Конфронтация в ОЗХО: что международное сообщество будет делать с проблемой Сирии и делом Скрипаля?

Фото: OPCW

В американском издании WarontheRocks вышла статья Джона Харта, руководителя проекта по химической и биологической безопасности в Стокгольмском институте исследования проблем мира (англ., SIPRI). В ней он комментирует противоречия в Организации по запрещению химического оружия (ОЗХО)[1], делая акцент на проблеме Сирии и деле Скрипаля. Журнал «Международная жизнь» публикует перевод этой статьи.

В прошлом месяце Великобритания направила нестандартный запрос ОЗХО. Она просила созвать специальную сессию конференции государств-участников Конвенции ООН о запрещении химического оружия (КЗХО) – это четвертое такое заседание за 21-летнюю историю организации. Мероприятие - станет первой встречей всех членов для рассмотрения проблемы ответственности за применение химического оружия – другими словами, неспособности окончательно определить, кто стоит за недавними случаями его применения.

Заявленная повестка дня сессии проста: отстоять глобальный запрет на применение химического оружия. Цель – создать дорожную карту, чтобы призвать к ответственности за использование химического оружия Сирией. Также, на встрече будут рассмотрены меры реагирования на попытку убийства Сергея Скрипаля, бывшего российского офицера военной разведки, проживающего в Великобритании, который 4 марта был отравлен нервно-паралитическим веществом «Новичок». Сирийское досье и скандальный инцидент обострили напряженность между Россией и западными государствами и привели к беспрецедентным институциональным нагрузкам на ОЗХО. Многие правительства разочарованы в том, что Исполнительный совет ОЗХО и Совет Безопасности (СБ) ООН не могут прийти к общей позиции об ответственности сирийского правительства за применение химического оружия и вовлечь Россию в расследование по делу Скрипаля.

Эти события следует рассматривать в более широком контексте усилий по привлечению к юридической ответственности лиц, виновных в применении химического оружия. К специальной сессии привели институциональные и политические трудности и ряд проблем, связанных с многосторонним контролем над химическим оружием. А именно, серьезные разногласия между государствами-членами ОЗХО, неполная информация, этика принятия решений консенсусом, недостаток политической воли и неспособность прийти к окончательному решению. Однако, несмотря на сложности, организация по-прежнему является краеугольным камнем многосторонних усилий по предотвращению применения и распространения химического оружия. Только у ОЗХО благодаря надежной проверке и анализу есть возможность заниматься этими вопросами.

Международные усилия по предотвращению и наказанию за применение химоружия

Тем не менее, ОЗХО является лишь одним из целого ряда многосторонних следственных органов, занимающихся вопросами применения химического оружия. Кроме нее сирийской проблемой занимаются: Независимая Международная комиссия по расследованию событий в Сирии под эгидой Совета ООН по правам человека и Международный, беспристрастный и независимый механизм для содействия проведению расследований и судебного преследования лиц, ответственных за самые серьезные преступления, совершенные в Сирии с марта 2011 года (создан в 2016 году на Генеральной Ассамблее ООН).

В январе Франция приступила к созданию Международного партнерства по борьбе с безнаказанностью применения химического оружия. В тот же день французское руководство ввело санкции против лиц и компаний, чья деятельность в Сирии была связана с химическим оружием. Эта инициатива вовлекает гражданское общество: на специальном сайте называют и осуждают конкретных людей и учреждения. Французский проект отражает решимость привлечь членов сирийского правительства к юридической ответственности за применение химического оружия.

Финансируемые Джорджем Соросом Фонды открытого общества занимаются проектом по укреплению принципа ответственности в Сирии (Syria Accountability Project). Он специализируется на судебных процессах, подготовке дел и адвокатуре в столицах государств, в ЕС и ООН, а также укрепляет потенциал и предоставляет субсидии организациям, работающим в Сирии над документооборотом, публичной защитой и уголовной ответственностью. Кроме того, в рамках проекта в последнее время стало уделяться больше внимания субъектам, поддерживающим применение химического оружия в Сирии.

