Место украинского фактора в стратегии безопасности ЕС (2014-2022 гг.)

Украинский кризис в энергетических нормативно-правовых актах ЕС

Евросоюз определяет энергетическую безопасность как совокупность следующих факторов: непрерывный доступ к энергии по доступной цене, что включает бесперебойность поставок, поддержание запасов, защиту критической инфраструктуры и диверсификацию источников энергии.

Цель статьи заключается в выявлении роли украинского кризиса в трансформации стратегии энергобезопасности ЕС, а также в определении основных перспектив ее развития.

В работе использован контент-анализ правовых актов и официальных документов Евросоюза, включая стратегии, регламенты и совместные заявления. В статье проанализирована степень влияния конфликта вокруг Украины на формирование подходов ЕС.

Основным документом, который определяет направления и подходы ЕС в области энергетической безопасности, является Стратегия энергетической безопасности Европейского союза, которая была принята 28 мая 2014 года1. Принятие документа стало реакцией ЕС на растущий геополитический риск, связанный с обострением отношений между Россией и Украиной. При этом в документе сохранялась экономическая логика - упор делался не на полный отказ от российского газа, а на минимизацию транзитных рисков (в данном случае - через Украину).

Стоит отметить, что энергетические кризисы 2006 и 2009 годов, а именно перебои транзита российского газа через Украину, показали уязвимость Евросоюза, но остались сигналами, не став триггерами фундаментальных изменений в энергетической политике Брюсселя. Меры, принятые руководством Союза, не носили стратегического характера, скорее были направлены на купирование угроз в моменте. Это подтверждается отсутствием в тот период времени документов, которые были прямо направлены на преодоление украинского фактора в вопросе транзита российского газа.

Стратегия энергетической безопасности ЕС 2014 года основывается на многостороннем подходе, включающем срочные меры для преодоления кризисов, таких как энергетический кризис зимы 2014-2015 года. В стратегии высказывались опасения по поводу прекращения поставок российского газа через территорию Украины. Она обосновала необходимость диверсификации. К 2014 году Евросоюз получал 40% российского газа именно через Украину. Тогда ключевой момент был не столько в отходе от российских поставок, хотя данная позиция тоже звучала, сколько в обходе украинской территории [12].

Подобная диверсификация (строительство «Северного потока - 2», «Балканского потока») отражает взвешенный подход к внешней энергетической политике ЕС: экономическая выгода и безопасность поставок превалировали над потенциальными политическими рисками. Украинский кризис выступал здесь не столько идеологическим, сколько транзитным вызовом.

В рамках политики диверсификации внешних поставок и сопутствующей инфраструктуры украинский кризис оказал влияние не только на разработку ГП «Северный поток - 2» [1], но и ГП «Балканский поток». Изначально планировалось строительство «Южного потока», но ввиду европейских санкций против России и неоднозначной позиции Болгарии [2] его пришлось отменить, а уже в 2019 году завершили подводную часть пришедшего на смену предыдущему «Турецкого потока». Часть данного газопровода позволила Венгрии, Сербии, Болгарии и другим странам по интерконнектерам получать газ практически напрямую из России, то есть минуя ненадежного транзитера - Украину [4].

В документе также подчеркивается, что государства-члены обязаны предпринимать совместные усилия, то есть вырабатывать единый подход при взаимодействии с внешними акторами. Исходя из контекста 2014-2015 годов речь шла о России, энергетические отношения с которой теперь нужно было строить коллегиально, что было предусмотрено и ранее, но в результате вышеупомянутых событий приобрело особую остроту.

Таким образом, обострение российско-украинских отношений 2014 года подтолкнуло как Евросоюз, так и отдельных его членов выработать нормативные меры по недопущению усилившегося риска прекращения поставок через украинскую территорию. На практике ЕС совмещал две стратегии: 1) краткосрочные меры по снижению транзитных рисков (стресс-тесты, более жесткие правила к ГТС) и 2) более масштабные инфраструктурные решения, в том числе по обходу «украинского фактора». Однако по-настоящему радикальный поворот в сторону «политизации» процесса произошел уже после 2022 года.

 

Практические аспекты украинского вопроса в энергетической политике ЕС 2014-2022 годов

Украинский кризис 2014 года оказал непосредственное влияние на институциональное укрепление механизмов принятия решений Евросоюза в энергетической сфере. Это выразилось в усилении роли наднациональных институтов, институционализации кризисного реагирования на уровне ЕС, расширении полномочий Энергетического союза, стандартизации и гармонизации внутренних рынков, что нашло свое отражение и в стратегии.

