Межпарламентский союз: родит ли гора мышь или вмешательство в невмешательство?

19:35 15.11.2016 Константин Косачев, Председатель Комитета Совета Федерации по международным делам, кандидат юридических наук


«Мир состоит из сбывшихся утопий. Сегодняшняя утопия - это завтрашняя реальность»1, - писал Ф.Пасси, первый лауреат Нобелевской премии мира и один из двух основателей (наряду с В.Кремером) старейшей парламентской международной организации.

Сама идея объединения парламентариев стран мира для консолидации усилий во имя мира и международного сотрудничества зародилась еще в конце XIX века. Парламентарии из Австрии, Испании, Франции и Англии обсуждали идею международной ассамблеи, которая прежде всего могла выступить в качестве арбитра при урегулировании международных споров2.

Идея была актуальной и потому незамедлительно воплотилась в жизнь: первая международная встреча парламентариев из Англии, Франции и США состоялась 31 октября 1888 года в парижском «Гранд-отеле». Результатом работы стало принятие пяти резолюций и декларации, где, в частности, отмечалось: «Следующее собрание, к участию в котором будут допущены не только члены трех вышеуказанных парламентов, но также члены других парламентов, которые известны своей приверженностью тем же идеям, состоится в следующем году, чтобы завершить дело, начатое на этой конференции»3. Именно такое решение послужило началом создания уникальной международной парламентской организации - Межпарламентского союза (МПС), пережившей два вековых рубежа и две мировые войны.

Существует легенда о том, что сразу после создания ООН министр иностранных дел СССР В.Молотов пришел к И.Сталину и стал расписывать достоинства МПС - старейшей, возникшей задолго до Лиги Наций международной организации, которая, как гора, возвышается над остальными. Иосиф Виссарионович раскурил трубку и начал расспрашивать министра, чем же действительно мог быть полезен МПС для дела мирового пролетариата. Затем остановился напротив Молотова и сказал примерно следующее: «Я думаю, Вячеслав, твой Межпарламентский союз - действительно гора. Однако это такая гора, которая за все время не родила даже мышь»4. Неудивительно, что при его жизни советские парламентарии участие в работе МПС не принимали.

Советский Союз впервые участвовал в работе 44-й Конференции МПС в 1955 году, после образования Парламентской группы СССР 29 июня 1955 года. Стоит отметить, что советская группа являлась самой многочисленной, так как в ее состав входили все 1500 депутатов Верховного Совета, по 750 депутатов от каждой палаты. Работа проводилась по трем основным направлениям: участие в деятельности Межпарламентского союза, выступление с обращениями и заявлениями по различным вопросам международного положения, развитие контактов с парламентскими группами и парламентариями других стран на индивидуальной основе5. С тех пор участие в работе МПС и его органов стало прочной парламентской традицией нашей страны.

МЕЖПАРЛАМЕНТСКИЙ СОЮЗ: ДЕНЬ СЕГОДНЯШНИЙ

В чем же секрет долголетия и привлекательности МПС? Ведь Сталин как политик-прагматик был прав: много десятилетий истории МПС не отмечены судьбоносными решениями. Сила Межпарламентского союза в другом. Парламентская дипломатия призвана играть очень важную, если не ключевую, роль в наведении мостов дружбы между государствами как на двусторонней, так и многосторонней основе. Председатель Совета Федерации В.И.Матвиенко справедливо обращает внимание на то, что обмен мнениями в межпарламентском формате в силу самой природы представительной власти охватывает все вопросы двусторонних и многосторонних отношений, идет более свободно и открыто6. Более того, после выступления председателя Межпарламентского союза С.Чоудхури на 393-м заседании Совета Федерации 18 мая 2016 года В.И.Матвиенко отметила, что «мы рассматриваем Межпарламентский союз как одну из самых авторитетных парламентских площадок, которая не на словах, а на деле следует ценностям парламентаризма, парламентской дипломатии, признанным в мире, и вносит огромный вклад в то, чтобы наш мир был более справедливым, стабильным»7. МПС подтверждает этот тезис на практике.