И последний, но не менее важный, Совместный механизм ОЗХО-ООН в Сирии, действовавший с 2015-го по 2017 год. Он был единственным многосторонним органом по контролю над вооружениями, обладавшим как предметной экспертизой в области химического оружия, так и мандатом на возложение ответственности за его применение в Сирии. Этот механизм был распущен, когда СБ ООН не смог согласовать условия его продления. Россия не согласна с выводами, согласно которым Сирия несет ответственность за некоторые инциденты, связанные с применением химического оружия. Это является иллюстрацией более широкого геополитического раскола между Россией и Западом. Следует также отметить, что возможности Совместного механизма ОЗХО-ООН были частично основаны на экспертизе различных подразделений Технического секретариата ОЗХО. Кроме того, дела, расследуемые Совместным механизмом, представляют собой подборку вопросов, проработанных ОЗХО. Проще говоря, ОЗХО поддерживает большинство возможностей международного контроля над химическим оружием, включая специальные договоренности с участием ООН.

Теория и практика осуществления КЗХО

Когда страна присоединяется к КЗХО, она должна заявить о наличии и передаче другим государствам химического оружия и предоставить информацию о его производстве с 1 января 1946 года, включая расположение и состояние производственных мощностей. Конвенция была разработана таким образом, чтобы у сторон была возможность продемонстрировать ее соблюдение с помощью инспекций и отчетов о проверке. Участники старались подчеркнуть, что ОЗХО не является принудительным разоружающим органом, и меры в случае несоблюдения КЗХО должны приниматься главным образом СБ ООН. Обычно достоверность заявлений государств-участников проверяют с помощью инспекций на местах. ОЗХО не ищет нарушения как таковые, что создает трудности в случае с Сирией. Инспектируемая сторона обязана соблюдать мандат инспекционной группы, однако ей разрешается применять процедуры “управляемого доступа”. Например, инспекторы ОЗХО иногда используют лишь то программное обеспечение, которое просто дает ответ («да» или «нет») о наличии конкретного химического вещества. Инспектируемая сторона может также настоять на том, чтобы пробы не вывозились за пределы страны (Сирия разрешила вывозить пробы).

Члены ОЗХО придерживаются двух основных взглядов на то, как вести себя в случае с Сирией. Это разделение становится проблемой для работы организации. Либо относиться к стране, как к любому другому государству-члену с равными правами и обязанностями. Этот подход отражает более долгосрочную перспективу, при которой соблюдение КЗХО рассматривается как процесс. Вторая точка зрения заключается в том, чтобы квалифицировать Сирию как не выполняющую свои обязательства, но такой подход нарушает принцип консенсуса и право отсрочки принятия решения. Попытки приписывать мотивы позициям и геополитическим расчетам некоторых государств в Сирии – непредсказуемый процесс. Чтобы скорее закрыть сирийское досье, с 2013 года государства-участники стремятся вовлечь в его рассмотрение СБ ООН. Можно переложить ответственность за меры принуждения на ООН, сохранив тем самым в ОЗХО более долгосрочные рабочие отношения.

Разделение, путаница и другие внутренние проблемы

Когда проводится расследование, государства-участники несут коллективную ответственность за подготовку выводов и принятие решений. Разграничить эти функции и процессы не всегда просто. Язык, используемый в документах, "подстраховывает" от разногласий, а спорные моменты могут быть сведены к минимуму или оставлены без внимания. Это является отражением того, как международные организации действуют в целом, в том числе пытаясь соблюдать принцип принятия решений консенсусом. Такие усилия позволили сосредоточить внимание на процедурах, с помощью которых технические выводы ОЗХО доводятся до сведения руководства организации, государств-участников и международного сообщества. Однако это может привести к разочарованию широкой общественности, ищущей четких ответов на вопросы соблюдения КЗХО.

Подобное положение дел было продемонстрировано в ходе расследования по делу Скрипаля и, вероятно, будет сохраняться в ходе специальной сессии и в последующий период. Великобритания хочет привлечь Россию к юридической ответственности в рамках КЗХО за враждебное использование токсичного химического вещества на своей территории, которое подвергло риску граждан и нарушило британский суверенитет. Россия, со своей стороны, категорически отрицает вину в нападении на Сергея Скрипаля и указывает на то, что, независимо от советского происхождения «Новичка», другие государства тоже синтезировали такие химические вещества на своих оборонных предприятиях. Дело Скрипаля осложняется еще тем, что большая часть расследования Великобритании остается секретной для защиты источников и методов разведки.

В марте этого года Соединенное Королевство пригласило ОЗХО для оказания технической помощи и подтверждения анализа инцидента в рамках многостороннего механизма разоружения и контроля над вооружениями. В ходе предоставления технической помощи был сделан вывод, что химическое вещество, используемое при нападении на Сергея Скрипаля, не включено в приложение к КЗХО. Представители ОЗХО оценили высокую степень очистки вещества, но не стали возлагать ответственность за его использование, поскольку это выходит за рамки их мандата.

