Неизбежное во время революции падение власти Временного правительства и лозунг «Вся власть на местах - советам» содействовали тому, что местные исполкомы устанавливали новые границы административных единиц самостоятельно. Попытка введения в законное русло такого явления видна в декрете СНК от 27 января 1918 года «Об определении границы губернских, уездных и проч.»1. В нем говорилось главным образом, что «вопросы изменения границ губерний, уездов и волостей разрешаются всецело местными советами»; далее было сказано, что спорные моменты и противоречия при отходе частей одной губернии или области к другой «разрешаются смешанными комиссиями заинтересованных губернских советов или их съездов».

Названным декретом местным исполкомам предоставлялось право устанавливать новые границы при переходе в другие административно-территориальные единицы, доводя решения Народному комиссариату внутренних дел, который, в свою очередь, утверждал все изменения. По большому счету, декрет узаконил процесс образования новых административных границ, который уже сложился на практике.

Координацией создания новых районов и областей и реализацией в этом отношении планов ЦК РКП(б) стала заниматься Административная комиссия. На образованную при Президиуме ВЦИК в декабре 1919 года Комиссию выпала задача «как по общей разработке принципов нового районирования республики, так и разрешению отдельных конкретных случаев по созданию уездов, губерний и областей»2. В состав комиссии были включены представители от ВСНХ, Наркомпроса, НКВД, Наркомзема, Наркомпути, Наркомпрода, Наркомнаца, Центрального статистического управления, Наркомвоена и Наркомтруда.

На заседании 17 января 1920 года было решено, что в основу районирования, помимо экономических интересов, должны лечь особенности быта населения и транспортная доступность, позднее к ним прибавились военный фактор, с точки зрения мобилизации населения, и естественно-исторический3. Наркомнацу было поручено в десятидневный срок предоставить сведения о делении РСФСР на национальные автономии и в течение двух месяцев - проекты создания новых административно-территориальных единиц.

6 февраля 1920 года НКВД в целях определения новых административно-территориальных единиц поручил уездным и губернским исполкомам выслать материалы по таким вопросам, как: число предприятий в губернии, основные занятия уездного населения и хозяйственное тяготение населенного пункта, состояние железных дорог, равномерность распределения населения, естественные природные границы. Отдельными пунктами шли положения о национальном составе населения и высказанных ранее и нереализованных инициативах формирования новых границ и административно-территориальных единиц4.

Собственно, Народный комиссариат внутренних дел требовал от местных исполкомов выслать все учтенные административно-территориальные перемены с 1917 года, потому что он занимался проблемой определения губернских, уездных и волостных границ.

В соответствии с протоколом №23 заседания Президиума ВЦИК от 23 марта 1922 года в задачи Административной комиссии вошли как рассмотрение вопросов территориального деления РСФСР и определение границ отдельных автономных республик, губерний, областей, уездов, так и рассмотрение всех территориальных споров, возникающих между автономиями и губерниями5.

В то же время действовала инструкция ВЦИК и СНК о порядке передачи территорий, выделяемых в новую административную единицу или перечисляемых из одной административной единицы в другую6. Несмотря на то что инструкция вступила в силу 8 октября 1923 года7, процедура изменения административных границ была узаконена декретом СНК от 27 января 1918 года «Об определении границы…» и имела одну и ту же типичную особенность даже в 1930-х годах8: новая административно-территориальная единица складывалась из районов, границы которых становились спорными, и тогда передача и включение территорий производилась согласительными комиссиями на губернском, уездном и волостном уровнях.

На примере территориального спора, возникшего в ходе образования Донецкой губернии, вполне отчетливо видно, что работа Согласительной комиссии была регламентирована нормами ВЦИК и воспринималась как один из способов внутреннего урегулирования споров между административно-территориальными единицами РСФСР, поскольку ни одного представителя органа центральной власти или партийных работников уровня ЦК в участии комиссии не предусматривалось.

Донецкая губерния была сформирована из Старобельского уезда, частей Изюмского и Купянского уездов Харьковской губернии, Бахмутского, Славяно-Сербского и Мариупольского уездов бывшей Екатеринославской губернии. Административный центр Донецкого округа области Донского войска стал относиться тоже к Донецкой губернии9.

Ответственным за передачу назначался тот исполнительный комитет, из ведения которого выходили территории. Отдел земледелия Донского исполнительного комитета 3 июля 1920 года направил в Донецкий губисполком телеграмму10. Речь шла об утверждении технических процедур, которые были проделаны Согласительной комиссией, пытавшейся точно определить границы между двумя административно-территориальными единицами.

На заседании 22 июня 1920 года, где решался существеннейший вопрос, присутствовали представители Донецкого губисполкома, отдела управления, губернского земотдела, Александро-Грушевского района (Шахтинский), а также исполкома Донской области11. Комиссия решила провести границу между Донской областью и Донецкой губернией по Таганрогскому (Донецкая губ.) и Ростовскому округам (Донская обл.), понимая при этом, что земли округов вклиниваются друг в друга. Подобная неразбериха создавала неблагоприятные последствия для административного управления. Комиссия предложила выехать на спорные земли, чтобы выяснить у жителей, где им привычнее быть. В отношении спорных границ консенсуса не было найдено.

8 августа 1920 года Донской земельный отдел сослался на распоряжение Административной комиссии при ВЦИК, согласно которому окончательная санкция по спорным вопросам административного отделения областей и губернии принадлежит ей, и признал недействительным состоявшееся 22 июня заседание согласительной комиссии12.