В контексте расширения полномочий Энергетического союза ЕС был принят Регламент о мерах по безопасности поставок газа, который наделил Еврокомиссию правом «оценки влияния газового контракта на безопасность газоснабжения» Союза и последующей рекомендации в этом отношении. Проект Энергетического союза уже в 2019 году смог закрепить за Еврокомиссией больше полномочий. Она смогла повысить свою роль в заключении межправительственных соглашений с третьими странами в области энергетики, а также получила возможность влиять на долгосрочные национальные проекты в данной области [7]. В этом контексте в ЕС стало больше «наднациональности» в области обеспечения энергобезопасности.

Обострение украинского кризиса 2014 года потребовало от ЕС срочных действий для предотвращения рисков прекращения поставок газа, что повлияло на долгосрочную энергетическую политику. Евросоюз рекомендовал странам-членам проводить стресс-тесты энергосистем, оценивать риски в соответствии с Регламентом 994/20102 и разрабатывать планы действий в рамках Координационной группы по газу3. То есть украинский кризис 2014 года ускорил процесс институционализации энергетической политики ЕС, продемонстрировав потенциальную уязвимость «разрозненных» политик отдельных стран-членов.

Проект «северных потоков» стал частью важной политики Евросоюза по диверсификации источников поставок энергоресурсов [13]. До 2022 года Германия, как один из лидеров Евросоюза, видела в этом проекте выгоду. Он позволил бы странам ЕС получать газ напрямую без страны-транзитера, в частности ненадежной Украины. Это не только удешевило бы поставки, но и обезопасило бы их от незаконного отбора, перебоев ввиду технических проблем и прочих трудностей. Стоит уточнить, что ненадежным транзитером Украина считается не только у российских исследователей [5], но и на Западе [10,11].

Обострение ситуации вокруг Украины нельзя назвать единственной причиной строительства вышеупомянутых трубопроводов, но она является одной из основных. Например, в статье Жизнина С.З. и Тимохова В.М. [3] упоминается, что украинский кризис и последовавшие санкции Запада подняли вопрос о поставках российского газа в Евросоюз, что касалось строительства газопровода «Северный поток - 2». В статье Чернышевой А.М. и др. [6] также подчеркивается важность данного инфраструктурного проекта для энергетической безопасности Европейского союза: обеспечения стабильных поставок в обход украинской территории и получения более дешевого газа за счет исключения платы за транзит. Разумеется, в настоящее время политическая конъюнктура не позволяет в исключительно экономическом ключе рассуждать об импорте газа из России. Наоборот, геополитические соображения в тот период стали рассматриваться практически на равных с экономическими.

В целом в 2014-2022 годах ЕС формировал двухуровневую реакцию: укреплял внутренние механизмы (через наднациональные структуры, стресс-тесты, стандарты) и одновременно создавал альтернативные проекты. Однако приоритетом в обозримой перспективе оставалась частичная диверсификация, а не полный отказ от российских поставок. «Украинский фактор» воспринимался скорее как рисковая переменная, а не как основа конфликта в широком политическом смысле.

Украинский кризис в стратегии энергобезопасности ЕС с 2022 года

Украинский кризис в энергетических нормативно-правовых актах ЕС с 2022 года и сравнение с 2014-2022 годами

В качестве первого примера модернизации стратегии ЕС в энергетике стоит рассмотреть коммюнике от 18 мая 2022 года «Внешнее энергетическое взаимодействие ЕС в меняющемся мире»4. Во-первых, это один из самых срочных документов в области обеспечения энергетической безопасности, который был принят практически сразу после очередного обострения украинского кризиса. Во-вторых, он так или иначе отражает и раскрывает пункты стратегии 2014 года, которые содержали в себе украинскую проблематику. В-третьих, коммюнике дает достаточно полное представление о том, какую позицию занимает и какую будет занимать Евросоюз в ближайшее после принятия данного коммюнике и «REPowerEU» время.

Украинскому вопросу уделяется в данном энергетическом документе приоритетное внимание. Во-первых, Европейский союз выражает свою политическую позицию, говоря о «неоправданной агрессии» против Украины, своей солидарности с украинской стороной и поддержке украинской энергетической системы. В этом контексте Евросоюз обозначил намерение реализовывать совместные с Украиной проекты в энергетической сфере, например в производстве биотоплива и водорода. Перспективы данного направления неясны, предстоит предпринять первые шаги в рамках принятых стратегий развития.