Между тем, Генеральный директор ОЗХО Ахмет Узюмджю поручил Научно-консультативному совету организации провести обзор соответствующей литературы и уточнить определение исходных соединений и других химических веществ, подпадающих под номенклатуру “Новичок”. Это важно для целей проверки, но и дополнительный повод для разногласий на совещаниях ОЗХО. Россия при поддержке других государств может использовать любое заявление или документ, чтобы оспорить обоснованность выводов проверки ОЗХО. Иными словами, любой доклад может быть использован для завершения расследования или для начала открытого обсуждения.

Без авторитетной публичной информации большая часть дискуссий о «Новичке» останется неполной и будет включать ошибочную информацию и утверждения. Западные страны после «холодной войны» продолжают считать, что такие вещества нельзя обсуждать открыто (в том числе на многосторонних форумах по контролю над вооружениями), чтобы не привлекать к ним внимания и не повышать опасность их использования во враждебных целях.

Есть и другие препятствия для проведения расследования. За пределами ОЗХО трудно установить взгляды многих участников в отношении Сирии и дела Скрипаля. Многие государства воздержались от публичной позиции по вопросу об обязательствах и ответственности России по делу Скрипаля. Западные государства в целом едины в своей поддержке созыва специальной сессии. Иран и Венесуэла, как правило, на стороне России по Сирии и делу Скрипаля. Министр иностранных дел Великобритании Борис Джонсон призвал все «здравомыслящие государства» поддержать созыв встречи, в то время как Россия называет ее «несвоевременной и вредной». Иран 4 июня заявил, что встреча рискует «потратить драгоценное время и ресурсы государств-членов». Бразилия, Индия, Китай и Пакистан, как правило, сохраняют нейтральную позицию, подчеркивая при этом важность международных усилий по техническому контролю.

Специальная сессия и последующий период

Каких результатов мы можем ожидать от специальной сессии? Один из возможных вариантов – предложение о внесении поправок в приложение к КЗХО, которое фактически не требует проведения Конференции государств-участников (КГУ) ОЗХО. Это традиционно неосуществимая идея для нескольких стран, включая США. Ахмет Узюмджю проявил дипломатический такт, включив возможность внесения поправок в приложение по химическим веществам в повестку дня будущих совещаний, сославшись на апрельский доклад Научно-консультативного совета.

Следует также отметить, что любые результаты, которые отходят от принципа консенсуса по содержательным вопросам (в отличие от административных), скорее всего, не будут поддержаны достаточным числом государств-участников.

Специальная сессия может обеспечить большую правовую и политическую ясность, или же повысит напряженность, нарушит деятельность организации. Хотя попытки спрогнозировать результаты и долгосрочные последствия были бы опрометчивыми, контуры обсуждения могут быть очерчены на основе практики действия договора и деталей работы. Ключевые вопросы:

• Каким будет статус Сирии в ОЗХО, если будет достигнуто политическое урегулирование нынешнего вооруженного конфликта, особенно в контексте Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года?

• При каких обстоятельствах работа Группы ОЗХО по оценке объявлений и миссия по установлению фактов будут прекращены?

• Установила ли Великобритания лиц для расследования и судебного преследования по делу Скрипаля?

• Будет ли Россия осуждена за невыполнение своих обязательств по КЗХО? Какие стороны будут против этого или воздержатся от позиции?

• Передаст ли специальная сессия в соответствии с положениями КЗХО дело Скрипаля на рассмотрение Совету Безопасности или Генеральной Ассамблее ООН для принятия дальнейших мер?

• Какие выводы ОЗХО и британских расследований будут включены в обращения к другим международным органам и в инициативы по проведению последующих расследований и судебного преследования?

• Приведут ли результаты специальной сессии к большей международно-правовой и политической ясности?

• Каковы будут долгосрочные геополитические последствия, в том числе для международного мира и безопасности?

В ближайшие дни государства-участники проведут интенсивные двусторонние, региональные и многосторонние консультации по повестке дня специальной сессии, проектам решений и ожидаемым результатам. Правительства будут применять проверенную временем практику направления и получения политических сигналов и увязки более широких вопросов политики с проблемой Сирии и делом Скрипаля для получения предпочтительных результатов.

Что касается Сирии и Скрипаля, то возможны, по крайней мере, три сценария обзорной конференции и очередной КГУ ОЗХО, которые состоятся в конце этого года. Во-первых, совещания можно было бы организовать таким образом, чтобы отделить эти дела от остальной повестки дня. Во-вторых, можно было бы попытаться осудить Россию и/или Сирию за несоблюдение КЗХО путем голосования большинством голосов (что является отходом от обычной практики международных организаций). В соответствии с КЗХО принятие решений большинством голосов в основном ограничивается техническими и административными вопросами. Хотя договор явно требует проведения Исполнительным советом голосования по вопросам его соблюдения, в качестве общей практики голосования обычно избегают даже в этом случае. Вместо этого в течение более длительного периода времени (такие процессы могут занять годы) основное внимание уделяется разработке текстов и общему пониманию. Наконец, проблему Сирии и дело Скрипаля можно было бы отложить для дальнейшего долгосрочного процесса уточнения.

Каждый подход имеет свои недостатки и может привести к повреждению института и ослаблению международных норм сдерживания химической войны. Отделение вопроса о применении химического оружия от остальной деятельности режима договора означало бы косвенное признание того, что КЗХО не может выполнять свою основную функцию. Голосование большинством голосов будет опасным прецедентом, который может привести к тому, что некоторые государства будут вмешиваться в нормальное функционирование организации (пока этого не происходило). Отложить дела о применении химического оружия в Сирии и Солсбери тоже значит оставить режим договора открытым для критики в связи с тем, что ОЗХО не выполняет свою основную функцию.

Взгляд в будущее многостороннего контроля над химическим оружием

Сейчас Исполнительный совет по-прежнему разделен отношением к сирийской проблеме и делу Скрипаля. К сожалению, многие государства-участники, вероятно, будут и впредь воздерживаться от публичной позиции по этим двум различным, но взаимосвязанным вопросам. Работа ОЗХО над сирийской проблемой может превратиться в шаблон для ведения дела Скрипаля.

Такая сдержанность отчасти отражает нежелание некоторых правительств быть втянутыми в российско-американские споры. Однако это также показывает разницу в аналитическом потенциале разведки и служб безопасности различных стран. Кроме того, в большинстве стран никогда не было программ создания наступательного химического оружия, а значит, нет и достаточной экспертизы для оценки ситуации.

Еще одним осложняющим фактором является недостаточная политическая воля некоторых правительств, чтобы прийти к собственным аналитическим выводам или же полагаться на заключения других. Правительства иногда руководствуются оценками разведок других стран в рамках стратегического контроля за торговлей. Яркий пример – Австралийская группа. Она стремится к тому, чтобы оборудование, материалы, технологии и инновации двойного назначения не использовались для создания химического и биологического оружия.

До тех пор пока члены организации в целом и исполнительный Совет в частности не смогут (или не захотят) прийти к выводам о проблеме Сирии и деле Скрипаля, отчетность и данные ОЗХО о проверках будут оставаться закрытыми для общества. Тем не менее, есть веские причины для того, чтобы ОЗХО оставалась в авангарде многосторонних усилий по предотвращению применения химического оружия. Хотя крупные державы могут сомневаться в полезности многосторонних мер контроля, ОЗХО все еще выступает как платформа для консультаций всех государств по вопросам разоружения и безопасности. КЗХО обладает более долгосрочными полномочиями и легитимностью в вопросах контроля над вооружениями, чем оценка отдельного государства.

В будущем ОЗХО будет уделять все больше внимания нестандартному использованию токсичных химических веществ в качестве метода ведения войны, то есть их применению негосударственными игроками. В частности, чиновники рассмотрят виды и количество веществ, используемых частными субъектами для широкомасштабного и целенаправленного убийства людей. Это будет необходимой корректировкой режима КЗХО, в котором субъектами до этого выступали только государства.

Предстоит также выяснить, действительно ли нормы международного права, сдерживающие химическую войну, ослабевают с течением времени. Ни одно правительство открыто не признает применение химического оружия. «Незападные» государства говорят о его использовании, но не указывают на конкретные страны.

Хотя кто-то может счесть этот прогноз чрезмерно оптимистичным, накопление результатов технического контроля должно, в конечном счете, подтолкнуть участников к общему пониманию того, кто несет ответственность за использование токсичных химических веществ в Сирии и Великобритании. Увязка политических и технических вопросов может оказаться полезной в краткосрочной перспективе, но в долгосрочной – основное внимание ОЗХО стоит сосредоточить на накоплении достоверной информации и аналитических данных. Таким образом, организация продолжит работать в качестве жизненно важной платформы для консультаций, чтобы предотвратить химическую войну и безответственное поведение стран и негосударственных субъектов.

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs