ОБСЕ: время реформ

3 декабря 2020 г. глава МИД РФ С. Лавров в ходе своего выступления на заседании Совета министров иностранных дел ОБСЕ в Тиране (Албания) вновь поднял вопрос о реформировании ОБСЕ, целью которого должно стать возрождение роли Организации в качестве опорной общеевропейской структуры для обсуждения и принятия коллективных решений в области безопасности. Министром были обозначены принципиальные направления реформирования ОБСЕ:

– продолжить поиски точек соприкосновения в формате «структурированного диалога» в рамках ОБСЕ в условиях сохраняющейся напряжённости по линии Россия – НАТО;

– наращивать роль Организации в борьбе с терроризмом, в противодействии незаконному обороту наркотиков, коррупции и в обеспечении кибербезопасности;

– последовательно реализовывать достигнутые договорённости по разрешению кризисных ситуаций на пространстве ОБСЕ;

– повысить прозрачность и эффективность работы Секретариата, институтов и полевых присутствий, усовершенствовать методологии наблюдения за выборами;

– оптимизировать программы мероприятий, обеспечить балансировку трёх «корзин» ОБСЕ, обновить повестку дня и сфокусироваться на объединяющих моментах с целью найти компромиссы через открытый и равноправный диалог;

– в рамках «второй корзины» уделять больше внимания вопросам экономической взаимосвязанности и сопряжения интеграционных процессов;

– обеспечить непредвзятый подход к правозащитному измерению.

Выступление С.В. Лаврова о необходимости реформирования ОБСЕ, как представляется, было продиктовано тем, что в последнее время нарастали тенденции ослабления влияния Организации на происходящие процессы на европейском пространстве, которые усугубились начавшимся институциональным кризисом в ней самой из-за разногласий вокруг назначений на руководящие должности ключевых институтов Организации. Основные инициативы и предложения по реформированию ОБСЕ: Обращение министров иностранных дел стран СНГ к государствам – членам ОБСЕ от 15 сентября 2004 г.; доклад Группы видных деятелей «Единство цели: сделать ОБСЕ более эффективной» от 27 июля 2005 г. (доклад PCORW 1640); Обращение министров иностранных дел Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, России, Таджикистана и Узбекистана к СМИД ОБСЕ в Брюсселе от 22 ноября 2006 г. (ОБСЕ PC. DEL/1126/06); доклад и рекомендации Группы видных деятелей по европейской безопасности как общему проекту (3 декабря 2015 г.). Содержащиеся в этих документах конкретные рекомендации и идеи по реформированию ОБСЕ в принципе во многом совпадают и дополняют друг друга и в общем плане сводятся к следующим положениям: решить проблему правоспособности ОБСЕ, преобразовав её в полноценную международную организацию со своим статутом и уставом, наделив её соответствующими привилегиями и иммунитетами; – усилить политическую роль Генерального секретаря ОБСЕ и оптимизировать Секретариат и его ключевые подразделения, чтобы увеличить реальную отдачу от деятельности Организации на принципиальных направлениях; разработать новые Правила процедуры ОБСЕ; повысить эффективность участия Организации в предотвращении и урегулировании региональных конфликтов на пространстве ОБСЕ; совершенствовать потенциал ОБСЕ в военно-политической области, продолжить работу по адаптации к современным условиям Венского документа по мерам доверия и безопасности; усилить борьбу с международным терроризмом и организованной преступностью на основе «Стратегии ОБСЕ по противодействию угрозам стабильности и безопасности в XXI веке»; развивать экономическое и экологическое измерение ОБСЕ; внедрить единые критерии оценки избирательных процессов на пространстве ОБСЕ со стороны БДИПЧ; усилить возможности и потенциал планирования полевых операций ОБСЕ, включив в состав Центра ОБСЕ по предотвращению конфликтов военных специалистов.