Во-вторых, ЕС стремится поддерживать Украину и другие страны, затронутые «российской агрессией», путем интеграции их в свою энергетическую систему и обеспечения безопасности поставок энергоносителей. Особое внимание уделяется реверсным поставкам газа и ремонту энергетического оборудования, а также проведению рыночных реформ и созданию фонда для поддержки украинского энергетического сектора.

Таким образом, в 2022 году формируется открытая политизация энергетического курса: на первый план выходят не только экономическая выгода и надежность поставок, но и политическая солидарность с Украиной. Данная риторика по сравнению с документами 2014-2021 годов претерпела заметное ужесточение.

Кроме того, Евросоюз одновременно с данным документом принял план «REPowerEU»5, который предусматривал конкретные действия по отказу от энергоносителей из России, в частности нефти и газа, чего раньше не прослеживалось. Подчеркивается, что подобная политика существовала, но в связи с новыми обстоятельствами необходимо ее ускорить. Очевидно, что его разработка была связана с обострением украинского кризиса, что указано в первом же абзаце.

Сравнивая с предыдущей стратегией Евросоюза в области обеспечения энергетической безопасности, можно заметить, что, во-первых, ужесточилась риторика. Ранее Европейский союз в своих документах в энергетической сфере не говорил напрямую о политической поддержке Украины. В настоящих нормативно-правовых актах прослеживается прямое осуждение «российской агрессии», солидарность с Украиной. Кроме того, слова поддержки подкрепляются конкретными действиями, в частности мерами по восстановлению энергетической системы Украины, ее интеграции в общеевропейскую.

Во-вторых, Евросоюз ранее не ставил своей целью полный отказ в обозримой перспективе от использования российских энергоресурсов, подтверждая невозможность этого. Например, изначальный план «Fit for 55» 2021 года (FF55)6 предусматривал снижение энергетической зависимости в том числе от РФ, но не уход от импорта энергоносителей из России. Вместо этого в настоящих документах ЕС обосновывает необходимость полного отказа от углеводородов из РФ, их замещение за счет импорта из других стран, а также снижение общего потребления энергии с этой же целью.

Более того, Евросоюз летом 2024 года в 14-м санкционном пакете объявил о запрете на реэкспорт российского сжиженного природного газа и инвестиций в СПГ-проекты в России. Сообщается, что Европейский союз продолжает искать единый подход к ограничению потока российских энергоносителей на европейский рынок, не исключая в будущем и возможности полного эмбарго. Вопрос о вероятности его введения остается открытым и будет подробнее рассмотрен в следующем параграфе.

Таким образом, Евросоюз обосновал необходимость ускоренного отказа от энергоносителей из России, что ярко выражено в «REPowerEU», хотя ранее заявлял только о частичном снижении зависимости. Украинский фактор приобрел ярко выраженный политический характер. Если ранее речь в нормативно-правовых актах шла только о рисках транзита и экономических интересах, то с 2022 года Евросоюз открыто осуждает действия России, солидаризируется с Украиной, уравнивает геополитические приоритеты с экономическими. Будущее дальнейшего усиления санкционного режима против поставок энергоносителей из России все еще остается неясным и зависит от множества факторов.

 

Практические аспекты радикализации политики ЕС с 2022 года по конец 2024-го в области энергетической безопасности

Для купирования угроз, возникших под влиянием обострения украинского кризиса 2022 года, Евросоюз стал запасать максимально возможное количество газа, в 2022-2023 годах средняя заполненность была на уровне около 95% на фоне многих кризисных факторов [8].

Европейский союз также приступил к сокращению потребления энергии, поиску новых источников ископаемого топлива обосновал необходимость ускорения декарбонизации экономики. В некоторых государствах-членах получилось наоборот, например, есть намерение открыть несколько угольных шахт: в Польше и Германии. В Германии открываются и СПГ-терминалы. Украинский кризис сыграл не последнюю роль в этом событии.

Оценивая ситуацию с ценами на природный газ в странах Евросоюза, можно заметить, что серьезно выросшие во второй половине 2022 года усредненные по региону цены начинают стабилизироваться. В это же время в ЕС снижается потребление энергии в рамках соответствующей политики, что благоприятно сказывается на стоимости энергии для конечного потребителя, но диверсификация осуществляется за счет в том числе роста импорта газа из США, который обходится Европе дороже своего российского конкурента.

В рамках политики по усиленному отказу от энергоносителей из России Евросоюз ввел беспрецедентные санкции, начал ускоренно инвестировать в возобновляемую энергетику, водородные проекты, энергоэффективность и инфраструктуру для СПГ. Европейский союз все еще движется в направлении полного отказа ЕС от энергоресурсов из России. Однако набирают силу процессы, которые могут оказать влияние на снятие или принятие новых санкций против поставок из РФ.

Во-первых, ход урегулирования конфликта вокруг Украины будет непосредственно влиять на выработку многих внешнеполитических и внешнеэкономических решений руководства ЕС, в том числе касательно возможного введения эмбарго на поставки газа из России. Необходимо учитывать влияние США на процесс принятия решений в Евросоюзе и инициативу по урегулированию украинского кризиса Президента США Д.Трампа, которая гипотетически предполагает снятие санкций с РФ при движении Москвы в направлении разрешения кризиса. В этом контексте Европейский союз, вероятнее всего, будет вынужден если не полностью, следуя за Вашингтоном, отменить рестрикции, то, как минимум, прекратить вводить новые.

Во-вторых, страны Евросоюза, начиная с осени 2024 года столкнулись с очередным энергетическим кризисом, который совместил в себе рост цен на энергоносители, слабую генерацию ВИЭ и прекратившийся транзит российского природного газа через Украину. Ввиду этих обстоятельств существует вероятность, что конструктивно настроенные силы внутри ЕС, а также страны вроде Венгрии и Словакии, которые выступают за приоритет национальных экономических интересов над политическими, будут блокировать резкие решения на уровне ЕС относительно эмбарго на поставки энергоносителей из РФ или даже добиваться смягчения санкционного давления.

Тем не менее исследователи приводят долгосрочный сценарий, при котором Евросоюз, вероятно, все же сможет полностью отказаться от российского природного газа [9]. Это может произойти, если ЕС решится нарушить обязательства по климатической повестке, заместив газ из РФ ископаемыми видами топлива из других источников

При возникновении критического энергодефицита или резком росте цен государства - члены ЕС постараются скорректировать санкционные механизмы, однако политический консенсус (особенно при участии США) в условиях укрепившейся в 2014 году институционализации энергетической политики не позволит быстро отменить рестрикции, даже несмотря на экономические последствия.

Возможным шагом Брюсселя в более ближайшей перспективе может стать запрет на импорт сжиженного природного газа. Это более реалистичный сценарий, нежели полное эмбарго на весь газ, так как он может не встретить серьезного противодействия со стороны, например, Венгрии, которая на уровне ЕС постоянно блокирует слишком острые инициативы. Кроме того, СПГ представляет собой продукт, который могут «реэкспортировать» через третьи страны или поставлять «теневым флотом», при сохранении санкций против него на официальном уровне. То есть Евросоюз не останется без российского СПГ, а он не окажется без покупателей.

Привлекательным в этом ключе может стать и проект турецкого газового хаба. Есть надежда, что хаб сможет в итоге направить российские объемы газа в Европу. Это станет возможно ввиду формирования «турецкой смеси», которая будет включать в себя энергоносители из других стран, как минимум Ирана и Азербайджана. Более того, не исключено, что хаб будет обладать мощностями по регазификации, что так же увеличит его привлекательность для Евросоюза. В этом контексте ЕС намерен дальше диверсифицировать источники поставок энергетических ресурсов, но для полного отказа от некоторых поставщиков и для достижения максимальной гибкости рынку потребуются значительные инвестиции и время. Не все источники поставок стабильны, сохраняются геополитические риски. Остается и риск оказаться в зависимости.

Выводы

Таким образом, практически обострение украинского кризиса 2022 года заставило Евросоюз радикализировать свои подходы к энергетическому сотрудничеству с Россией. Обговаривавшееся ранее намерение «уйти» от газа из России становится более реалистичным, пусть и не в ближайшей перспективе, но Евросоюз все же делает шаги в этом направлении. В практическом плане для России ситуация, сложившаяся в ЕС, чревата потерей важного рынка и нарушением национальной энергетической безопасности. В частности, частично окажутся незадействованными ямальские месторождения. Строительство МГП «Сила Сибири - 2», который мог бы переориентировать ямальский газ на Китай, затягивается. Вместо него было отдано предпочтение новой ветке трубопровода «Средняя Азия - Китай». Кроме того, усиливаются переговорные позиции Пекина, у которого достаточно много разных поставщиков и который не спешит идти на уступки Москве.

В долгосрочной перспективе (до 2030-2035 гг.) европейский курс на декарбонизацию и альтернативные поставщики (США, Катар, Африка) действительно повышает вероятность дальнейшего снижения доли РФ в структуре импорта газа. Политические факторы (конфликт вокруг Украины, санкционное давление, влияние США) будут играть ключевую роль в том, сохранится ли «окно возможностей» для частичного восстановления энергетического диалога ЕС - Россия.

