ENGLISHУроки международного климатического процесса
На протяжении уже многих лет проблема глобального изменения климата - по объективным обстоятельствам одна из наиболее серьезных экологических угроз современности - занимает первые строчки международной повестки дня, а политический градус дискуссий по этой теме остается на самой высокой отметке.
Вскоре на тернистом пути международного климатического процесса появится новая веха: 31 декабря 2020 года вступает в силу Дохийская поправка к Киотскому протоколу Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК)1. Этот документ продлевает период действия Киотского протокола на 2013-2020 годы (отсюда его неофициальное название - «Киото-2») и содержит целый набор поправок к киотскому режиму, включая обновленные количественные показатели снижения выбросов парниковых газов для группы развитых стран.
Климатические активисты, вероятно, приурочат к этой дате очередные многолюдные марши, чтобы отметить «исторический» этап в борьбе с глобальным потеплением. Лидеры ряда государств, как можно предположить, сделают новые громкие призывы «повысить уровень амбиций» во имя предотвращения всемирного климатического коллапса.
Но что же останется «за кадром»? Где кроются первопричины столь парадоксальной ситуации - «Киото-2» вступает в силу под самый занавес зафиксированного в нем второго периода обязательств (2013-2020 гг.)?
Давайте посмотрим на реальную - а не отретушированную - картину событий длительного переговорного процесса под эгидой РКИК. Заглянем, как принято говорить, за кулисы. И многое станет ясным.
Первую попытку найти ключ к решению климатического вопроса государства - члены ООН предприняли в начале 90-х годов прошлого века, когда в 1992 году была принята уже упомянутая выше Рамочная конвенция ООН об изменении климата. Общий энтузиазм, царивший в мире на начальных этапах становления концепции устойчивого развития, немало поспособствовал довольно быстрому согласованию первого в истории климатического договора. На это потребовалось всего 15 месяцев.
Весь же дальнейший, многолетний и многотрудный переговорный марафон - от разработки Киотского протокола к РКИК (1997 г.) до принятия Парижского соглашения по климату (2015 г.) - характеризуется чередой ярких успехов и весьма болезненных провалов2: хаотичность работы Гаагской конференции (2000 г.), в результате чего ее пришлось приостановить на полгода, и ликование по итогам Марракешской встречи (2001 г.), когда удалось наконец поставить точку в согласовании всего свода правил реализации Киотского протокола; эйфория в Монреале (2005 г.) после запуска первого периода обязательств Киотского протокола и принятия решения о начале переговоров по второму периоду, а затем коллапс Копенгагенской конференции (2009 г.); принятие «Дурбанской платформы действий» (2011 г.), давшей надежду на позитивный исход переговоров над новым климатическим режимом, и беспрецедентное по своей циничности пренебрежение правилами процедуры и принципами ООН на Дохийской конференции (2012 г.), что поставило под вопрос легитимность принятых на ней решений и определило незавидную судьбу «Киото-2».
То, что в течение всех этих лет происходило на переговорной площадке РКИК, вполне можно сравнить с перевернутым зазеркальным миром «Алисы в стране чудес».
Значительный вклад в такое положение дел внесла двойственная по своему существу климатическая дипломатия западноевропейских государств, позиционирующих себя локомотивом международной кампании за спасение климата Земли. Характеризуется она тем, что с внешней стороны это вполне искреннее стремление как можно скорее найти решение острой экологической проблемы, а в подтексте - очевидный соблазн использовать природоохранные лозунги для достижения экономических преимуществ за счет, во-первых, форсированного реструктурирования глобального энергобаланса, практически не допускающего многовариантности национальных энергетических стратегий, и, во-вторых, переформатирования международных финансовых потоков, вплоть до нормативного ограничения инвестиций в проекты, связанные с ископаемыми источниками энергии.
Причем весьма часто для достижения этих целей применялись далеко не безупречные методы. Кое-кто, наверняка, предпочел бы не афишировать малоизвестные широкой аудитории, но наглядно демонстрирующие это примеры, дабы не компрометировать «глянец» экологической дипломатии Запада. А примеров за весь период переговоров накопилось множество.
