ENGLISHС 7 по 19 декабря 2009 года в Копенгагене проходила Конференция ООН по изменению климата. Этот двухнедельный переговорный марафон, балансировавший на грани срыва, завершился "принятием к сведению" согласованного в последние часы встречи крайне противоречивого компромиссного документа "Копенгагенское соглашение", будущее которого пока остается неясным. Климатический форум в Копенгагене еще раз продемонстрировал, что мы находимся лишь в самом начале долгого и тернистого пути, ведущего к выработке универсальной, всеобъемлющей, справедливой и действенной стратегии мирового сообщества в борьбе с изменением климата.
Проблема изменений климата в мировой политике: история одного восхождения
На протяжении последних десятилетий центр тяжести экологической дипломатии уверенно сместился к проблеме изменений климата. То, что климат планеты становится другим, видно невооруженным глазом: в разных частях света меняются привычные погодные графики, тают ледники и снежные шапки гор, поднимается уровень моря, растет число экстремальных погодных явлений. "Это неудивительно, - говорят ученые, - потому что изменение климата - естественный цикличный процесс, на который влияют многочисленные природные и геофизические факторы, - так было миллиарды лет назад, так будет и дальше". Между тем тревогу вызывает то, что, по достаточно распространенному в научной среде мнению, в последние 50-100 лет изменению климата сильно помог сам человек.
На стыке 1980-х и 1990-х годов, когда произошел настоящий "прорыв" экологии в большую политику* (*Именно в это время были подписаны важнейшие международно-правовые документы: Венская конвенция об охране озонового слоя (1985 г.) и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 г.), Базельская конвенция о контроле за трансграничным перемещением опасных отходов и их удалением (1989 г), в 1992 г. в Рио-де-Жанейро состоялось крупное международное экологическое мероприятие - Конференция ООН по окружающей среде и развитию.), проблему изменений климата активно подхватили международные организации. В 1988 году под эгидой ООН была создана Межправительственная группа экспертов по изменению климата (МГЭИК), которая стала регулярно - раз в четыре-пять лет - выпускать оценочные доклады о состоянии климата планеты. От доклада к докладу заключения экспертов становились все более уверенными: тренд потепления на Земле имеет место, и его главной причиной в последние 50-100 лет послужил рост концентрации в атмосфере парниковых газов (ПГ), вызванный растущими объемами хозяйственной деятельности человека ** (**По оценкам экспертов, наибольший вклад в выбросы ПГ вносят энергетика (26%), промышленность (19%), землепользование и лесное хозяйство (17%), сельское хозяйство (14%), транспорт (13%), а главным виновником "глобального потепления" признается рост концентрации в атмосфере углекислого газа от сжигания ископаемого топлива.). Согласно последнему докладу МГЭИК (2007 г.), при сохранении неизменными сценариев экономического развития на планете, климат к 2100 году может потеплеть более чем на 6°С, а уровень моря - подняться почти на
60 см1. Это значит, что миру грозят учащение стихийных бедствий и экстремальных погодных явлений, смещение традиционных зон сельского хозяйства и рыболовства, разрушение видового многообразия, затопление целых городов и даже стран.
В 1992 году на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро была подписана Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК), а в 1997 году в Киото был принят Протокол к ней, обязавший 39 промышленно развитых стран и стран с "переходной" экономикой сократить свои выбросы в общей сложности на 5,2% в первом периоде обязательств (2008-
2012 гг.) по сравнению с уровнем 1990 года. Протокол вступил в силу в феврале 2005 года благодаря ратификации его Россией.
Во второй половине 2000-х годов острота обсуждения проблемы изменений климата в мировой политике достигла своего апогея. Авторитетные аналитические центры признают изменения климата угрозой международной безопасности номер один, превышающей даже угрозу терроризма, в 2007 году Совет Безопасности ООН впервые посвящает изменению климата специальное заседание, Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун вводит в практику проведение ежегодных саммитов ООН по климату, а МГЭИК и видный американский политик-эколог А.Гор удостаиваются Нобелевской премии мира.
Процесс изменений климата превращается в системную мировую проблему - с ней так или иначе связывают другие задачи в области охраны окружающей среды, развития и международной безопасности.
Взлет климатической темы в мире, однако, имел и свою оборотную сторону. За последние 20 лет обсуждение этой серьезной научной проблемы чрезмерно политизировалось. Между учеными сохраняется множество разногласий в отношении, во-первых, степени влияния антропогенных факторов на изменения климата и, во-вторых, оптимальных стратегий реагирования человечества на этот процесс. Научный мир раскололся на "алармистов" и "скептиков" (при этом многие сочетают в себе черты и тех и других), которые обвиняют друг друга в политической ангажированности. При этом в условиях разноголосицы мнений ученых политикам предстоит выбрать только одно - единственно верное. Не в этих ли научных разногласиях первопричина слабого прогресса на международных климатических переговорах?
