широкое поле для лидерства наших стран в этой сфере, что и было закреплено подписанием ДСНВ-2010.
В духе доброй воли мы готовы к продолжению необратимых, проверяемых и транспарентных сокращений ядерных потенциалов. Тем не менее наши державы - не единственные государства в мире, на чьих плечах лежит бремя «ядерной ответственности». Глубокие сокращения СНВ, предпринимаемые Россией и США, означают возникновение в скором времени качественно новой ситуации в сфере ядерного разоружения - уменьшение количественного разрыва между арсеналами наших стран и других членов «ядерной пятерки» неизбежно приведет к тому, что ядерные потенциалы этих государств больше не смогут оставаться за рамками процесса дальнейших согласованных сокращений. Нельзя забывать и о таком немаловажном нюансе, как совокупный ядерный потенциал НАТО.
Более того, сводить проблемы ядерного разоружения исключительно к усилиям стран - участниц ДНЯО было бы также неверно. Вряд ли разоружающиеся государства смогут спокойно взирать на то, как другие страны, не имеющие соответствующих договорных обязательств, продолжают сохранять и наращивать ядерные арсеналы.
Таким образом, все больше назревает необходимость расширения процесса ядерного разоружения путем придания ему многостороннего характера.
Вопрос о следующих шагах в этой области имеет и другое измерение. Следует отдавать себе отчет в том, что мы вплотную подошли к черте, когда значительное понижение уровней ядерных потенциалов делает более глубокие сокращения немыслимыми без должного учета всех других процессов, происходящих в сфере международной безопасности. Российская сторона убеждена, что любые дальнейшие шаги по пути ядерного разоружения должны рассматриваться и осуществляться при неукоснительном соблюдении принципа равной и неделимой безопасности и с учетом всей совокупности факторов, способных расшатывать стратегическую стабильность. К таковым относятся перспектива появления оружия в космосе, планы по созданию стратегических ракетных систем в неядерном оснащении, одностороннее наращивание стратегической ПРО, возрастающий дисбаланс в обычных вооружениях.
Движение к полной ликвидации ядерного оружия станет возможным только в результате согласованных усилий по созданию соответствующих международных условий. Максимально четко и системно предпосылки ядерного разоружения были сформулированы и изложены Президентом России Д.А.Медведевым в выступлении в Хельсинки 20 апреля 2009 года, а также в послании участникам Конференции по разоружению, озвученном в марте 2009 года в Женеве. Среди них - урегулирование региональных конфликтов, устранение стимулов, вынуждающих государства стремиться к обладанию ядерным оружием, контролируемое прекращение наращивания обычных вооружений, надежное обеспечение жизнеспособности ключевых разоруженческих и нераспространенческих инструментов. Ответственность за создание этих условий несут все члены мирового сообщества. И это вновь возвращает нас к неизбежности комплексного матричного подхода применительно к проблемам глобальной безопасности.
Важный вклад в повышение уровня региональной и международной безопасности призваны внести зоны, свободные от ядерного оружия, а также от всех видов оружия массового уничтожения и средств его доставки. Расширение уже созданных и появление новых «безъядерных пространств» - кратчайший путь к «ядерному нолю».
В последнее время в мире, и в особенности в Европе, все больше уделяется внимание еще одному аспекту ядерной проблематики - теме тактического ядерного оружия, или, если оперировать более широким термином, нестратегического ядерного оружия (НСЯО). На фоне интенсивных сокращений СНВ постановка этого вопроса выглядит вполне логично. В этом контексте стоит напомнить, что Российская Федерация в одностороннем порядке значительно, в разы, сократила количество своих нестратегических ядерных систем. В настоящий момент нестратегический ядерный потенциал России составляет не более 25% от уровня, которым СССР располагал в 1991 году.
Подтверждаем, что в рамках обозначенного системного подхода мы готовы к комплексному обсуждению любых проблем безопасности, в том числе и такой многосложной, как НСЯО. При этом исходим из того, что рассмотрение тематики НСЯО вполне логично начинать с решения в универсальном порядке вопроса о возврате всех арсеналов такого оружия на территории государств, которым они принадлежат. Это повысило бы физическую защиту и техническую безопасность ядерного оружия. Необходима и полная ликвидация всей инфраструктуры, обеспечивающей быстрое развертывание НСЯО на территории европейских государств - членов НАТО. Это могло бы стать важной мерой укрепления доверия. Значительно расширились бы территории, свободные от ядерного оружия.