На проходившей в 2000 году в Гааге сессии председательствовал, как это принято в практике РКИК, представитель страны, принимающей у себя конференцию, - на тот период времени министр по вопросам жилищного хозяйства, пространственного планирования и окружающей среды Нидерландов Я.Пронк. Его плохо прикрытая политическая ангажированность, нежелание слушать партнеров и, в частности, надменно-демонстративный отказ предоставить слово официальному представителю России заставили российскую делегацию в Гааге прибегнуть к приему, который редко применяется в современной дипломатической практике, - на одном из этапов сессии временно покинуть зал заседаний в знак протеста. Свои задачи на той сессии российская делегация в конечном счете решила. А вот на общие итоги конференции столь аррогантный стиль председательства повлиял весьма плачевно - выйти на сбалансированный результат, учитывающий интересы всех групп стран, она так и не смогла и была приостановлена на полгода.
Кстати, именно в Гааге ярко проявила себя и «зеленая агрессивность» Евросоюза, самым негативным образом сказавшаяся на будущем Киотского протокола. В результате непримиримости министров окружающей среды Германии Ю.Триттина и Франции Д.Войне, представлявших в правительствах своих стран «зеленое» политическое крыло, Евросоюз заблокировал принятие некоторых положений методологических расчетов, которые предлагались делегацией США для обеспечения большей гибкости при выполнении Киотского протокола за счет учета потенциала сектора землепользования в поглощении парниковых эмиссий.
Такая недальновидность повергла в изумление практически всех участников переговоров. Ведь на тот период США были самым крупным загрязнителем - на их долю приходилось около 17% общемировых эмиссий парниковых газов. Именно это оставшееся в тени переговорного закулисья событие сыграло роль последней капли в истории отказа США от ратификации КП. А без США показатель охвата совокупных глобальных выбросов в рамках первого периода обязательств КП рухнул с 47% до 30%.
В дальнейшем такие «странности» в подходах Евросоюза проявятся еще не раз. В 2001 году в Марракеше ушло несколько изнурительных ночных часов на консультации, инициированные М.Бекетт, министром по делам окружающей среды, продовольствия и сельского хозяйства Великобритании. Она настойчиво пыталась убедить российскую делегацию в том, что предлагаемый нам порог разрешаемого зачета использования поглощающей способности лесов при выполнении обязательств по КП, который всего на несколько единиц отличался от уже согласованного показателя для Японии, - это «хорошая сделка». Но объективный факт состоял в следующем: площадь покрытых лесом земель Японии в 2002 году составляла порядка 25 млн. га, а России - 621 млн. га., то есть почти в 25 раз больше3! Но почему-то г-жа Бекетт считала, что мы должны согласиться на цифры, практически однопорядковые с японскими.
Напрашивался простой вопрос: «Вы это серьезно? А как насчет математики и логики?» Об элементарной совести говорить не приходилось…
Весь период переговоров западноевропейские представители без устали призывали - и продолжают призывать - к «повышению уровня амбиций». Но и тут сказывалось раздвоение климатического сознания Евросоюза.
В 2005 году Белоруссия изъявила желание войти в число стран, имеющих количественные обязательства по сокращению выбросов парниковых газов, и тем самым пусть на скромную величину, но увеличить охват глобальных эмиссий Киотским протоколом. Совещанием сторон была утверждена соответствующая поправка к протоколу, по которой Белоруссия обязывалась сократить эмиссии на 8%. Однако Евросоюз отказался ее ратифицировать. Это ли не двойные стандарты?
В этой связи вряд ли стоит удивляться сокрушительному фиаско Копенгагенской конференции 2009 года.
Все, что можно было сделать неправильно, датчане в роли председателя конференции сделали неправильно - начиная с направления членов официальных делегаций при входе в конференц-центр в одну огромную, растянувшуюся на десятки если не сотни метров, общую очередь на досмотр службы безопасности вместе с многочисленными наблюдателями (представителями НПО, бизнес-сообщества, журналистами), из-за чего переговорщики не могли в течение часа, а то и более попасть в залы, где были запланированы консультации, и заканчивая полным сумбуром на завершающем этапе сегмента высокого уровня.
А ведь в Копенгаген съехались главы государств и правительств 119 стран! Ожидалось принятие принципиально нового документа на замену Киотскому протоколу, что дало бы старт реализации стратегии подлинно коллективных климатических усилий, предусматривающих обязательства не только для развитых, но и для развивающихся стран.
Ставки были высоки, как никогда. Политическая напряженность зашкаливала. В ночь накануне заключительного дня конференции к переговорам напрямую подключились главы целого ряда государств и правительств, представлявших основные группы стран, включая Президента Российской Федерации Д.А.Медведева. Казалось, что по итогам изнурительных неформальных дискуссий компромисс был найден. Но!.. Не дождавшись завершающего официального заседания конференции и покидая ранним утром Копенгаген, Президент Франции Н.Саркози у трапа своего самолета поспешил объявить журналистам, что, мол, «сделка достигнута». Утренние газеты вышли с громкими заголовками и победными реляциями об «историческом климатическом прорыве». А премьер-министр Дании Л.Расмуссен, исполнявший обязанности председателя конференции, столь же поспешно вынес итоговый документ с названием «Копенгагенское соглашение» для принятия, не удосужившись сначала провести официальные консультации полного состава.
