ГЛАВНАЯ > Экспертная аналитика

Иран как фактор внутриполитической борьбы в США

09:50 14.05.2020 • Владимир Сажин, старший научный сотрудник Института востоковедения РАН, кандидат исторических наук

6 мая 2020 г. президент США Дональд Трамп наложил вето на Резолюцию Конгресса об ограничении его полномочий по использованию Вооруженных сил (ВС) против Исламской Республики Иран (ИРИ).

Д.Трамп в тот же день проинформировал Сенат о своем решении. Он назвал Резолюцию «крайне оскорбительной», отметив, что демократы внесли ее в рамках стратегии по расколу Республиканской партии с целью достижения победы на выборах в ноябре.

По утверждению Д. Трампа, Резолюция основана на неправильном понимании фактов и положений законодательства и наносит огромный ущерб усилиям президента по защите США и их союзников. При этом президент Трамп оправдывает свои действия против ИРИ Резолюцией Конгресса от 2002 г., дающей разрешение на применение военной силы против Ирака, и статьей II Конституции США.

В Резолюции об ограничении полномочий Трампа, так оскорбившей его, в частности, говорится:

«Конгресс еще не объявил войну ИРИ и не принял специального законодательного разрешения на применение военной силы против ИРИ. Разрешение на применение военной силы 2001 г. против лиц, совершивших нападение 9/11, и Разрешение на применение военной силы против Ирака 2002 г. не служат в качестве специального законного разрешения на применение силы против Ирана… .

…Конгресс настоящим предписывает президенту прекратить использование Вооруженных сил США для военных действий против ИРИ или любого члена правительства или любого военнослужащего вооруженных сил этой страны, если это явно не разрешено объявлением войны или специальным разрешением на использование Вооруженных сил США против Ирана».[1]

Данная Резолюция, ограничивающая полномочия Д.Трампа в вопросе использования вооруженных сил против ИРИ без соответствующего разрешения со стороны Конгресса, была одобрена Сенатом и Палатой представителей соответственно в феврале и марте.

Однако 7 мая Сенат не смог преодолеть вето президента.

В чем суть вопроса?

Президент – Конгресс: борьба за военные полномочия

Конечно, вето президента усилило напряженность в отношениях США и Ирана, и об этом будет сказано ниже. Сейчас хотелось бы обратить внимание на юридическую сторону вопроса: имеет ли президент США право без одобрения Конгресса осуществлять военные действия за рубежом с использованием вооруженных сил. Этот тот вопрос, который уже не одно столетие обсуждают американские (и не только) юристы и политологи.

Напомним, в Конституции США, утвержденной в 1787 году, нет прямых указаний, какими конкретно полномочиями обладает Президент в военной сфере. Раздел 2 Статьи II гласит: «Президент является главнокомандующим армии и флота Соединенных Штатов и призванной на действительную службу Соединенных Штатов милиции [то есть иррегулярных вооруженных формирований, авт.] отдельных штатов…»[2] - всё. Из этого следует, что Президент, как главнокомандующий, вправе отдавать приказы вооруженным силам, отменять или изменять их. Но здесь нет указаний на право президента инициировать боевое применение ВС по своему усмотрению.

В том же документе, но выше по тексту Раздел 8 Статьи I наделяет Конгресс большими правами: «Конгресс имеет право: объявлять войну, выдавать каперские свидетельства[3] и разрешения на репрессалии и устанавливать правила захвата трофеев на суше и на воде; формировать и содержать армии…создавать и обеспечивать флот…»[4]. А кроме всего, издавать различные правила и законы об управлении вооруженными силами и важно – утверждать финансирование расходов страны на ВС.

При этом возникает вопрос - обязательно ли объявлять войну для того, чтобы вести войну?

За всю 244-летнюю историю США Конгресс официально объявлял войну 11 раз: Великобритании - в 1812 г., Мексике – в 1846 г., Испании – в 1898 г., Германии и Австро-Венгрии - в 1917 г., Японии, Германии и Италии – в 1941 г., Болгарии, Венгрии и Румынии – в 1942 г.

После Второй мировой войны конгресс США более не утверждал резолюции об официальном объявлении войны, а утверждал документы, разрешающие использование военной силы за рубежом. Надо констатировать, что формальное объявление войны в современной международной практике - чрезвычайная редкость. Для нынешних международных отношений характерны так называемые необъявленные (фактические) войны, закамуфлированные войны, носящие названия полицейских операций, «прокси-войн», «гибридных войн» и им подобные.