Трудности поиска консенсуса по климату связаны еще и с тем, что рассмотрение проблемы тесно встроено в международную дискуссию по проблемам развития. С одной стороны, это неслучайно. Процесс изменений климата рассматривается как дополнительный серьезный вызов устойчивому развитию государств. Доказано, что, во-первых, изменения климата наносят странам значительный экономический ущерб, а меры противодействия дорогостоящи и болезненны; во-вторых, феномен ставит задачу перестройки хозяйств всех стран на низкоэмиссионный, или низкоуглеродный, путь развития; в-третьих, изменения климата грозят ударить в наибольшей степени по бедным странам из-за их меньшей готовности применить адекватные ответные меры. Отсюда - необходимость в дополнительной специальной помощи развивающемуся миру.
С другой стороны, климатический переговорный процесс, как зеркало, отражает застарелые разногласия различных групп стран в дискуссиях по проблемам развития и строительства справедливого экономического порядка: они касаются преодоления негативных сторон глобализации, путей сокращения растущего разрыва между богатством и бедностью, размеров необходимой внешней помощи развивающемуся миру и обусловленности этой помощи выполнением неких условий. Относительно новым моментом в диалоге Севера и Юга по "климатическому" измерению развития стало признание "исторической ответственности" развитых государств за изменения климата и закрепление принципа "общей, но дифференцированной ответственности" государств в борьбе с этим явлением.
От Бали к Копенгагену и далее
КОПЕНГАГЕНСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ (15-й по счету) было предписано стать знаковой еще на 13-й конференции (о.Бали, Индонезия, 2007 г.), когда была принята "Балийская дорожная карта". Согласно этому документу, странам отводилось два года на выработку новой глобальной стратегии по климату на "посткиотский" период. В его основу было решено положить четыре ключевых компонента: деятельность стран по предотвращению изменений климата, по адаптации к изменениям климата, вопросы передачи технологий и создания потенциала, а также вопросы финансирования. Еще два года отводилось на ратификацию этого документа, с тем чтобы он смог вступить в силу к 2012 году, как раз по завершении первого периода обязательств по Киотскому протоколу.
Необходимость заменить Киотский протокол новым соглашением стала очевидна. Протокол подвергался критике, во-первых, за то, что он освобождает от каких-либо обязательств по сокращениям выбросов крупные развивающиеся страны, вклад которых в глобальные эмиссии углерода стремительно нарастает* (*В 2007 г. выбросы СО2 Китая в абсолютном исчислении впервые превысили показатель США. Сегодня на США и Китай приходится порядка половины общемировых выбросов СО2.), во-вторых, за то, что он смягчает обязательства развитых стран, позволяя им покупать права на выбросы и засчитывать себе сокращения выбросов от проектов за рубежом, в-третьих, за то, что сокращения выбросов носят символический характер и далеко не соответствуют рекомендациям ученых о требуемых сокращениях; в-четвертых, за то, что в документе не предусмотрены четкие механизмы и размеры помощи развитых стран развивающимся для предотвращения изменений климата и адаптации к ним. Наконец, Протокол не мог считаться действенным международным инструментом без участия США** (**В марте 2001 г. Дж.Буш объявил о выходе США из Киотского протокола, мотивировав его тем, что Протокол налагает неоправданные ограничения на экономический рост и что он несправедливо освобождает крупные развивающиеся страны от обязательств по сокращениям ПГ.) - ведущей экономики мира и одного из крупнейших эмитентов ПГ. При этом администрация Б.Обамы, хотя и заявив о полномасштабном возвращении США в климатический переговорный процесс, дала понять, что заинтересована в замене Киотского протокола новым климатическим соглашением, которое налагало бы обязательства на всех крупнейших эмитентов, включая развивающиеся страны.
Главными органами по подготовке текста нового соглашения стали две специальные рабочие группы - Группа по долгосрочным мерам сотрудничества и Группа по последующим обязательствам промышленно развитых стран и стран с "переходной" экономикой. По этим двум трекам и велась работа над новым документом. За прошедшие два года обе группы работали очень интенсивно. Однако по мере приближения к Копенгагену становилось все яснее, что между странами продолжают сохраняться непреодолимые противоречия, не позволяющие рассчитывать на одобрение в Дании хотя бы общих контуров нового соглашения. Противоречия начинались с вопроса о том, будет ли новое соглашение приложением/поправкой/дополнением к Киотскому протоколу (за это ратуют развивающиеся страны, по понятным причинам приветствующие обязательства по количественным сокращениям выбросов ПГ, которые в будущем несли бы только промышленно развитые страны) или новым универсальным документом, закрепляющим более действенное вовлечение развивающихся стран в усилия по сокращению выбросов (эту идею активно отстаивают США, другие развитые страны). Сохранялось и множество других разногласий.