Это очень уязвило многих лидеров, которые не были участниками ночной встречи. Весьма красноречиво охарактеризовал ситуацию У.Чавес: «Нам пытаются что-то подсунуть через щель под дверью!..» Эмоциональная дискуссия о нарушении базовых принципов ООН и отсутствии транспарентности затянулась на 13 часов. Ни Л.Расмуссен, ни Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун не нашли нужных слов и аргументов, чтобы как-то спасти ситуацию. Копенгагенское соглашение рухнуло, будучи заблокированным представителями ряда развивающихся стран во главе с Венесуэлой.
Цена копенгагенского коллапса - еще шесть лет переговоров фактически с нуля, прежде чем удалось наконец согласовать и принять в 2015 году новый документ - Парижское соглашение. Шесть лет, потерянных для практических действий по решению климатической проблемы.
Венчают этот перечень антирекордов «зазеркальной» экологической дипломатии события Дохийской конференции (2012 г.). Тогда в рамках напряженнейших дискуссий относительно конфигурации «Киото-2», где на кону стояли базовые национальные интересы, европейцы в самый последний момент и без надлежащего согласования со всеми странами вбросили формулировки, фактически обесценивающие так называемые квоты на выбросы4, сэкономленные странами с переходной экономикой, не входящими в Евросоюз (Россия, Белоруссия, Украина). Это автоматически увеличивало нагрузку по обязательствам для стран этой группы - причем в 2,5-3 раза! - и подрывало целостность режима соблюдения Киотского протокола в рамках его первого и второго периодов.
Откликаясь на просьбу катарского председательства и стремясь найти пути для исправления явно ненормальной ситуации, сохранив при этом возможности выхода на конструктивное завершение конференции, Россия, Белоруссия и Украина совместно подготовили компромиссное предложение. По итогам срочных неформальных консультаций под руководством председателя конференции Абдаллы бен Хамад аль-Атыйи, заместителя председателя Совета министров Государства Катар, был определен алгоритм дальнейших действий. Условились, в частности, что председатель поставит российско-белорусско-украинское предложение на официальное рассмотрение пленарной сессии.
И… слово свое председатель не сдержал.
После открытия заключительного пленарного заседания он практически мгновенно, не поднимая головы и не глядя в зал, перешел к утверждению проекта Дохийской поправки в ее изначальном виде. Вопрос по порядку ведения конференции, который в этой связи сразу поставила делегация России, был демонстративно проигнорирован, что является грубейшим нарушением правил процедуры РКИК, а пакет итоговых документов утвержден якобы консенсусом. Нонсенс!
Но это еще не конец истории! Самое поразительное, что произошло все это не спонтанно, а, как можно судить, в результате заранее спланированной акции, о чем потом безо всякого стеснения поведал в своей статье один из двух министров, кому в Дохе было поручено возглавить неофициальный министерский консультативный процесс, - министр окружающей среды Норвегии (на тот момент времени) Берд Вегар Сольхелл. Вот несколько цитат в неофициальном переводе с норвежского из его статьи «Так появился Киото-2», опубликованной в электронной версии газеты «Афтенпостен» 11 декабря 2012 года: «Бомба... Россия отказывается сдаваться… В краткой дискуссии в углу возникает предложение: «Мы можем сделать, как в Канкуне», - говорит один. Что это значит? Выдвинуть предложение [имеется в виду проект всего итогового документа] и игнорировать протесты, которые, как мы знаем, будут поступать из России…»
Здесь уж, как говорится, ни добавить, ни убавить.
Дипломатия «из-за угла»… На этом фоне уже нисколько не удивляют нынешние западноевропейские эскапады в стиле «хайли лайкли».
Наш ответ был честным, открыто озвученным, и он был дан в рамках правового поля. В июне 2013 года в ходе сессии вспомогательных органов РКИК Россия при активной поддержке делегаций Белоруссии и Украины поставила вопрос о включении в повестку дня Конференции Сторон нового пункта - «Принятие решений в рамках процесса РКИК ООН». Речь, собственно, шла о том, чтобы поставить заслон манипуляциям и нарушению общепризнанных норм права и принципов ООН. Думаете, Евросоюз нас поддержал? Нет, по большей части отмалчивался.