Им подобным на счету США вполне достаточно: необъявленная морская война с Францией (1798-1800), Первая берберийская война (1801-1805) и Вторая берберийская война (1815). Уже после Второй мировой войны - участие американских военных в Корейской войне (1950-1953), войне во Вьетнаме (1964-1973), в войне в Персидском заливе (1991 г.), в Сомали (1992 г.), в Югославии (1999 г.), в Афганистане (2001), Ливии (2011 г.), Ираке, Сирии (2014 г.). Все эти конфликты без формального объявления войны противостоящей стороне, получили разрешение Конгресса в той или иной форме, или же президент США применял ВС в этих регионах на основе решений Совета Безопасности ООН или НАТО.

Важным документом, позволяющим президенту США использовать войска за рубежом, является Совместная Резолюция Сената и Палаты представителей Конгресса от 7 ноября 1973 г. «О военных полномочиях Конгресса и Президента» или, как еще называют этот документ, «Закон о военных полномочиях»[5].

Резолюция 1973 г. установила достаточно жесткие рамки для реализации Президентом США полномочий по инициированию боевого применения Вооруженных сил. Фактически Резолюция признает за Президентом США право использовать ВС для участия в военных действиях при определенных обстоятельствах без объявления войны и предварительного согласия Конгресса. Речь идет о случаях национальной чрезвычайной ситуации, вызванной нападением на США, их территории и владения или их ВС. При этом Президент обязан представить в Конгресс в течение последующих 48 часов соответствующий отчет о своих действиях. Данный отчет должен содержать обстоятельства, вызвавшие необходимость введения вооруженных сил США в зоны зарубежных военных действий, конституционные и другие основания их введения, оценку масштабов и ожидаемой продолжительности военных действий. Согласно закону Конгресс должен рассмотреть доклад президента и принять по нему решение.

Если Конгресс не объявит войну или не санкционирует использование вооруженных сил специальным законодательным актом, не продлит законодательным порядком разрешенный для военных акций, инициированных президентом, 60-дневный период или будет не в состоянии собраться в результате вооруженного нападения на США, то по истечении 60 календарных дней с момента представления доклада президент должен прекратить использование вооруженных сил США. Этот 60-дневный срок может быть продлен не более чем на 30 дней.

Хотя этот закон налагает ограничения на Президента, но, по сути, он не подразумевает каких-либо практических проверок его действий. Американские президенты неоднократно нарушали «Закон о военных полномочиях». В частности, в 1981 году президент Рональд Рейган направил военный контингент в Сальвадор, не консультируясь и не представив доклад Конгрессу. В 1999 году президент Билл Клинтон продолжил кампанию бомбардировок в бывшей Югославии по истечении 60-дневного срока, указанного в законе. В 2011 году президент Барак Обама начал военные действия в Ливии без разрешения Конгресса.[6]

Как свидетельствует Джеймс Бейкер, министр финансов в администрации президента Рейгана и госсекретарь в администрации президента Буша - старшего, ни один президент ни разу не представил Конгрессу доклад о начавшемся вооруженном конфликте, дабы не брать на себя обязательство вывода войск.[7]

После терактов 11 сентября 2001 года Конгресс США принял Резолюцию, которая несколькими днями позже стала законом (18.09.01) на применение военной силы против террористов, которое предоставило президенту больше полномочий в качестве главнокомандующего. В США этот документ именуется Authorization for use of military force (или коротко – 2001 AUMF) - Разрешение на применение военной силы.

Единственным конгрессменом, проголосовавшим против Закона, была Барбара Ли, которая с тех пор постоянно его критиковала за то, что документ является карт-бланшем, дающим правительству неограниченные полномочия вести войну. Этот Закон в той или иной степени был использован в разное время для военных акций США в Афганистане, Джибути, Ираке, Йемене, Кении, Сомали, Эритрее, Эфиопии.[8]

16 октября 2002 г. Конгресс на основании представленных администрацией неподтвержденных данных о разработке Ираком оружия массового поражения принял Резолюцию, ставшую впоследствии законом, разрешавшую ведение боевых действий против Ирака Саддама Хусейна. (Коротко – 2002 AUMF или Iraq AUMF). В документе говорится: «Президент уполномочен использовать Вооруженные силы США по своему усмотрению, чтобы: первое, защищать национальную безопасность США от постоянной угрозы, исходящей от Ирака; второе - обеспечить выполнение всех соответствующих резолюций Совета Безопасности ООН, касающихся Ирака».[9]

Однако эти Резолюции – 2001 и 2002 гг. принимались в особых условиях, которые сегодня не соответствуют обстановке в мире и регионах, ни в плане содержания, ни в плане географии. Угроз, ради которых они были приняты, более не существует. Да и были ли они тогда?