На протяжении двух недель работы форума стороны в основном повторяли старые аргументы, и все ожидания "прорыва" были связаны с прибытием лидеров государств. Главный итоговый документ конференции - Копенгагенское соглашение2 - был подготовлен в условиях крайнего цейтнота в течение последних суток встречи в результате интенсивных неформальных консультаций лидеров порядка 30 стран, включая Россию, с участием Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна. При этом отдельные формулировки соглашения, по которым возникли особые противоречия между США, Китаем, Индией, Бразилией и ЮАР, дорабатывали лидеры этих стран в ходе дополнительных консультаций "пяти" в последние часы конференции. Это дало повод для появления в международном лексиконе броской аббревиатуры "BASIC" (Бразилия, ЮАР, Индия и Китай), объединяющей группу развивающихся стран, наиболее значимых в формировании мировой климатической политики.
Утром 19 декабря текст Копенгагенского соглашения был вынесен на заключительное пленарное заседание конференции и после непродолжительного обсуждения крайне усталыми после ночных бдений делегатами "принят к сведению" ее решением. Ряд стран - Судан, Тувалу, Венесуэла, Боливия, Куба, Никарагуа - категорически отвергли соглашение как "сговор" узкой группы государств. На данном этапе странам предстоит проанализировать текст этого документа и решить - хотят ли они "ассоциировать" себя с ним, соответственно, проинформировав о своем решении Секретариат РКИК.
Копенгагенское соглашение не имеет юридически обязательной силы, а представляет собой политическую декларацию, отражающую максимально возможный на сегодняшний день компромисс в переговорных позициях сторон. При этом текст соглашения не содержит каких-либо ссылок на желательность продвижения на его основе к юридически обязывающему документу, равно как и каких-либо временных ориентиров для его подготовки.
Мандаты обеих специальных рабочих групп были продлены до 16-й Конференции Сторон, которая состоится в конце
2010 года в Мексике, и многие выступают за то, чтобы именно к этому сроку был согласован текст юридически обязательного документа по климату.
Насколько сокращать выбросы, или занимательная математика
ПО МНЕНИЮ МГЭИК, для стабилизации глобального климата развитые страны должны к 2020 году сократить свои выбросы ПГ на 25-40% ниже уровня 1990 года, развивающиеся - снизить свои выбросы по сравнению с базовыми сценариями, а в глобальном масштабе эмиссии должны снизиться более чем на 50% к 2050 году.
Накануне и в ходе копенгагенской встречи многие страны (из числа как развитых, так и развивающихся) заявили о наращивании сокращений выбросов ПГ, и уже одно это стало немаловажным результатом конференции* (* Наиболее масштабные сокращения обещал Евросоюз, подтвердив намерение блока сократить эмиссии ПГ в 1990-2020 гг. на 20% и на 30% - в случае достижения соглашения в Копенгагене. При этом Евросоюз готов пойти на 80-95% сокращения к 2050 г. - и это на фоне того, что его выбросы СО2 составляют лишь 10% от общемировых. Самые амбициозные планы - у Норвегии и Германии, которые обязались сократить свои выбросы к 2020 г. на 40% против 1990 г. Осенью 2009 г. новое правительство Японии во главе с премьер-министром Ю.Хатоямой объявило о готовности сократить свои выбросы на 25% к 2020 году по сравнению с 1990 г. На 25% сокращения к 2020 г. по сравнению с 1990 г. готова пойти Россия, на 20% сокращения - Новая Зеландия, Украина, Канада (по сравнению с 2006 г.).).
Безусловным положительным поворотным моментом на переговорах стало полноценное возвращение в них США. Выступивший на форуме Президент США Б.Обама заявил о готовности страны сократить выбросы СО2 в 2005-2020 годах на 17% - собственно, повторив цифры, заложенные в законопроект Ваксмана и Марки (сейчас на обсуждении в Сенате)* (*Законопроект "О чистой энергетике и безопасности" ("American Clean Energy and Security Act of 2009") одобрила Палата представителей США в июне 2009 г. Законопроект предусматривает сокращение выбросов ПГ в стране на 17% к 2020 г. по сравнению с уровнем 2005 г. (или на 4% по сравнению с 1990 г.) и на 83% к 2050 г. и введение в стране с 2012 г. общенациональной системы квотирования эмиссий ПГ различными секторами хозяйства, имея в виду охватить ею к 2016 г. до 85% всех эмиссий ПГ США.). Очевидно, что от перспектив его принятия Сенатом зависит выработка юридически обязывающего соглашения по климату на посткиотский период.
Эксперты Международного института прикладного системного анализа (МИПСА) подсчитали, что к Копенгагенской конференции совокупные заявленные обязательства промышленно развитых стран и стран с "переходной" экономикой привели бы к сокращению выбросов СО2 в глобальном масштабе к 2020 году на 11-21% по сравнению с 1990 годом, что не дотягивает до нижней границы рекомендованного МГЭИК диапазона сокращений.
Значительные подвижки произошли в позициях крупных эмитентов из развивающегося мира** (**Так, Китай заявил о готовности в 2005-2020 гг. сократить "углеродоемкость" своей экономики на 40-45%, Индия - на 20%. Бразилия заявила о планах сократить эмиссии ПГ на 36-39%, а также сократить обезлесение в Амазонии на 80% к 2020 г. Индонезия готова сократить эмиссии на 26-30% к
2020 г., во многом - за счет охраны лесов; Мексика - на 50 млн. тонн в год за 2010-2012 гг. и на 50% в 2000-2050 гг.; Южная Корея - на 30% к 2020 г. ЮАР объявила о
34-процентных сокращениях выбросов.). Главная интрига Копенгагена развернулась вокруг того, на какие шаги готов пойти Китай и устроит ли это США. Как она разрешилась - хорошо видно из текста Копенгагенского соглашения. В нем зафиксированы лишь общие ориентиры в отношении существа обязательств развитых и развивающихся стран, в частности идея о том, что развитые страны нарастят усилия по сокращению своих выбросов ПГ к 2020 году, а развивающиеся страны примут обязательства предотвратить свое воздействие на климат (для наименее развитых и малых островных государств предусмотрены добровольные меры). Компромисс был найден и в отношении болезненного вопроса о международном мониторинге сокращений - эта деятельность в развивающихся странах будет в основном подлежать национальным процедурам проверки, а международные инспекции предусмотрены только в отношении мер, принимаемых ими при внешнем финансовом содействии.
Любопытно, что из текста Копенгагенского соглашения все количественные ориентиры по сокращениям ПГ на последнем этапе были удалены. Однако, на наш взгляд, в данном вопросе гораздо важнее не цифры, а наметившаяся тенденция к сокращению эмиссий всеми группами стран.
Соответствующие позиции по своим обязательствам страны должны были представить в Секретариат конвенции к 31 января
2010 года, чтобы зафиксировать в приложениях к соглашению.
Данная формулировка отразила сложный компромисс между развитыми и развивающимися странами - первым было принципиально важно закрепить хотя бы какие-то обязательства развивающихся стран в климатической сфере, которые могли бы подлежать международной проверке, вторым было важно по максимуму смягчить свои обязательства и акцентировать ужесточение обязательств развитых стран по сокращениям выбросов и, главное, - по увеличению ими финансовой помощи развивающемуся миру на борьбу с изменениями климата. Этот компромисс и стал главным стержнем достигнутого соглашения, на который был нанизан ряд сопутствующих решений.
Финансовая помощь развивающимся странам
ВОТ УЖЕ 30 ЛЕТ дискуссия между развитыми и развивающимися странами по экологическим вопросам сводится к простому знаменателю - кто и сколько будет платить. Причем развивающийся мир полагает, что платить должны главным образом богатые, потому что именно они несут главную ответственность за загрязнение планеты и изменения климата, а перед развивающимся миром стоят гораздо более насущные задачи в области развития - борьба с нищетой, голодом, болезнями. При этом развивающиеся страны настаивают на том, чтобы развитые страны выделяли им помощь на борьбу с изменениями климата дополнительно к той помощи, которая уже выделяется по каналам "международной помощи развитию".
О каких объемах помощи идет речь? В последнем докладе Всемирного банка, посвященном взаимосвязи развития и изменений климата, сделан вывод о том, что меры по предотвращению изменений климата в развивающихся странах могут обойтись в 140-175 млрд. долларов в год в ближайшие 20 лет, а на меры по адаптации к этим изменениям может потребоваться инвестиций до 100 млрд. долларов в год в период с 2010 по 2050 год3. Это огромные цифры - особенно на фоне того, что в настоящее время уровень финансирования на климатические цели в развивающихся странах составляет всего 10 млрд. долларов в год. Откуда могут прийти средства? Очевидно, что дополнительное финансирование должно прийти из всех возможных источников - средств, выделяемых правительствами, частным бизнесом, международными организациями, за счет создания новых финансовых механизмов, применения схем торговли квотами на выбросы, взимания международных налогов на выбросы СО2 и так далее.