Для того чтобы добиться реализации указанной цели, потребовались две недели изнурительных процедурных дискуссий. Но оно того стоило. Внесение упомянутого пункта в повестку дня высшего руководящего органа РКИК стало важным вкладом в предотвращение правового и политического нигилизма в рамках международного климатического процесса.
А как же в результате сложилась судьба «Киото-2» и что в сухом остатке он представляет собой теперь? Лучше всего на эти вопросы отвечает известная русская пословица «Что посеешь, то и пожнешь».
На грубейшее пренебрежение процедурами и принципами ООН на Дохийской конференции последовала закономерная реакция России, Белоруссии и Украины - Дохийская поправка не была ими ратифицирована (что касается России, то мы, собственно, еще задолго до Дохи официально заявили, что не намерены брать обязательства в рамках «Киото-2», имея в виду его крайне ограниченное значение для снижения антропогенной нагрузки на климат). Отказались брать на себя обязательства по сокращению выбросов в рамках «Киото-2» Новая Зеландия и Япония. За бортом киотского режима продолжали оставаться такие крупнейшие эмитенты парниковых газов, как США и Канада. Как следствие, показатель охвата глобальных эмиссий по сравнению с первым периодом КП упал еще в четыре раза - с 30% до 7,6%. Можно ли с помощью такого инструмента решить проблему глобального изменения климата?
Самое примечательное, что после Дохи Евросоюз целых пять лет тянул с ратификацией Дохийской поправки, размышляя, видимо, над тем, в каком положении он оказался - единственным крупным игроком, связанным количественными обязательствами по снижению выбросов в рамках «Киото-2», да еще при обязательствах оказывать финансовое содействие на климатические цели развивающимся странам.
По сути, «Киото-2» только отодвинул на целых восемь лет реализацию коллективных международно-правовых мер по решению климатической проблемы. И уйдет он в небытие, едва явившись миру в облике полноценного документа: 31 декабря 2020 года он официально вступает в силу, и в этот же день истекает предусмотренный им срок действия обязательств. Какое печально-ироничное совпадение!
Теперь все надежды возлагаются на Парижское соглашение. Однако международному сообществу следует извлечь серьезные уроки почти из 30-летней истории климатического процесса, череды всех его зигзагов и провалов, попыток применения технологий «дипломатии кривых зеркал», дабы дальнейшие усилия по противодействию глобальному изменению климата были подлинно всеобъемлющими, сбалансированными, опирались на твердый фундамент права и базовых принципов ООН и давали реальный, а не фиктивный вклад в сокращение выбросов парниковых газов. Берусь утверждать, что если это не будет сделано, то и Парижское соглашение по климату, на которое ушли годы кропотливой дипломатической работы, может постичь печальная участь «Киото-2».
1Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК) была открыта для подписания в ходе Конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992 г., Рио-де-Жанейро, Бразилия). Вступила в силу 21 марта 1994 г. Ее сторонами являются 195 государств (включая Россию) и Европейский союз. Главная цель в конвенции выражена лишь описательно: добиться стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Киотский протокол (КП) принят на третьей сессии Конференции Сторон РКИК (1997 г., Киото, Япония). Вступил в силу 16 февраля 2005 г. Его сторонами является 191 государство (включая Россию) и Европейский союз. От присоединения к нему отказались США (подписали, но не ратифицировали), а в декабре 2012 г. из КП вышла Канада. КП конкретизирует обязательства по сокращению выбросов парниковых газов и устанавливает количественные показатели снижения выбросов для развитых государств и ряда стран с переходной экономикой на так называемый первый период обязательств - 2008-2012 гг. Развивающиеся страны количественных обязательств по КП не несут.
2По этому поводу мне уже приходилось высказываться в рамках публикаций интернет-проекта «Парижское досье» (https://profilesofparis.com).
3По правилам выполнения Киотского протокола учитывается площадь не всего лесофонда государства, а только тех территорий, на которых реализуются целенаправленные меры по поддержанию лесного покрова. Управляемые леса России составляют порядка 80% от общей площади российских лесов.
4Для практических целей реализации Киотского протокола выраженные в процентах обязательства по снижению выбросов пересчитывались в так называемые единицы установленного количества, то есть квоты (в виде метрических тонн эквивалента углекислого газа). Их можно было использовать в рамках экономических механизмов, предусмотренных КП (например, продавать государствам, заинтересованным в применении этого инструмента для выполнения своих обязательств). Кроме того, не исключалась возможность их задействования в счет выполнения будущих обязательств.