Интересна выписка из протокола заседания Президиума украинского Госплана от 23 мая 1923 года, где слушался вопрос о присоединении к Донецкой губернии РСФСР Шахтинского и Таганрогского уездов13. На самом деле, Шахтинский и Таганрогский уезды на тот момент уже считались Донецким исполкомом включенными в состав губернии. Очевидно, вместо Донецкой губернии имелась в виду Юго-Восточная область РСФСР.

Среди документов, характеризующих отношение украинского Госплана и украинской комиссии по районированию к вхождению Таганрогского, Александро-Грушевского и Каменско-Екатерининского районов в Юго-Восточную область РСФСР, повторяется та же опечатка о Донецкой губернии РСФСР14. Госплан УССР был против такой перекройки, но позднее все три района окажутся в составе РСФСР.

Примечательным является тот факт, что вопрос о присоединении территорий решался уже не на Согласительной комиссии в соответствии с инструкцией ВЦИК от 8 октября 1923 года15, а на заседании комиссии Политбюро ЦК КП(У) по вопросу о Таганрогском, Шахтинском и Миллеровском районах 19 апреля 1924 года16. На заседании присутствовали представители УССР и Юго-Восточной области РСФСР.

Российские делегаты заявляли о необходимости присоединения Таганрогского и Шахтинского районов к РСФСР, на что украинцы ответили предложением об исправлении границы по Юго-Восточной области за счет присоединения части Миллеровского района.

При проведении границ Украины и России из территории бывшего Донецкого округа Донской области была выделена южная казачья часть с бывшим главным городом Каменским и включена в состав Донецкой губернии, в то время как северная крестьянская часть Донецкого округа «с украинским населением» оставлена в составе Донской области, что не соответствовало их представлению о справедливости. Для этого уезда и была сделана центром станица Миллерово. По итогу заседания обе стороны признали, что далеки от достижения соглашения.

Экономическая связанность бассейна, возможность открытия новых угольных месторождений и компактное проживание украинцев в этом регионе - те доводы, которые приводил научно-технический отдел Украинского совета народного хозяйства в защиту присоединения, и Наркомзем РСФСР нашел их вескими17.

ВСНХ сказал «нет»18, так как посчитал, что северная и южная части Донецкого округа имеют разные экономические центры тяготения, а наличие горных залежей не является достаточным мотивом для изменений административных границ. Финансово-экономического бюро Наркомфина РСФСР пришло к заключению, что экономических оснований для присоединения территории не выявлено19.

Секция районирования Госплана посчитала, что для правильного развития южногорнопромышленного района необходимо включить все районы в УССР, где находится уголь. Председатель Госплана Г.М.Кржижановский в феврале 1923 года счел нужным присоединить Миллеровский и Александро-Грушевский районы к Украине20.

Управление государственной каменноугольной промышленности Донбасса тоже было согласно на вхождение Миллерово в свой состав21. В конечном итоге, если посмотреть на карту административного деления Донецкой губернии 1923 года, то можно убедиться, что северная часть Донецкого округа осталась в Донской области.

Исходя из архивных данных, Административная комиссия регулировала внутренние пограничные споры, и Донецкая губерния летом 1920 года составляла часть РСФСР.

Естественно, доводы украинской стороны по поводу экономической самодостаточности Донецкого бассейна были лишь предлогом присоединения русских «кусочков» бывшей Донецкой республики в состав ставшей украинской Донецкой губернии. На самом деле район и так был подчинен ВСНХ и в этом отношении представлял единое целое, и по большому счету было неважно, что залежи угля оказались в разных административных границах. Страшнее стало то, что были поделены люди.

Отчасти это проблема была решена районированием. 2 июня 1924 года Шахтинско-Донецкий округ вошел в РСФСР22. За ним 1 октября Таганрогский округ, включавший в себя Екатерининский район, тоже вошел в состав Юго-Восточной области.

 

 

1Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства (СУ) РСФСР. 1917-1918. №21. Ст. 318.

2Госархив (ГА) РФ. Ф. Р-5677. Оп. 1. Ед. хр. 1. Л. 1.

3Там же. Л. 2, 3.

4Там же. Л. 5.

5Там же. Оп. 4. Ед. хр. 1. Л. 218.

6Там же. Л. 329.

7СУ РСФСР. 1923. №80. Ст. 774.

8СУ РСФСР. 1931. №19. Ст. 193.

9ГА РФ. Ф. Р-5677. Оп. 1. Ед. хр. 316. Л. 25.

10Там же. Оп. 3. Ед. хр. 85. Л. 9-10.

11Там же.

12Там же. Л. 4.

13Там же. Оп. 4. Ед. хр. 393. Л. 18.

14Там же. Л. 80.

15Инструкция ВЦИК и СНК О порядке передачи территорий, выделяемых в новую административную единицу или перечисляемых из одной административной единицы в другую // СУ РСФСР. 1923. №80. Ст. 774.

16ГА РФ. Ф. Р-5677. Оп. 4. Ед. хр. 393. Л. 70.

17Там же.

18Там же.

19Там же. Л. 12.

20Там же. Л. 10.

21Там же. Л. 18.

22См.: Материалы по вопросу о присоединении к Юго-Восточной области Таганрогского, Александро-Грушевского и Каменско-Екатерининского районов Украины. Под ред. председателя Ювплана В.Н.Хронина. Ростов н/Д, 1924.