В Копенгагене прозвучал ряд новых предложений в отношении помощи развивающемуся миру в борьбе с изменениями климата* (*Так, Европейский союз предложил выделить 7,2 млрд. евро (10,5 млрд. долл.) в ближайшие три года для сбора 21 млрд. евро, которые, по оценкам ЕС, потребуются развивающимся странам на проекты в климатической сфере. Япония предложила предоставить развивающимся странам 15 млрд. долларов до 2012 г. в случае заключения в Копенгагене глобального соглашения.). Несмотря на разное видение проблемы, Северу и Югу удалось договориться о взаимоприемлемых ориентирах помощи. Копенгагенское соглашение предусматривает коллективное обязательство развитых стран выделить развивающимся странам около 30 млрд. долларов на период 2010-2012 годов на адаптацию и предотвращение изменений климата и довести ежегодную помощь на эти цели до 100 млрд. долларов к 2020 году. Среди конкретных мер в этом плане - учреждение Группы высокого уровня для мобилизации финансовых средств на климатические проекты в развивающихся странах, Копенгагенского зеленого фонда по климату в рамках РКИК, механизма передачи технологий в области предотвращения и адаптации, а также специального механизма для мобилизации средств на борьбу с обезлесением в развивающихся странах** (**Имеется в виду прежде всего механизм "REDD plus" (Reduced Emissions from Deforestation and Degradation plus Conservation), предполагающий финансовое стимулирование охраны лесов в развивающихся странах.) - на эти цели шесть развитых стран (Австралия, Франция, Япония, Норвегия, Великобритания и США) уже готовы выделить 3,5 млрд. долларов.
Наше общее низкоэмиссионное будущее
ВЫШЕ УЖЕ ОТМЕЧАЛАСЬ тесная связь проблемы изменений климата со стратегиями развития. В первую очередь речь идет о традиционной энергетике, потому что именно она является главным эмитентом парниковых газов от сжигания ископаемого топлива* (*На нефть, газ и уголь сегодня приходится до 80% мировых потребностей в энергоносителях и примерно столько же мировых выбросов СО2.). По оценкам Международного энергетического агентства (МЭА), для удержания концентрации СО2 в атмосфере на неопасном для климата уровне (450 частей на миллион) странам фактически необходимо совершить экологическую и энергетическую революцию, пройдя пик использования углеводородных носителей не позднее 2020 года и перейдя впоследствии на преимущественно низкоэмиссионные и возобновляемые виды энергетики - газ, чистый уголь, атом, гидроресурсы, ветровую, солнечную, волновую, геотермальную и приливную энергетику. При этом главным средством достижения этих революционных перемен эксперты называют кардинальное повышение энергоэффективности экономики, чтобы в 2050 году производить каждый доллар ВВП, используя лишь половину энергии, необходимой для этого в
2002 году. По оценкам, эти меры могут потребовать до 430 млрд. долларов в год дополнительных инвестиций4.
Идея низкоэмиссионного развития лежит в основе "Нового зеленого курса" в мировой экономике, провозглашенного ООН в конце 2008 года. Данный курс предполагает переориентацию мирового экономического развития на новую технологическую базу как путь к решению двуединой задачи - оживления экономического роста и противодействия изменениям климата. Развитие низкоуглеродной энергетики и повышение энергоэффективности прекрасно соответствуют долгосрочному стратегическому курсу всех ведущих экономик мира - сократить свою зависимость от импортных ископаемых энергетических источников, при этом обеспечивая свои растущие потребности в энергии. Именно поэтому "зеленый курс" лег в основу антикризисных стратегий в США, Европе, крупных развивающихся странах и получает все большую популярность в мире. Сегодня экологические инвестиции занимают внушительную долю в бюджетных планах США, Германии, Франции, Южной Кореи, Китая. По данным экспертов, на эти цели всего в мире было выделено около 436 млрд. долларов5.
Необходимость стимулировать низкоэмиссионное экономическое развитие экономики, в том числе в развивающихся странах, была акцентирована и в Копенгагенском соглашении.
"Углеродный" рынок - это всерьез и надолго?
ГЛОБАЛЬНЫЙ "углеродный" рынок, или рынок "углеродных" кредитов, обязан своим рождением* (*Впервые торговля квотами на выбросы была использована в США при реализации с середины 1990-х годов программы очистки Великих озер от выбросов диоксидов серы и азота (так называемые программы "Кислотные дожди"). ) Киотскому протоколу. Серьезный импульс для бурного роста "углеродного" рынка дал "запуск" 1 января 2005 года Европейской схемы торговли квотами на выбросы ПГ.
В настоящее время именно на эту схему приходится две трети физического и три четверти стоимостного объема мирового "углеродного" рынка. Национальные и региональные разновидности таких схем действуют в США** (**Это Региональная инициатива по парниковым газам (Regional Greenhouse Gas Initiative - RGGI), объединяющая десять штатов северо-восточных районов и Атлантического побережья страны, которые установили общий для себя "потолок" на выбросы СО2 энергетическими предприятиями и намерены сократить эту величину на 10% к 2018 г.; Западная инициатива по климату (Western Climate Initiative) объединяет семь западных штатов США (еще шесть - наблюдатели) и четыре провинции Канады, которые договорились сократить свои выбросы на 15% к 2020 г. по сравнению с 2005 г., и Инициатива губернаторов штатов Среднего Запада (Midwestern Governor´s Initiative). Недавно в штате Калифорния объявлено о собственной схеме торговли квотами.), Канаде, Австралии, Японии, Швейцарии, Новой Зеландии. По оценкам экспертов, подобные схемы на сегодняшний день планируют порядка 35 развитых стран и к 2015 году они могут охватить от 17 до 35% глобальных выбросов СО2. Евросоюз и другие страны нацелены на то, чтобы сформировать к 2015 году единый "углеродный" рынок стран ОЭСР, а к 2020 году - глобальный "углеродный" рынок, куда, помимо развитых стран, вошли бы Китай, Индия, Бразилия, ЮАР и другие ведущие развивающиеся страны.
Между тем мировой "углеродный" рынок уже вошел в нашу жизнь быстро растущей новой сферой экономической активности. За 2005-2008 годы его объем вырос в шесть раз, превысив 120 млрд. долларов и 5 млрд. тонн СО2-экв. По прогнозам, к 2020 году ценовой объем глобального "углеродного" рынка может достичь 2-3 трлн. долларов в год. Сегодня на "углеродном" рынке оперируют порядка восьми специализированных бирж, многочисленные консультанты и брокеры, обращаются разнообразные производные финансовые инструменты. Многие полагают, что с объединением главных схем торговли эмиссиями в единый рынок можно будет говорить о появлении новой мировой валюты - расчетной единице, отражающей цену 1 тонны углерода.
Очевидно, что для стабильного "углеродного" рынка необходим целый комплекс факторов, и прежде всего международные обязательства по сокращениям выбросов. После Копенгагенской конференции перспективы мирового "углеродного" рынка во многом остаются туманными. В первые дни после форума сообщали о некотором снижении цены на 1 тонну СО2-экв. на европейских "углеродных" биржах, о спаде в настроениях инвесторов в отношении этих рынков. Между тем есть все основания полагать, что даже в отсутствие четкого сигнала от политиков, по мере перехода стран к единообразным системам учета "углеродного следа" в своей экономической деятельности, данный рынок может продолжить свое динамичное развитие.
В Копенгагенском соглашении есть ссылка на необходимость использовать рыночные механизмы и экономически эффективные инструменты сокращений выбросов ПГ, что предполагает "зеленый свет" дальнейшему развитию "углеродных" рынков.
Политические итоги Копенгагенской конференции
СЕГОДНЯ нет недостатка в пессимистических оценках климатического форума в Копенгагене. Многие развитые страны считают формулировки Копенгагенского соглашения "недостаточно прорывными", "размытыми" и "лишенными конкретики". Так, Евросоюз разочарован тем, что не удалось зафиксировать в документе пороги желаемых сокращений выбросов ПГ, что обязательства США и Китая "недостаточно амбициозны", что слабы прописанные правила международной отчетности для развивающихся стран. Из стана развивающихся стран раздаются обвинения развитым странам по поводу недостаточной внешней помощи, "недемократических" процедур выработки итогового документа конференции и т.д.
Тем не менее некая компромиссная основа для будущей работы все же достигнута. При подтверждении принципов равноправия и общей, но дифференцированной ответственности государств в борьбе с изменениями климата новое соглашение предусматривает более активное и ответственное вовлечение развивающихся стран в климатические усилия, достаточно конкретно обозначены объемы финансовой помощи развитых стран развивающимся. Приняты решения об учреждении четырех новых международных механизмов в области климатического сотрудничества.
Вне всякого сомнения, Копенгагенская конференция войдет в историю как важная веха в переговорном климатическом процессе. Этот форум оказался беспрецедентным как по числу участников (заявки на аккредитацию подали более
40 тыс. человек), так и по уровню представительства - в нем приняли участие 115 глав государств и правительств.
На наш взгляд, отбросив эмоции и трезво оценив обстановку, можно констатировать следующее:
1. Итоги климатической конференции в Копенгагене отражают "момент истины" в нынешних подходах мирового сообщества к проблеме изменений климата. Осознавая важность проблемы, страны не готовы ради нее ставить на карту свои экономические приоритеты.
2. Киотский режим отжил свое, и на повестку дня выходит задача выработать новое международное соглашение по климату, которое было бы универсальным по числу участников, всеобъемлющим по охвату, амбициозным по целям и справедливым с точки зрения возможностей государств.
3. Международные климатические переговоры, начавшись как реакция политиков на выявленную учеными проблему изменений климата, сегодня неизмеримо далеко отошли от своей научной основы, отягощены политическими спекуляциями и по своей сути представляют собой переговоры о создании нового мирового экономического порядка под предлогом (пусть даже и обоснованным) изменений климата. Климатический переговорный процесс - это лишь одна из ветвей переговорного процесса о балансе сил в мировой экономической системе, куда составными частями входят такие вопросы, как стратегия развития мировой энергетики, перераспределение финансовых потоков, приоритеты в инвестиционной деятельности, ориентиры технологического роста и др. Конференция еще раз продемонстрировала общий вектор сокращения углеродоемкости мировой промышленности и энергетики.
4. Особенности принятия Копенгагенского соглашения в последние часы конференции и его весьма специфический правовой статус показали растущие трудности ООН в достижении консенсуса по климатической проблематике. Причины - трудности поиска общего знаменателя среди 193 стран, недостаточная работа по заблаговременному согласованию позиций, перегруженность повестки дня, нарушения процедурного характера. Много поводов для раздумий вызывает и то, что на фоне многодневных (а в реальности многолетних) дискуссий в рабочих группах ключи от конференции оказались в руках небольшой группы государств, Секретариата и руководящих органов РКИК. В этой связи многие эксперты предвидят после Копенгагена смещение главного вектора климатических переговоров в более узкие многосторонние и двусторонние форматы - BASIC, США+BASIC, BASIC+"Группа 77", "G-8", "G-20", двусторонние контакты США и Китая, США и ЕС и др. Можно предвидеть вычленение отдельных крупных вопросов климатической повестки дня (например, лесной тематики, вопросов финансирования, предотвращения и адаптации, взаимосвязи торговли и климата, транспорта и климата и др.) в самостоятельные переговорные процессы. Выдвигаются идеи создать специализированное агентство ООН по климату для лучшей координации климатических переговоров.
q
Будем откровенны - от Копенгагена "судьбоносных" решений и не ждали. Слишком велики были разногласия между государствами как с момента принятия "Балийской дорожной карты", так и задолго до нее.
Но стал ли Копенгаген провалом? На наш взгляд, вряд ли. Большое видится на расстоянии. Мировые тенденции зреют десятилетиями, и их не подверстать к желанию тех или иных деятелей, правительств или организаций, даже международных. А для научной проблемы такого масштаба, как изменения климата, "удобных" сроков решения вообще не существует.
Копенгагенское соглашение - это политическая декларация, отразившая честное признание наших сегодняшних возможностей в отношении проблемы изменений климата. Но это и стартовая площадка для дальнейшей работы.
В качестве постскриптума
НАВЕРНОЕ, самый главный вопрос, назревший как заключение ко всему вышеизложенному: как России занять подобающее ей место во все более многогранном и усложняющемся международном сотрудничестве по проблеме изменений климата? Чтобы к мнению России прислушивались - не только из-за ее значительного вклада в глобальные выбросы СО2, а прежде всего из-за огромных возможностей нашей страны поддерживать мировой климатический баланс в качестве крупнейшего в мире депозитария нетронутых хозяйственной деятельностью стоков углерода (леса, водные пространства, болота, почвы)? Как встроить идею низкоэмиссионного развития в экономическую парадигму развития страны и получить от нее реальные дивиденды?
Задача повысить внимание государства к проблемам, порождаемым изменениями климата, в России давно перезрела. Можно сколько угодно говорить о преимущественно естественной, цикличной природе этого процесса, о холодном российском климате и повышенной энергоемкости экономики, более чем вдвое превышающей общемировую, о "священной корове" российской экономики - нефтегазовом секторе. Однако все это отнюдь не должно мотивировать "остаточное" отношение к проблеме климата в нашей стране. Как раз наоборот. Копенгагенская конференция ярко продемонстрировала, какие мощные политические и финансовые пласты современной мировой экономики и миропорядка затронуты проблемой изменений климата - сама парадигма экономического развития, его технологический уклад, финансовые приоритеты, будущее мировой энергетики, транспорта, новые "углеродные" рынки - и это лишь верхушка айсберга. Пока наука разбирается в первопричинах изменений климата и других экологических катаклизмов, у государств совершенно реально возникают международные обязательства по минимизации вредного воздействия на окружающую среду, у бизнеса - убытки за несоблюдение экологических стандартов и прибыль на ниве растущих рынков экологической продукции.
Все это необходимо как минимум анализировать, чтобы быть "в теме" и отстаивать свои интересы, как максимум - использовать все рациональное себе во благо. Неслучайно в последние годы вопросы климата были выделены в отдельные направления государственной политики во многих странах мира, под них созданы специальные ведомства или межведомственные комиссии высокого уровня. Так, в Китае вопросы климата рассматривает влиятельная в стране Национальная комиссия по развитию и реформе при Госсовете КНР, в Индонезии при президенте страны создан Национальный совет по изменениям климата, в Южной Корее - президентский Комитет по "зеленому" росту, в Израиле - межведомственный комитет по климату.
Чрезвычайно важно, что в работе Копенгагенской конференции принял участие Президент России Д.А.Медведев* (*Российскую делегацию на копенгагенской встрече возглавлял первый заместитель председателя правительства РФ И.И.Шувалов. Выступивший на конференции Президент России Д.А.Медведев подчеркнул готовность России принимать самое активное участие в подготовке нового юридически обязывающего документа по климату, подтвердил обязательство страны сократить выбросы ПГ на 25% к 2020 г. по сравнению с 1990 г., отметив вместе с тем, что на пути к подлинно универсальному и справедливому глобальному соглашению всем странам еще предстоит пройти большой и сложный путь. Российская делегация участвовала в выработке итогового документа конференции и поддержала Копенгагенское соглашение.). Припомним, что на экологических конференциях такого масштаба (Конференция по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро 1992 г., саммит в Йоханнесбурге 2002 г.), а также на последних крупных климатических встречах первых лиц от России не было. Присутствие российского президента уже продемонстрировало важную роль, придаваемую Россией проблеме изменений климата, и политически это было очень правильно. Вызывает одобрение и то, что накануне Копенгагенской конференции в России была учреждена должность советника президента по вопросам климата, на которую был назначен бывший руководитель Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды А.И.Бедрицкий.
Также знаменательно, что в дни работы форума Президент России утвердил Климатическую доктрину Российской Федерации. Полностью отвечали задачам конференции и принятые в последние два года российским правительством решения о сокращении энергоемкости экономики, повышении доли возобновляемых источников энергии, курс на модернизацию российской экономики. Но климат для России - из-за ее огромной территории и разнообразия географических зон - это вопрос системный и заслуживает того, чтобы им занимались в рамках специального межведомственного органа с выходом на руководство страны.
Разработка стратегий развития с учетом проблемы изменений климата немыслима без активной роли главного законодательного органа - Федерального Собрания РФ. Пока роль российского парламента в анализе проблемы климата и ее преломлении к интересам страны до обидного мала и несравнима, скажем, с ролью Конгресса США в редактировании соответствующих федеральных стратегий страны.
Россия созрела и для более активной роли на международных переговорах по климату. У нашей страны есть все основания для того, чтобы уверенно выступать со своей позицией, разъяснять ее нюансы, активнее предлагать свои формулировки в обсуждаемые проекты документов. Долгие годы Россия на экологических переговорах предпочитала выжидать, но сегодня молчание, во-первых, может дать почву для неверных интерпретаций нашей позиции и, во-вторых, что еще опаснее - привести к принятию решений, серьезно ущемляющих наши права.
Пришла пора и новых коалиций в климатическом процессе. Копенгагенский форум высветил растущую роль Китая, Индии, Бразилии, ЮАР - значит, есть повод присмотреться к климатической и энергетической политике этих стран, найти общие интересы с Россией, смелее ставить вопрос климата в повестку дня работы БРИК. В контексте задачи укрепления интеграционных процессов на постсоветском пространстве России не обойтись без сближения позиций с Украиной, Белоруссией, Казахстаном - эти страны имеют с нами много общего в подходах к климатической проблеме. Можно и нужно искать точки соприкосновения и со странами Центральной и Восточной Европы, с трудом адаптирующимися к навязываемой им "старой" Европой климатической политикой.
Стоит подумать и над тем: а так ли целесообразно сегодня России держаться на климатических переговорах за статус страны с "переходной" экономикой, когда от этого образования сегодня мало что осталось? Как представляется, желание под этой рубрикой - часто по традиции последних десятилетий - выторговать себе некие льготы сегодня сковывают простор для российской климатической дипломатии, плохо соотносятся с нашими заявлениями о желании полномасштабно и значимо участвовать в глобальных усилиях по предотвращению изменений климата.
Позиции России на климатических переговорах по-прежнему сильны - хотя бы потому, что на нашу страну приходится половина мировых объемов сокращений эмиссий ПГ за последние 20 лет. Между тем сделать предстоит неизмеримо больше. Но, как известно, дорогу осилит идущий.
1Climate Change 2007: The Physical Science Basis. IPCC WGI Fourth Assessment Report. Summary for Policymakers. P.13//http://ipcc-wg1.ucar.edu/wg1/Report/AR4WG1_Print_SPM.pdf
2Текст Копенгагенского соглашения можно найти на сайте РКИК по ссылке:
http://unfccc.int/files/meetings/cop_15/application/pdf/cop15_cph_auv.pdf
3World Development Report 2010: Development and Climate Change. P.257/ The World Bank, Washington DC, 2009.
4How the Energy Sector Can Deliver on a Climate Agreement in Copenhagen. Special early excerpt of the World Energy Outlook 2009 for the Bangkok UNFCCC meeting. 2009. P. 3,12,13,17 / OECD/IEA.
5Robins N., Clove R. and Singh C. A Climate for Recovery: The Colour of Stimulus Goes Green. London: HSBC, 2009. Цит. по: World Development Report 2010: Development and Climate Change. P.59 / The World Bank, Washington DC, 2009.