 

 

1Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, European Energy Security Strategy (2014) // EUR-Lex, Official EU website // URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:52014DC0330&qid=1407855611566 (дата обращения: 09.02.2025).

2Regulation (EU) No 994/2010 of the European Parliament and of the Council of 20 October 2010 concerning measures to safeguard security of gas supply and repealing Council Directive 2004/67/EC Text with EEA relevance (2010) // EUR-Lex, Official EU website // URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32010R0994 (дата обращения: 10.02.2025).

3Ibid.

4JOINT COMMUNICATION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS EU external energy engagement in a changing world 9 (2022) // EUR-Lex - 52022JC0023 - EN - EUR-Lex (europa.eu // URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=JOIN%3A2022%3A23%3AFIN&qid=1653033264976 (дата обращения: 10.02.2025).

5COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE EUROPEAN COUNCIL, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS REPowerEU Plan (2022) // EUR-Lex - 52022DC0230 - EN - EUR-Lex (europa.eu) // URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2022%3A230%3AFIN&qid=1653033742483 (дата обращения: 10.02.2025).

6Fit for 55 (2022) // European Council // URL: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/green-deal/fit-for-55-the-eu-plan-for-a-green-transition/?__cf_chl_rt_tk=Oh0R11K8KZhozScf36LT2MxFzdQKVULSWGrC3KNxL6M-1700478083-0-gaNycGzNDOU (дата обращения: 10.02.2025).

 

Источники и литература

  1. Белов В.Б. Перспективы газопровода «Северный поток - 2» // Научно-аналитический вестник Института Европы РАН. 2021. №4. С. 63-71.
  2. Буник И. Международно-правовые аспекты приостановления проекта «Южный поток» // Международные процессы. 2018. Т. 16. №2. С. 122-140. DOI: 10.17994/IT.2018.16.2.53.7.
  3. Жизнин С.З., Тимохов В.М. Экономические и геополитические аспекты «Северного потока - 2» // Балтийский регион. 2019. №11 (3). С. 25-42.
  4. Калайджиев Г.И. История реализации газопровода «Балканский поток» // Инновации и инвестиции. 2021. №5. С. 262-264.
  5. Офицеров-Бельский Д.В. Проблемы энергетической безопасности Республики Молдова // Россия и новые государства Евразии. 2020. №1. С. 146-156. DOI: 10.20542/2073-4786-2020-1-146-156.
  6. Чернышева А.М., Трофимова А.А., Калыгина В.В. Диверсификация транзитных рисков России в обход Украины как основа экономической и энергетической безопасности стран Европы // Вестник Академии знаний. 2019. №3 (32). С. 280-284.
  7. Юдина О. Энергетический союз ЕС спустя пять лет: миф или реальность? // Современная Европа. 2021. №1. С. 190-199. DOI: 10.15211/soveurope12021190199 (дата обращения: 15.01.2025).
  8. Aguirre-Villegas H.A., Benson C.H. Expectations for Coal Demand in Response to Evolving Carbon Policy and Climate Change Awareness // Energies. 2022. Vol. 15. №10 // URL: https://www.mdpi.com/1996-1073/15/10/3739.
  9. Nikas A., Frilingou N., et al. Three different directions in which the European Union could replace Russian natural gas // Energy. 2024. Vol. 290. DOI: 10.1016/j.energy.2024.130254.
  10. De Micco P. A cold winter to come? The EU seeks alternatives to Russian gas // European Parliament Study. 2014. P. 7, 20 // URL: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/536413/EXPO_STU(2014)536413_EN.pdf (дата обращения: 15.01.2025).
  11. De Micco P. Changing pipelines, shifting strategies: Gas in southeastern Europe, and the implications for Ukraine // European Parliament Study. 2015 // URL: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2015/549053/EXPO_IDA(2015)549053_EN.pdf (дата обращения: 15.01.2025).
  12. Kropyvnytskyy A. The European Energy Union // ENE Hub. 2015 // URL: https://www.researchgate.net/publication/281463694_The_European_Energy_Union (дата обращения: 15.01.2025).
  13. Munteanu D., Sarno C. South Stream and Nord Stream 2 - Implications for the European Energy Security // Análise Europeia. 2016. Vol. 1. №2. P. 66 // URL: https://www.tfra.pt/wp-content/uploads/2020/08/analise_europeia_2__1_.pdf#page=60 (дата обращения: 15.01.2025).