В заключение стоит отметить, что проблематичность решения перечисленных вопросов не означает недостижимости конечных целей. Сложность ситуации осознается повсюду в мире, ведется интенсивный мыслительный процесс. Неслучайно в последнее время выдвигается все больше инициатив в области полного ядерного разоружения, таких, например, как «Гуверовская инициатива», «Глобальный ядерный ноль», «Комиссия Эванса - Кавагути», «Люксембургский форум». Идеи авторов подобных объединений содержат немало элементов, созвучных российским подходам.
Приветствуя ответственные шаги, способные продвинуть процесс разоружения, мы с должным вниманием относимся к любым таким начинаниям, поддерживаем конструктивный диалог на этот счет со всеми заинтересованными сторонами. Оставаясь одним из лидеров в разоруженческой области, Российская Федерация призывает все без исключения государства, и прежде всего те из них, которые располагают ядерными арсеналами, присоединиться к усилиям России и США и активно вносить свой вклад в разоруженческий процесс.
Постскриптум: от сдерживания к взаимовыгодному сотрудничеству
УБЕЖДЕН, что с поэтапной реализацией вышеперечисленных мер будет планомерно приближаться тот знаменательный день, когда в мире исчезнет последний ядерный боезаряд и «великий уравнитель» навсегда канет в Лету. Среди прочего, залогом этого должны стать постепенные концептуальные сдвиги в политике ядерного сдерживания, которое в долгосрочной перспективе неизбежно утратит функцию основы стратегической стабильности.
Пока же сдерживание объективно остается доктринальным маятником, качающимся между ядерной угрозой и распространением, с одной стороны, и стратегической стабильностью и безъядерным миром - с другой. Как писал один из исследователей в области ядерных вооружений профессор Дж. Де Грут, «сколь бы аморальной, дорогостоящей и несостоятельной ни казалась политика сдерживания, она по сей день остается единственным эффективным средством» против агрессии. Наша общая задача - согласованными усилиями качнуть маятник к правильному полюсу и не дать ему устремиться обратно.
Обновленные доктринальные установки в области ядерной политики, недавно опубликованные в России и США, содержат первые аккуратные шаги в этом направлении. Можно констатировать подведение окончательной черты под идеологией и практикой холодной войны с ее ставкой на «взаимное гарантированное уничтожение». Налицо устойчивое обоюдное движение в сторону новых подходов, которые все чаще в экспертном сообществе называют «взаимной гарантированной стабильностью». Так, в новой редакции военной доктрины Российской Федерации намеренно изъят пассаж о необходимости для России обладать ядерным потенциалом, способным гарантированно обеспечить нанесение заданного ущерба любому агрессору в любых условиях. В доктрине особо отмечено, что недопущение ядерного военного конфликта является важнейшей задачей нашей страны. Не стоит исключать и возможности проведения многосторонних консультаций о согласованном постепенном понижении роли ядерного оружия в военных доктринах государств, обладающих ядерными арсеналами. Однако разговор должен идти опять же на основе комплексного подхода и с учетом всех дестабилизирующих факторов глобальной безопасности.
Это возвращает нас к узловой проблеме доверия, которое способно в будущем через сближение стран и народов в едином глобальном пространстве обеспечить отход от ментальности сдерживания и перевес мотивировок прочного взаимовыгодного сотрудничества над конфронтационными посылками. Как писал академик А.Д.Сахаров, равновесие взаимного сдерживания, будучи неустойчивым равновесием страха, «должно смениться в идеальном случае равновесием, созданным далеко идущими решениями, компромиссами».
В конце концов, ядерное, да и любое другое оружие, будет существовать до тех пор, пока вера в его силу превышает силу нашей веры друг другу. Лишь органичная комбинация сотрудничества, замешенного на доверии, и правовых сдержек матрицы глобальной безопасности может в будущем дать гарантию того, что полет Enola Gay* (*Enola Gay - (англ.) название американского бомбардировщика B-29, сбросившего атомную бомбу на Хиросиму.) никогда не повторится.