Межпарламентский союз, согласно своему уставу8, является международной неправительственной организацией, в том смысле, что она объединяет представителей парламентов суверенных государств и ее членами на данный момент являются парламентарии 171 страны. Главной особенностью и знаковым отличием МПС является тот факт, что он состоит из организаций, членами которых являются люди, обладающие представительным статусом, наделенные своими народами правом решать важнейшие государственные вопросы, представлять их интересы в высших законодательных органах своих стран. В течение года проводятся две ассамблеи и связанные с ними встречи членов парламентов широкого спектра политических партий, представленных в национальных парламентах.

Согласно статье 8 Устава, органами Межпарламентского союза являются: Ассамблея, Руководящий совет, Исполнительный комитет и Секретариат. Национальные группы состоят из делегатов - членов парламентов. В свою очередь, национальные группы включают в состав делегаций парламентариев, стараясь при этом обеспечить  равное представительство мужчин и женщин. В рамках МПС действуют шесть геополитических групп, которые вправе выдвигать кандидатуры из числа своих членов на выборные должности МПС. Основная работа над определением тем будущих резолюций МПС и выработкой окончательного текста осуществляется в четырех постоянных комитетах МПС (по вопросам мира и международной безопасности; по вопросам устойчивого развития, финансов и торговли; по демократии и правам человека; по делам ООН), которые представляют свои доклады на каждой ассамблее.

Не для кого уже не секрет, что формирование новой системы международных отношений, свидетелями которой мы являемся в данный момент, основывается на принципе перераспределения сфер глобального баланса сил и влияния за пределы традиционно западного ареала, который, как справедливо отмечает министр иностранных дел Российской Федерации С.В.Лавров, длительное время «воспринимался в качестве законодателя мод в политике и экономике»9. Заметна эта тенденция и в МПС: государства, которые хотят самостоятельно выбирать свой суверенный путь и развиваться без оглядки на отдельные страны, получают возможность использовать международную парламентскую ассамблею как инструмент, демонстрирующий ту роль, которую хотят играть эти государства.

Это выражается, в частности, в широте тематик, по которым МПС принимает резолюции с подачи национальных делегаций, и географии ассамблей. В повестку дня заседаний ассамблей Межпарламентского союза включаются весьма разноплановые вопросы - от проблем локального масштаба до глобальных угроз человечеству. Например, на 132-й Ассамблее МПС (Ханой, 2015 г.) приняты резолюции «Кибервойна: серьезная угроза миру и международной безопасности», «Международное право и его соотношение с национальным суверенитетом, невмешательством во внутренние дела государств и правами человека», «Строя новую систему управления водными ресурсами: парламентские действия». На 134-й Ассамблее МПС (Лусака, 2016 г.) приняты резолюции «Терроризм: необходимость глобального сотрудничества в целях недопущения угрозы демократии и прав человека», «Обеспечивая постоянную защиту объектам материального и нематериального культурного наследия от разрушения и порчи».

Даже несмотря на то, что решения МПС не носят юридически обязательного характера для парламентов-членов, они, являясь концентрированным выражением воли представителей законодательных органов своих стран, оказывают серьезное воздействие на атмосферу мировой политики и общественное мнение.

В целом можно констатировать, что на протяжении всех 127 лет работы Межпарламентский союз старается сохранить и приумножить свой авторитет, базирующийся поистине на демократическом принципе - суверенном равенстве всех парламентов-членов без деления на ведущих и ведомых. Удастся ли удержать эту тенденцию в будущем - зависит исключительно от подходов МПС к решению вопросов, стоящих в международной повестке дня.

МПА СНГ В МПС: «ТОЧКИ РОСТА»

В октябре 2015 года председатель Совета Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ, председатель Совета Федерации В.И.Матвиенко на встрече с председателем Межпарламентского союза С.Чоудхури и генеральным секретарем Межпарламентского союза М.Чунгонгом выступила с предложением повысить статус МПА СНГ до ассоциированного члена МПС. Тогда же в Секретариат МПС было официально передано приглашение провести 137-ю Ассамблею МПС в октябре 2017 года в Санкт-Петербурге. Решение об этом было окончательно принято 27 октября 2016 года на 135-й Ассамблее МПС.

В результате на 198-м заседании Руководящего совета МПС было принято решение предоставить МПА СНГ статус ассоциированного члена10. Стоит отметить, что подобный статус в МПС получают только крупнейшие парламентские международные структуры, общее число которых в МПС достигло 11. С этого момента МПА СНГ обладает такими же правами и обязанностями, что и национальные делегации, за исключением права голоса и выдвижения кандидатур в органы МПС.

Россия намерена активно продолжать работу на площадке МПА СНГ в Межпарламентском союзе по вопросам участия членов МПА СНГ в деятельности органов Межпарламентского союза, внесения международно значимых тем для обсуждения и дальнейшего принятия резолюций МПС, обсуждения возможного присоединения к Межпарламентскому союзу государств на пространстве СНГ, которые в настоящий момент пока не принимают участия в работе МПС.

Роль МПА СНГ важна и в другом контексте. После обретения МПА СНГ статуса ассоциированного члена Межпарламентского союза появилась реальная возможность придать русскому языку статус рабочего в МПС. Эта идея нашла свое отражение на встрече В.И.Матвиенко с руководством Межпарламентского союза в ходе 133-й Ассамблеи в Женеве в 2015 году, что небезосновательно дает шанс продвигать эту инициативу в ближайшем будущем.

ПАРЛАМЕНТСКОЕ ИЗМЕРЕНИЕ БРИКС И МПС

Межпарламентский союз имеет все шансы стать институциональным инструментом для сближения позиций парламентариев стран БРИКС. Разделяя позицию, что сегодняшний БРИКС представляет собой сообщество суверенных и равноправных государств планеты, которые являются активными генераторами и участниками интеграционных процессов, способных брать на себя ответственность за состояние дела в мире11, Россия считает важным продолжать совместную работу с коллегами - членами парламентов стран БРИКС на парламентском треке, в полной мере используя механизм Парламентского форума БРИКС, первое заседание которого прошло в Москве в 2015 году.

Так, 20-21 августа 2016 года в Индии был проведен Форум женщин-парламентариев стран БРИКС, ознаменовавшийся принятием Джайпурской декларации, в которой приняты обязательства усилить совместное сотрудничество на основе рамок и соответствующего плана действий, согласованного и подтвержденного на первом форуме парламентариев БРИКС, и укрепить стратегическое партнерство на всех направлениях устойчивого развития, а именно в области экономического роста, социального развития и защиты окружающей среды.

Первые результаты такого взаимодействия уже очевидны: в ходе работы 135-й Ассамблеи МПС в Женеве в октябре 2016 года состоялась встреча председателей и заместителей председателей парламентов стран БРИКС, организованная по инициативе Индии, председательствующей страны в БРИКС в 2016 году, на тему «Парламентское сотрудничество стран БРИКС во имя достижения Целей устойчивого развития».

«МЯГКАЯ СИЛА» ПАРЛАМЕНТАРИЕВ В МПС

Как отмечалось в докладе Генерального секретаря ООН «Взаимодействие между Организацией Объединенных Наций, национальными парламентами и Межпарламентским союзом», «национальные парламенты представляют собой главное связующее звено между правительствами и населением, интересы которого на ежедневной основе они выбраны представлять в отношении всех вопросов в области мира и безопасности, устойчивого развития, демократии, равенства женщин и мужчин и прав человека. Именно парламенты должны принимать законы, которые обеспечивают выполнение международных обязательств в каждой стране»12.

МПС, будучи единственной в своем роде международной парламентской площадкой, обладает в том числе существенными возможностями использования инструментов «мягкой силы»13, то есть «комплекса инструментов и методов достижения внешнеполитических целей без применения оружия, а за счет информационных и других рычагов воздействия»14. И если «мягкая сила» отдельных государств традиционно угнетает любые альтернативы в мире, заставляя потенциальных конкурентов чувствовать себя априори ущербными по сравнению с высокоразвитой частью цивилизации, то в МПС, когда сама эта группа «западных» государств остается в подавляющем меньшинстве по сравнению с представителями различных стран, народов и цивилизаций, просто невозможно навязать единственно верный и универсальный подход к проблеме.

Вместе с тем не стоит думать, что Межпарламентский союз всегда стоит «на страже» российских интересов, что в целом вряд ли возможно ввиду столь широкого национального представительства зачастую с диаметрально разными взглядами. Делегации Федерального Собрания в МПС уже довелось столкнуться с подобным проявлением, когда в 2015 году западные делегации всеми силами блокировали проект российской резолюции, осуждающей внешнее вмешательство во внутренние дела суверенных государств. Однако здравый смысл возобладал, и в апреле 2017 года в ходе 136-й Ассамблеи МПС национальные парламенты из 171 страны мира получат возможность открыто и свободно подтвердить свою приверженность принципу невмешательства во внутренние дела суверенных государств. Именно поэтому следует активнее использовать ресурсы Межпарламентского союза как площадки для двусторонних парламентских контактов, в ходе которых появляется возможность «с глазу на глаз» обсудить существующие различия в национальных подходах по международным вопросам, которые на поверку могут оказаться вовсе не столь радикальными и требующими жесткой противодействующей позиции.

ВМЕШАТЕЛЬСТВО В НЕВМЕШАТЕЛЬСТВО?

Е.М.Примаков писал, что крах однополярной модели тесно связан с полной неудачей политики экспорта демократии15. Стремление силой навязать другим странам «западную модель» демократии без учета исторических, традиционных, социально-экономических, религиозных особенностей стран - объектов такой политики привело к печально известным результатам, которые мы можем наблюдать в Афганистане, Ираке, Ливии и других странах.

Как хорошо известно из новейшей истории, для внешнего вмешательства во внутренние дела суверенных государств могут быть использованы иллюзорно существующие гуманитарные и демократические мотивы в качестве интервенционных оснований. В настоящее время международное сообщество, действуя через Организацию Объединенных Наций, обязано прибегать к соответствующим дипломатическим, гуманитарным и другим мирным средствам в соответствии с главами VI и VII Устава ООН исключительно для того, чтобы содействовать защите населения от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности. Устав Организации Объединенных Наций в пункте 7 статьи 2 устанавливает принцип невмешательства в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства16.

Деятельность Межпарламентского союза в области парламентского недопущения внешнего вмешательства во внутренние дела суверенных государств за последние 20 лет заслуживает отдельного внимания. На заседании 97-й Ассамблеи МПС (Сеул, 1997 г.) принята резолюция «Сотрудничество ради общемировой и региональной безопасности и стабильности, а также ради уважения суверенитета и независимости государств»17. В рамках 104-й Ассамблеи МПС (Джакарта, 2000 г.) консенсусом принята резолюция «Предотвращение военных и других государственных переворотов против демократически избранных правительств и против свободной воли народов, выраженной посредством прямого голосования, а также действий, направленных на грубые нарушения прав парламентариев»18. В ходе работы 126-й Ассамблеи МПС (Кампала, 2012 г.) консенсусом принята резолюция «Обеспечивая надлежащее государственное управление как средство по поддержанию мира и безопасности: извлеченные уроки из недавних событий на Ближнем Востоке и в Северной Африке»19. На 128-й Ассамблее МПС (Кито, 2013 г.) принята резолюция «Обеспечивая «обязанность по защите»: роль парламента в сохранении человеческих жизней»20. 132-я Ассамблея МПС (Ханой, 2015 г.) отметилась резолюцией «Международное право и его соотношение с национальным суверенитетом, принципом невмешательства во внутренние дела государств и правами человека»21.

Резолюция «Роль парламента в предотвращении внешнего вмешательства во внутренние дела суверенных государств», предложенная в МПС российской делегацией для принятия на 137-й Ассамблее МПС, прочно основана на верховенстве международного права и неуклонном соблюдении всех положений Устава ООН. Принципиально при этом, что главную ответственность в вопросах защиты своего населения несут государства. Международное содействие должно носить прежде всего мирный характер с подключением, когда это юридически и политически оправдано, потенциала Главы VI Устава ООН. Применение военной силы может быть правомерным только в крайних случаях и исключительно с санкции Совета Безопасности ООН. Задействуя Главу VII Устава, СБ обязан осуществлять свои уставные функции, руководствоваться основополагающими принципами и нормами права, заложенными в Уставе.

Конечно, суверенитет государства в современном глубоко интеграционном мире не может означать полной независимости государств или тем более их изолированности от внешнего мира. Увеличение числа вопросов, которые государства на добровольной основе подчиняют международно-правовому регулированию, не предусматривает их автоматического изъятия из сферы внутренней компетенции. Более того, несмотря на участившиеся попытки обоснования одними странами необходимости «отказа от суверенитета» в пользу других государств, государственный суверенитет представляет собой абсолютно обязательное условие для существования как отдельных государств, так и мирового порядка. Поэтому принцип невмешательства обретает фундаментальное значение обязательного и необходимого «моста» между традиционной, суверенитетно-ориентированной структурой международного сообщества и «новым» подходом государств, основанном на более плотном межгосударственном взаимодействии и тесной кооперации. Этот принцип сегодня играет роль неотъемлемой защиты, которой государства могут воспользоваться, зная, что интенсивные международные отношения не повлияют на жизненно важные и наиболее значимые государственные внутренние интересы22.

МПС: ЗАВТРА НАЧИНАЕТСЯ СЕГОДНЯ

Внешнеполитические события последнего времени открыто демонстрируют, что Россия не только не может быть изолирована, исключена из процесса принятия глобальных решений, но и сами такие решения не в состоянии воплотиться без нашей важнейшей роли. Очевидно, что бойкот России не удался. Она всегда в полной мере использовала привилегию проводить суверенную и независимую внешнюю политику. Задача парламентариев помогать налаживать рабочие контакты на всевозможных площадках даже в тех случаях, когда само «право на диалог» ставится под сомнение.

В канун 20-летнего юбилея Всеобщей декларации о демократии, принятой как раз на Ассамблее МПС в Каире в 1997 году, было бы логичным обратить внимание членов Межпарламентского союза на поощрение развития демократии в мире, объявить о ложности посыла о якобы единственно «правильной» демократии западного происхождения. Решительно важным для МПС видится заявление о том, что демократия не может сводиться только лишь к «подходу к урнам», но заключается в фундаментальном праве народа выбирать власть и влиять на власть и процесс принятия ею решений, что уже было отмечено Президентом России В.В.Путиным в одной из своих программных статей23. Тем самым Межпарламентский союз может внести уникальный вклад в укрепление демократии как на национальном, так и международном уровнях.

Межпарламентский союз также может продолжить инициировать глобальную парламентскую борьбу с терроризмом, например путем внимательного изучения и реализации идеи, предложенной заместителем председателя Совета Федерации И.М.-С.Умахановым, - разработки всеми его парламентами - членами Антитеррористической хартии мировых религий для противостояния фанатикам и террористам24.

Парламентарии, в свою очередь, также заинтересованы в том, чтобы продолжать поощрять возрастающий интерес общества к участию в парламентском процессе в целях развития межпарламентского сотрудничества, например, путем перевода и подготовки к печати материалов ассамблей, публикации кратких информаций о заседаниях органов МПС, что даст возможность при желании ознакомиться с деятельностью российской делегации на каждой ассамблее Межпарламентского союза.

Межпарламентскому союзу следует сохранить свой уникальный фундаментальный характер глобального форума для парламентариев. И если «гора» (МПС) не могла по объективным причинам «родить мышь» в виде конкретных договоров или конвенций, то уже его целеустремленные усилия по сближению парламентариев, уважение разнообразия и мнения других заслуживают роли маяка, указывающего нынешним и будущим поколениям путь к миру и безопасности.

 

 1The Inter-Parliamentary Union from 1889 to 1939. Published by the Inter-Parliamentary Bureau (Payot, 1939).

 2Швецов В.Л. Межпарламентский союз. М.: Международные отношения, 1969. С. 8.

 3Межпарламентский союз. Постановления конференций и Совета Союза. Спб., 1908. С. 15.

 4Кузьмин Э.Л. Между прошлым и будущим. М.: Юрист, 2014. С. 306-307.

 5Там же. С. 310.

 6Матвиенко В. Межпарламентское сотрудничество продолжается // Парламентская газета. 2014. 20 нояб. // URL: https://www.pnp.ru/opinions/2014/11/20/valentina-matvienko-mezhparlamentskoe-sotrudnichestvo-prodolzhaetsya.html (дата обращения: 11.10.2016).

 7Стенограмма 393-го заседания Совета Федерации. 18 мая 2016 // URL: http://www.council.gov.ru/activity/meetings/67767/transcript/ (дата обращения: 11.10.2016).

 8Устав Межпарламентского союза (МПС) и регламенты уставных органов МПС. М.: Издание Государственной Думы, 2005. С. 6.

 9Лавров С.В. Сделать мир стабильным и безопасным // Международная жизнь. 2015. №10.

10198th Session of the+ IPU Governing Council (Lusaka, 20 March 2016) // URL: http://www.ipu.org/cnl-e/198/summary.htm (дата обращения: 11.10.2016).

11Лукашик К. БРИКС: итоги российского председательства и векторы дальнейшего развития // Международная жизнь. 2016. №2. С. 53.

12Взаимодействие между Организацией Объединенных Наций, национальными парламентами и Межпарламентским союзом. Доклад принят резолюцией А/68/272 Генеральной Ассамблеи ООН от 19 мая 2014 г.

13Подробнее об авторских позициях по вопросу использования «мягкой силы» см.: Косачев К.И. «Мягкая сила» с жесткими последствиями // Российский журнал юридических исследований. 2016. №1 (6).

14Путин В.В. Россия и меняющийся мир // Московские новости. 2012. 27 февр. // URL: http://www.mn.ru/politics/78738 (дата обращения: 11.10.2016).

15Примаков Е.М. Мысли вслух. М.: Российская газета, 2011. С. 154.

16Устав Организации Объединенных Наций (г. Сан-Франциско, 26 июня 1945) // Действующее международное право. Т. 1. М.: Международные отношения, 2007.

17Resolution adopted without a vote by the 97th Inter-Parliamentary Conference (Seoul, 14 April 1997) // http://www.ipu.org (дата обращения: 11.10.2016).

18Resolution adopted by consensus by the 128th Inter-Parliamentary Conference (Jakarta, 20 October 2000) // URL: http://www.ipu.org (дата обращения: 11.10.2016).

19Resolution adopted by consensus by the 126th IPU Assembly (Kampala, 5 April 2012) // http://www.ipu.org (дата обращения: 11.10.2016).

20Resolution adopted by consensus by the 128th IPU Assembly (Quito, 27 March 2013) // http://www.ipu.org (дата обращения: 11.10.2016).

21Resolution adopted by consensus by the 132nd IPU Assembly (Hanoi, 1 April 2015) // http://www.ipu.org (дата обращения: 11.10.2016).

22Cassese A. International Law, Second Edition. Oxford University Press, 2005. P. 54.

23Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. №20. 06.05.2012.

24И.Умаханов предлагает подготовить и принять Антитеррористическую хартию мировых религий для противостояния фанатикам и террористам // URL: http://www.council.gov.ru/events/news/72223/ (дата обращения: 11.10.2016).

Ключевые слова: парламентская дипломатия Устав ООН Межпарламентский союз (МПС) Организация Объединенных Наций (ООН) Межпарламентская ассамблея Содружества независимых государств (МПА СНГ) принцип невмешательства во внутренние дела государств

Версия для печати