Некоторые американские конгрессмены, прежде всего демократы, уверены, что прошло время отменить обе AUMF и официально узаконить окончание войны в Ираке, которая привела к катастрофическим человеческим жертвам и ранила десятки тысяч американских солдат. Нет никакого смысла в том, что несколько резолюций AUMF остаются в действии против Ирака, страны, которая сейчас является близким союзником США.[10]

Как справедливо отметили Райан Гудман и Стив Владек в своей статье «Почему Резолюция 2002 г. по Ираку не распространяется на Иран»: «В отличие от применения силы в Ираке против саддамовцев (до 2011 года) и против ИГИЛ («Исламское государство», ИГ – террористическая группировка, запрещена в России)  (2014-настоящее время), военный удар администрации Трампа по объектам Ирана на территории Ирака полностью противоречит поддержке демократического, стабильного Ирака, как на практике, так и формально. Просто посмотрите на реакцию иракского правительства на эти удары.

Шесть лет назад мы полагали, что резонно утверждать, правда, с некоторой натяжкой, что Резолюция по Ираку 2002 г. (2002 AUMF или Iraq AUMF) может быть расширена, чтобы использовать ее в качестве юридической основы для применения силы против ИГИЛ. Однако утверждение о том, что эта Резолюция применима к использованию силы против Ирана в Ираке, выходит за рамки любого разумного толкования этого статута. Если по какой-либо причине администрация Трампа хочет использовать дополнительную наступательную военную силу против Ирана, будь то в Ираке или где-либо еще, она должна получить новое законодательное разрешение от Конгресса».[11]

Таким образом, было бы абсолютно корректным констатировать, что ни Конституция США, ни резолюции Конгресса, перешедшие в законы, не дают право американскому президенту использовать Вооруженные силы США против Ирана.

Трамп, президентские выборы и Иран

Нет сомнений, что вся длительная, можно сказать вечная, история «противоборства» Президента США и Конгресса в вопросах войны и мира, применения вооруженных сил страны является следствием неоднозначности основополагающих документов. И всякий раз попытки привести их содержание к общему знаменателю заканчивались неудачей, так как любые поправки меняли конституционный баланс сил между ветвями власти – то в пользу президента, то в пользу Конгресса.

В то же время, поединок президентской власти и законодательной часто приобретает форму партийной борьбы за Белый дом. Что мы и наблюдаем в 2020 г. Конгресс США принял вполне разумную резолюцию, снижающую вероятность применения президентом Трампом вооруженных сил для удара по Ирану. Однако всё же после наложения президентом вето на эту резолюцию Сенат, где большинство республиканцев - однопартийцев Трампа, не смог преодолеть этот блок президента.[12] (Правда, при этом не совсем понятно, почему протрамповский Сенат в феврале одобрил «оскорбительную» для Трампа Резолюцию).

Не секрет, что сегодня в бурное предвыборное время Сенат играет на стороне президента - республиканца, а Палата представителей - на стороне его противников – демократов. И внешняя политика – это серьезный инструмент во внутриполитической борьбе.

При этом инициированное Трампом противостояние с Ираном (так же как и с Китаем) является основным козырем (англ. Trump) в этой игре за победу республиканцев, то есть Трампа, на президентских выборах в ноябре 2020.

Насколько это эффективно, покажут выборы, но то, что президентское вето - это бензин, вброшенный и так горящий ирано-американский очаг конфликта, не вызывает сомнения.

Очаг напряженности в американо-иранских отношениях особенно разгорелся в 2019 г. Это было спровоцировано Трампом, когда он вывел США из Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД), то есть ядерной сделки. После этого события на «ирано-американском фронте» развивались с поразительной быстротой.

Вот краткий список опасных действий двух сторон только за последние месяцы: «танкерная война» в Персидском заливе; уничтожение Корпусом стражей исламской революции (КСИР) американского беспилотника; ракетная атака на нефтяные объекты Саудовской Аравии; признание Вашингтоном КСИР террористической организацией; признание Тегераном Центрального командования вооруженных сил США (CENTCOM) террористической организацией; обстрел военной базы США в Ираке; ответные удары по иранским объектам на территории Сирии и Ирака; штурм посольства США в Багдаде; убийство иранского генерала Касема Солеймани, командующего Силами специального назначения (ССН) «Кодс», входящими в КСИР; развертывание и приведение в боевую готовность иранских сил и средств в зоне Персидского залива, и там же - активное противостояние «москитного флота» КСИР кораблям ВМС США; распоряжение Д.Трампа уничтожать иранские боевые корабли, которые «преследуют американские корабли в море»; аналогичный приказ командующего КСИР генерала Салами уничтожать корабли США, угрожающие кораблям ИРИ, перманентные учения ВС США и Ирана в Заливе.

В этих практически боевых условиях полученный Трампом карт-бланш на проведение военных операций против Ирана получает особо опасный смысл. В акватории и на территории зоны Персидского залива, которая не столь обширна, сконцентрировано большое количество сил и средств вооруженных сил США и Ирана. Их более чем тесное соседство является опасным фактором, способным спровоцировать непредсказуемые события, не говоря уже об учениях, проводимых в этом регионе.

Показателен в этом отношении случай, происшедший 10 мая, когда во время учений ВМС ИРИ иранский фрегат Jamaran по ошибке выпустил противокорабельную ракету по своему кораблю Konarak. Погибло 19 человек. Понятно, что в обстановке, имеющей место в Заливе, исключить случайный удар по американской цели нельзя. Как на это ответит президент Трамп, имеющий карт-бланш на удар? А как ответит КСИР на любое ошибочное или случайное применение оружия со стороны США?

Но всё же представляется, сегодня, накануне выборов, несмотря ни на что, Трамп не готов к войне с ИРИ. А вся эта история с вето, помимо чисто внутриполитических целей, имеет задачу (как, впрочем, и все провокационные акции Белого дома по отношению к Ирану) довести напряженность в отношениях с ИРИ до предела, поставить иранское руководство перед экзистенциальным выбором, чтобы затем, сделав шаг назад, добиться нужных уступок. Это, как говорят люди, знающие Трампа – бизнесмена, его излюбленный прием с оппонентами, будь то в бизнесе или политике.

Это привело к тому, что, по информации издания Iran Wire, верховный лидер аятолла Хаменеи заговорил о возможностях переговоров Тегерана с Вашингтоном, что ранее никогда не наблюдалось. Подтверждая слова своего лидера, представитель иранского правительства Али Рабии заявил, что «власти Ирана готовы к переговорам с США по обмену заключенными без предварительных условий». Эти факты примечательны тем, что ранее Тегеран давал понять, что не намерен вести открытые переговоры с администрацией президента Д.Трампа за полгода до президентских выборов в США. Теперь такая возможность не исключается.[13]

Возвращаясь к основному вопросу, мы можем констатировать - вето, наложенное президентом Трампом на Резолюцию Конгресса против военных действий президента в отношении Ирана, не даёт президенту юридического права инициировать и проводить любые антииранские военные акции, также как и документы, на которые ссылается Дональд Трамп (Iraq AUMF 2002, статья II Конституции США).

При этом вето Трампа ещё в большей степени раскалило ситуацию в отношениях США – Иран.

 

Мнение автора может не совпадать с позицией Редакции

 


[1] Joint Resolution To direct the removal of United States Armed Forces from hostilities against the Islamic Republic of Iran that have not been authorized by Congress. https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-joint-resolution/68/text

[2] The Constitution of the United States. https://constitutionus.com/

[3] Ка́перское свидетельство — во времена парусного флота правительственный документ, разрешающий частному судну атаковать и захватывать суда, принадлежащие неприятельской державе

[4] The Constitution of the United States

[5] Public Law 93-148 Joint Resolution, November 7, 1973 Concerning the war powers of Congress and the President, [H. J. Res. 542] Resolved by the Senate and House of Representatives of the United States of America - Совместная Резолюция Сената и Палаты представителей Конгресса от 7 ноября 1973 г. https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-87/pdf/STATUTE-87-Pg555.pdf

[6] Полномочия президента и конгресса США в вопросах ведения войны. https://ria.ru/20200109/1563220236.html

[7] Ирина Лагунина. Кто принимает решение о войне. Почему эксперты предлагают изменить законодательство США https://www.svoboda.org/a/455933.html

[8] Разрешение на использование военной силы (AUMF). https://en.wikipedia.org/wiki/Authorization_for_Use_of_Military_Force_of_2001

[9] Authorization for use of military force against Iraq Resolution of 2002 https://www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-107publ243/pdf/PLAW-107publ243.pdf

[10] Tess Bridgeman. Now is the Time to Repeal the 2002 AUMF. July 11, 2019 https://www.justsecurity.org/64885/now-is-the-time-to-repeal-the-2002-aumf/

[11] Ryan Goodman and Steve Vladeck. Why the 2002 AUMF Does Not Apply to Iran. 09.01.2020. https://www.justsecurity.org/67993/why-the-2002-aumf-does-not-apply-to-iran/

[12] Согласно Конституции США президент имеет полномочия наложить вето, вернув законопроект с замечаниями к той палаты Конгресса, которая его инициировала в течение десяти рабочих дней со дня его представления президенту. Конгресс может преодолеть вето двумя третями голосов, проведя голосование в обеих палатах.

[13] Тарасов Станислав. Трамп между Салманом и Хаменеи. ИА Regnum. 12.05.2020. https://regnum.ru/news/polit/2946546.html

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Версия для печати