Все эти рекомендации уже на протяжении многих лет являются предметом дискуссии в кругах ОБСЕ по вопросам реформирования Организации. Однако по многим из них пока не складывается консенсус среди государств-участников. Основная причина в том, что их принятие и реализация практически невозможны в краткосрочной и среднесрочной перспективе из-за существующей геополитической напряжённости в отношениях между Россией и Западом. Не совпадают и концептуальные подходы России и большинства западных стран к роли и месту ОБСЕ в общеевропейской архитектуре безопасности. Достижению консенсуса, по мнению некоторых, мешает расширение ЕС и НАТО, последствием которого стало значительное уменьшение числа государств – членов ОБСЕ, не состоящих в НАТО и Евросоюзе. Очевидно, что перспектива достижения взаимоприемлемых договорённостей по конкретным параметрам реформ тесно связана с нормализацией отношений Запада с Россией. С учётом современных вызовов европейской безопасности и необходимости системно и оперативно реагировать на различного рода кризисные ситуации, отличающиеся высокой динамикой развития и непредсказуемостью геополитических последствий, важнейшим направлением реформирования ОБСЕ должны стать дальнейшая модернизация и адаптация её антикризисных механизмов к оперативному реагированию на эти вызовы и, прежде всего, в контексте раннего обнаружения и предупреждения конфликтов на пространстве ОБСЕ. Нарастающие проблемы с эффективностью антикризисных механизмов ОБСЕ продемонстрировал недавний вооружённый конфликт между Арменией и Азербайджаном вокруг Нагорного Карабаха. Организация оказалась не в состоянии оперативно выступить в качестве международного посредника по урегулированию этой кризисной ситуации через механизм Минской группы ОБСЕ и направить в зону конфликта миротворческую миссию. Вооружённое противостояние удалось остановить при содействии России, которая по согласованию с противоборствующими сторонами направила в регион миротворческую миссию для разведения вооружённых сил, контроля за соблюдением соглашения о прекращении огня, обеспечением безопасности гражданского населения и возвращением беженцев.

Эффективность операционной деятельности ОБСЕ, по мнению некоторых экспертов, подрывается рядом факторов. Во многом это объясняется различием подходов государств членов к приоритетам и перспективам европейской безопасности, ограниченными ресурсами, сдержанным отношением целого ряда государств к самой Организации. Принятие решений в случае кризисных ситуаций на основе консенсуса создаёт дополнительные трудности, как в плане процедуры, так и значительного срока согласования позиций. К этим проблемным моментам следует добавить отсутствие эффективных механизмов принятия санкций при нарушении основных принципов Организации. Нет и отлаженной системы сбора и оценки информации о потенциальных очагах кризисных ситуаций, раннего предупреждения конфликтов и своевременного реагирования на них. Прогнозирование кризисных ситуаций в ОБСЕ и её Центре по предотвращению конфликтов (ЦПК) в последнее время ещё более осложнилось из-за обострения геополитической напряжённости и разрушения глобальной структуры соглашений в области контроля над вооружениями (последний пример – выход США из Договора по «открытому небу»). ЦПК в нынешней обстановке не в состоянии эффективно решать возложенные на него задачи. В сложившихся условиях приоритетным направлением реформирования могло бы стать совершенствование механизма консультаций в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций, создающих угрозу европейской безопасности (вооружённые конфликты, стихийные бедствия, масштабные акции терроризма, пандемии и т.д.) и требующих принятия срочных коллективных мер оперативного реагирования. Как представляется, одним из вариантов могло бы стать создание постоянно действующей платформы для проведения таких консультаций и принятия оперативных решений под эгидой СМИД или Форума ОБСЕ по безопасности и сотрудничеству/Центра ОБСЕ по предотвращению конфликтов. Для эффективной работы платформы необходимо будет согласовать процедуры чрезвычайных консультаций и стандартные модели оперативного реагирования Организации. Чрезвычайный характер консультаций предполагает, что их продолжительность и время для принятия решений должны быть ограничены – до 48-72 часов. Сами консультации могут инициироваться в срочном порядке Генеральным секретарём ОБСЕ по поручению действующего Председательства Организации. Такой подход отвечает требованиям повышения политической роли Генерального секретаря ОБСЕ, прежде всего в ключевой сфере предотвращения и урегулирования кризисных ситуаций на пространстве ОБСЕ. Разумеется, эффективность чрезвычайных консультаций во многом зависит от уровня доверия между государствами – членами ОБСЕ и их готовности предоставлять в распоряжение Секретариата Организации/ЦПК, а также Председательства разведывательную информацию о кризисной ситуации в том или ином регионе ОБСЕ, а также прогнозы её эволюции и рекомендации по возможному урегулированию. Этому могло бы содействовать расширение каналов обмена взаимной информацией между ОБСЕ, НАТО, ООН и Россией, восстановление коммуникационных линий между военными структурами России и НАТО, а также задействование предусмотренного Венским Документом 2011 г. механизма консультаций в связи с необычной военной деятельностью в отношении опасных вооружённых инцидентов для снижения рисков острой конфронтации. Продолжение «структурированного диалога» в рамках ОБСЕ для обсуждения вопросов укрепления доверия, снижения рисков и контроля над вооружениями также может создать дополнительный уровень доверия, расширяя возможности ОБСЕ в области раннего предупреждения кризисных ситуаций и прогнозирования их эволюции. Интересам повышения эффективности «полевых миссий» ОБСЕ в условиях высокой динамики и остроты кризисных ситуаций в зонах вооружённых конфликтов отвечало бы более активное использование Организацией т.н. комплексных миссий, включающих компоненты гражданских полицейских сил и вооружённых подразделений. Реализация такого подхода потребует кардинальных структурных и процедурных изменений в работе Секретариата ОБСЕ, а также в системе управления по обеспечению формирования и оперативной деятельности комплексных миссий. Актуальной станет масштабная перестройка ресурсного обеспечения ОПМ (набор гражданского и военного персонала, создание мобильных материальных ресурсов, оборудования и техники и обеспечение их хранения). Потребуется также принять двусторонние меморандумы с членами ОБСЕ о предоставлении в её распоряжение сил и средств отдельных государств, разработать юридически обязывающий статус таких ОПМ и процедур задействования военного и полицейского компонентов. В фокусе внимания также должно быть обеспечение планирования и финансирования ОПМ, переходя на двухгодичный бюджетный цикл. Параллельно следует повысить роль Председателя ОБСЕ, Генерального секретаря, Центра по предотвращению конфликтов, ЦПК, а также системы REACT (Rapid Expert Assistance) и модернизировать функционал Ситуационного и информационного центра ОБСЕ. В практической деятельности по осуществлению ОМП ОБСЕ целесообразно ориентироваться на сотрудничество с ООН и ЕС, в том числе в плане заимствования определённых ресурсов для проведения операций. Важным направлением реформирования ОБСЕ в интересах повышения эффективности «полевых» и посреднических операций должен стать переход к полномасштабному внедрению новейших информационно-коммуникационных технологий, в том числе технологий блокчейна в практику миссий ОБСЕ, и формированию новой модели «умных миротворческих миссий» (Smart Peacekeeping). Одним из вариантов адаптации ОБСЕ к реалиям технологической революции было бы создание в её Секретариате подразделения по технической поддержке миссий Организации и разработка концепции партнёрства в сфере современных технологий для целей миротворчества. Такое партнёрство не только позволило бы получать новейшие технологии от членов Организации, но и создало бы платформу для сотрудничества ОБСЕ с заинтересованными государствами (путём формирования реестра потенциальных поставщиков технологий и оборудования), региональными организациями и общественными кругами. В практическом плане речь идёт об использовании новейших технологий (различного рода сенсоры, зонды, мониторы, беспилотные летательные аппараты, роботы, искусственный интеллект, современные средства защиты, коммуникационное оборудование, «интернет вещей», инфракрасные маркеры, в т.ч. для прозрачности выборных кампаний, средства коммуникаций, блокчейн и т.д.) для обеспечения персонала миссий устойчивой и безопасной связью, охраны мест их дислокации и персонала, защиты гражданского населения, мониторинга обстановки в зонах конфликта и намерений противостоящих сторон, контроля за масштабными перемещениями населения и вооружённых групп, наблюдения за реализацией соглашений о прекращении огня, разминирования, обеспечения безопасности доставки гуманитарной помощи 2 . Пути интенсификации посредничества в кризисном управлении Создание платформы для проведения чрезвычайных консультаций может значительно активизировать и повысить эффективность ОБСЕ и её институтов в сфере международного посредничества. Организация осуществляет эту деятельность на основе Решения СМИД ОБСЕ №3/11 (6-7 декабря 2011 г.) об элементах конфликтного цикла, связанных с повышением потенциала ОБСЕ по раннему предупреждению, содействием диалогу, поддержкой посредничества и постконфликтным восстановлением. Ключевую роль в задействовании этих функций ОБСЕ играет Действующий председатель (ДП). Он назначает личных или специальных представителей и послов для практического осуществления посреднических функций, а также имеет право давать конкретные поручения Генеральному секретарю ОБСЕ или Директору Центра по предотвращению конфликтов (ЦПК), чтобы содействовать диалогу. Однако практический опыт посредничества в сложных кризисных ситуациях (Украина, конфликт на Южном Кавказе вокруг Нагорного Карабаха) показывает, что эффективное применение Организацией этого важного инструмента сдерживается рядом факторов. Прежде всего, речь идёт о длительных сроках согласования мандатов и состава посреднических миссий, об адекватном учёте интересов государств – членов ОБСЕ и принимающих сторон. В результате, например, в случае с Нагорно-Карабахским конфликтом Минская группа ОБСЕ оказалась не в состоянии оперативно приступить к посредничеству, и эта роль перешла к России и её миротворческим силам в регионе, которые взяли на себя и функции поддержания диалога с местными национальными общинами в интересах оказания гуманитарной помощи, защиты гражданского населения, разминирования и т.д. Как представляется, использование платформы чрезвычайных консультаций могло бы повысить эффективность инструментов посредничества ОБСЕ за счёт сокращения сроков согласования мандатов и состава соответствующих миссий. С её помощью можно было бы быстрее корректировать их мандаты в соответствии с потребностями принимающих сторон (в настоящее время на повторное их согласование уходит значительное время). Повышение оперативности развёртывания подобных миссий ОБСЕ и её «полевых операций» невозможно без адекватного и срочного выделения необходимых людских и финансовых ресурсов. Оптимальным в этом плане было бы создание специального резервного фонда по предотвращению конфликтов и управлению кризисами (в настоящее время эта задача решается путём использования ограниченных средств фонда чрезвычайных расходов ОБСЕ, что осложняет финансирование «полевой» деятельности Организации). Проблема постконфликтного восстановления и «вторая корзина» Дальнейшее повышение эффективности миротворческой деятельности тесно связано со способностью ОБСЕ интегрировать задачи кризисного регулирования и постконфликтного восстановления, устойчивого социально-экономического развития кризисных стран как гарантии прекращения конфликтного цикла. Как представляется, одной из целей реформирования должно стать наделение Организации необходимыми финансовыми и людскими ресурсами, позволяющими активно участвовать в масштабных проектах по постконфликтному восстановлению в пострадавших странах. Это потребует создания специального резервного фонда и структур в Секретариате, занимающихся оказанием технической и экономической помощи, а также предоставлением гуманитарного содействия. Такой подход, дающий ОБСЕ возможность на равных с другими международными структурами (ООН, ЕС) участвовать в постконфликтном восстановлении, значительно укрепит её влияние и имидж, будет содействовать сбалансированному развитию «трёх корзин» ОБСЕ и, прежде всего, субстантивному наполнению «второй корзины» (вопросы экономического развития).

Мнение автора может не совпадать с позицией Редакции

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs