Подходы Российской Федерации к миротворческим операциям в рамках ООН

Первое полноценное участие контингента СССР/России в миротворческой операции ООН датируется 1973 годом, когда СССР отправил 36 офицеров в качестве военных наблюдателей для урегулирования арабо-израильского конфликта¹. В 1990-х годах ситуация кардинально меняется - только в 1991 году российские контингенты приняли участие в работе миссий ООН в Кувейте и Ираке, а в 1992 году - в Камбодже². В начале 2000-х годов российский персонал принимал участие в миссиях ООН в Эфиопии и Эритрее, Демократической Республике Конго, Боснии и Герцеговине, Сьерра-Леоне, Грузии, Восточном Тиморе и Косове, а совокупная численность контингентов составила более 3 тыс человек³. Россия также активизировала свою деятельность и на другом направлении - участие в операциях ООН по поддержанию мира. Так, российские военные были отправлены в миссии ООН на Балканах, Мозамбике, Руанде и Анголе. В 1995 году численность российского контингента достигла 1764 военнослужащих, причем львиная доля людей приходилась на регион бывшей Югославии - около 1500 человек⁴.

Именно конфликты на Балканах оказали значительное влияние на расширение деятельности России в миротворческих структурах ООН; до начала 2000-х годов российские военные контингенты были заняты преимущественно в республиках бывшей Югославии - в Боснии и Герцеговине и Косове. Из 50 тыс. человек, входивших в международный контингент в Косове, 3500 были предоставлены Россией⁵.

Параллельно с ооновским миротворчеством Россия также пыталась играть роль главного регионального государства в ликвидации очагов напряженности, в первую очередь - на постсоветском пространстве - отметим конфликты в Южной Осетии и Приднестровье. Примечательно, что в 1990-х годах именно Россия была главным игроком на постсоветском пространстве в вопросах разрешения споров - ни ООН, ни ОБСЕ фактически не учреждали свои миссии и ограничивались отправкой военных наблюдателей⁶.

На фоне роста активности на миротворческих площадках начинает оформляться законодательная база Российской Федерации по вопросам международной миротворческой деятельности. Так, в 1995 году был принят Федеральный закон «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности»⁷, за которым последовал Указ Президента Российской Федерации от 1996 года «О формировании специального воинского контингента Вооруженных Сил Российской Федерации для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности»⁸. В то же время за активизацией миротворческой деятельности в 1990-х годах последовал ее спад в середине 2000-х годов - после направления военных миссий НАТО в Косово и Боснию и Герцеговину роль России стала носить исключительно символический характер. Таким образом, с четвертого места по численности персонала в миротворческих операциях в 1995 году Россия к 2020 году опустилась на 77-е место⁹. Похожая участь ожидала и деятельность РФ на постсоветском пространстве - на современном этапе сохранились лишь военная миссия в Приднестровье и участие российских миротворцев в поддержании режима прекращения огня в Нагорно-карабахском конфликте. Таким образом, несмотря на вклад Российской Федерации в развитие миротворческой деятельности ООН (например, участие в подготовке персонала для миротворческих структур из стран Африки или выдвижение проекта реформы Военно-штабного комитета ООН), уровень участия РФ в миротворческих операциях на современном этапе остается низким и, как нам представляется, не соответствующим масштабам деятельности России на международной арене. Для России как государства - продолжателя СССР миротворческая деятельность важна и с точки зрения престижа страны - Российская Федерация, будучи одним из постоянных членов Совета Безопасности ООН, участвует в принятии основных решений по миротворческим операциям ООН; в то же время финансовая поддержка Россией миротворческих операций остается низкой по отношению к политическому весу страны - менее 4%.

Концептуальные подходы России к миротворчеству ООН

Необходимо отметить, что позиция Российской Федерации в отношении миротворческой деятельности строится на последовательно постулируемой важности и центральной координирующей роли ООН в современном мире и ее неоспоримом авторитете в вопросах урегулирования споров. Более того, Россия занимает одну из центральных позиций в Ялтинско-потсдамской системе, связующим звеном которой является ООН, а членство в Совете Безопасности ООН дает стране исключительное право на защиту и продвижение национальных интересов. Таким образом, ООН играет роль гаранта безопасности существующей системы, без которого мир станет опасным и непредсказуемым; подобная позиция в отношении роли ООН в полной мере соответствует и концептуальным подходам России к ооновскому миротворчеству.

Россия всячески поддерживает укрепление существующего режима миротворчества. Так, Российская Федерация выступала за одобрение¹⁰ рекомендаций группы Брахими, согласно которым было необходимо укрепить и расширить ресурсную и материально-техническую базу ооновского миротворчества и для дальнейшего реформирования данной системы провести реорганизацию структуры Секретариата ООН¹¹.

В Стратегии национальной безопасности 2015 года утверждается, что Российская Федерация всячески поддерживает укрепление миротворчества как института разрешения споров в случае военного конфликта¹². В Федеральном Законе «О безопасности» миротворческая деятельность рассматривается как одно из главных средств урегулирования конфликта¹³.

На доктринальном внешнеполитическом уровне вопросы миротворчества традиционно составляют важный элемент разделов, посвященных проблемам международной безопасности. Так, в последней редакции Концепции внешней политики (КВП) России от 2016 года отмечается, что миротворческая деятельность является «действенным инструментом урегулирования вооруженных конфликтов и решения задач государственного строительства в посткризисный период». Особый акцент делается на сохранении ключевых концептуальных принципов миротворчества: подчеркивается, что Российская Федерация выступает за разработку «реалистичных и четких, не допускающих произвольных интерпретаций… мандатов, особенно связанных с применением силы», а миротворческая деятельность противопоставляется военным интервенциям. Так, в разделе «Верховенство права в международных отношениях» подчеркивается необходимость недопущения военного вмешательства в дела стран под предлогом «ответственности по защите», что, как отмечается, является нарушением основополагающих норм международного права, например принципа суверенного равенства государств¹⁴. Традиционно уделяется внимание вопросам совершенствования превентивного антикризисного потенциала ООН¹⁵.

Отметим постепенное смещение от региональной к глобальной оптике миротворчества, наблюдаемое в преемственности между КВП 2013 и 2016 годов. Одной из целей Концепции внешней политики РФ 2013 года является необходимость расширять вклад страны в международное миротворчество как в рамках деятельности ООН, так и различных региональных организациях, например ШОС или ОДКБ. Кроме того, был введен пункт о необходимости расширения участия вооруженных сил России в миротворческих операциях¹⁶.

Тем не менее стоит отметить отличие реальной картины от целей, которые постулируются в доктринальных документах РФ: если обратиться к исполнению задач, поставленных в КВП 2013 года, то, согласно данным за 2015 год, Россия стояла на 74-м месте из 123 по числу предоставленного контингента¹⁷, что явно не соответствует положению о расширении участия ВС России в ооновских миссиях. В то же время оговоримся, что Российская Федерация, будучи одним из постоянных членов Совета Безопасности ООН, непрерывно участвует в принятии решений по развертыванию военных контингентов ООН и формированию их мандатов. Кроме того, заметна положительная динамика по увеличению вклада в миротворческую деятельность ООН. Так, доля России в расходах ООН на операции по поддержанию мира выросла с 0,57% в 2003 году до 3,2% в 2020-м; в то же время, как мы уже писали выше, данные показатели все еще остаются несоразмерными с декларируемой ролью Российской Федерации на международной арене.

Таким образом, Россия занимает промежуточное положение среди основных групп стран-доноров: Россию нельзя отнести к группе развивающихся стран, которые, не внося большого финансового вклада, предоставляют большие по численности воинские контингенты для участия в миротворческих операциях. Также Россия не входит в группу развитых стран, которые вносят наиболее значительный вклад в создание бюджета ОПМ ООН. Эта особенность приводит к ситуации, когда вклад России, которая пытается играть более существенную роль в направлении миротворчества и достигла определенных успехов за несколько десятилетий, все еще не соответствует масштабу деятельности страны и не отвечает ее заявленному месту в международных отношениях.

Отдельно остановимся на позиции России относительно разделения полномочий между региональными организациями и Советом Безопасности ООН. Региональные организации вправе самостоятельно разворачивать военные контингенты для поддержания мира; если же речь идет о принуждении конфликтующих сторон к миру, то подобная деятельность может быть прерогативой лишь Совета Безопасности ООН, причем постулат о первостепенной роли СБ ООН является актуальным и по сей день.

Позиция Российской Федерации в отношении реформирования миротворчества ООН

На современном этапе крупнейшим игрокам на мировой арене не удалось преодолеть разногласия в отношении реформирования миротворчества: в частности, конфликт в Сирии стал показательным примером раскола в международном сообществе по вопросам урегулирования конфликтов посредством миротворческой деятельности. Выделим три ключевые проблемы, которые стоят перед структурами ООН и заинтересованными игроками, одним из которых является Россия. Во-первых, поднимается вопрос о необходимости разрешения местного правительства на вмешательство иностранного государства в конфликт без решения Совета Безопасности ООН. Во-вторых, дискуссии ведутся вокруг того, насколько далеко может отойти страна от норм международного права, поддерживая одну из сторон в конфликте. И, наконец, неясно, что стоит назвать основной целью миротворческой деятельности в конфликтах по примеру Сирии - поддержание жизнеспособности государства, которое могло бы дать отпор террористам, или смена власти с дальнейшим установлением демократического правления.

Опираясь на перечисленные выше пункты, можно выделить основную отличительную особенность целей России в вопросах миротворчества: если для США и других западных стран главной целью является защита индивидуальных прав и свобод и продвижение либеральной идеологии, то Россия в первую очередь делает упор на необходимость сохранения существующей государственности без смены режима с целью укрепления безопасности в регионе. Подобное различие, как нам представляется, проистекает в том числе и из образа внешнеполитического мышления государственных элит - если Россия рассматривает мировую политику сквозь призму идей политического реализма, воспринимая мир как среду, в которой конкурирующие страны защищают свои национальные интересы, то США и страны коллективного Запада придерживаются позиций либерализма.

Основная цель, которую преследует Россия при осуществлении миротворческой деятельности, - сохранение мира на границах страны, так как сегодня интересы России, в отличие от СССР, обладавшего глобальными интересами, скорее связаны с обеспечением безопасности в соседних странах; неслучайно, что на уровне внешнеполитического планирования раздел, посвященный постсоветскому пространству, в концепциях внешней политики традиционно стоит первым в региональном блоке¹⁸. В случае проведения миротворческих операций Россия пытается добиться сохранения статуса-кво, призывая международную общественность больше внимания уделять местному правительству, а не группировкам, которые стремятся к его низложению.

По состоянию на 2022 год в рамках миротворческой деятельности ООН Россия принимает участие в девяти миссиях. В то же время Россия рассматривает возможность участия в миротворческих операциях и региональных организаций (например, ОДКБ), отмечая, что в таких случаях действия организаций ограничены определенной территорией; к подобной операции в рамках ОДКБ Россия прибегла, например, во время беспорядков в Казахстане в январе 2022 года¹⁹. Однако для легитимизации подобных операций необходимо наличие межправительственного соглашения или условий, в соответствии с которыми операция проводится исключительно на территории одного из членов организации; в том числе поэтому Россия выступала с последовательной критикой операций в Ираке 2003 года и Ливии 2011 года.

Россия также соглашается с тем, что система миротворчества ООН нуждается в реформировании, так как зачастую операциям ООН предписывается выполнение неосуществимых задач, а такие основополагающие принципы миротворчества, как согласие принимающей стороны, нейтралитет контингента и неприменение силы, игнорируются сторонами.

В 1990-х годах в период поиска новой внешнеполитической идентичности Россия стала принимать активное участие в миротворческих операциях по устоявшимся в западном мире правилам. Однако спустя несколько лет наметился кризис подобного направления: в ходе операций на территории бывшей Югославии Россия придерживалась мнения, что США и НАТО стремились добиться не урегулирования конфликта, а собственных политических целей. С течением времени стала складываться позиция России, в основе которой закреплялась ключевая роль Совета Безопасности и необходимость задействования региональных организаций, - без этих двух элементов учреждение новых рабочих механизмов не имело бы смысла. Как отмечает бывший заместитель директора департамента международных организаций МИД России В.Ф.Заемский, в условиях, когда количество задач, поставленных перед операциями ООН, многократно увеличилось, жизненно необходимым становилось участие и региональных организаций²⁰.

Выделим два основных элемента реформы миротворчества ООН, продвигаемых Россией: корректировка механизма кризисного реагирования, а также установление и закрепление четких юридических рамок в отношении применения силы игроками на международной арене. В данном контексте упомянем предложение по созданию многонациональных сил быстрого реагирования в составе 5 тыс. человек, которые могли быть размещены на территории, подверженной конфликту в течение месяца. Кроме того, Россия на протяжении длительного времени выступает за реформирование Военно-штабного комитета и укрепление партнерства между региональными организациями и ООН.

В то же время Россия стремится закрепить ограничения на применение силы на юридическом уровне, выступая с такими инициативами в ООН, как, например, невозможность постановки под вопрос в рамках миротворческих операций принципов территориальной целостности и суверенитета²¹. Со второй половины 1990-х годов Россия последовательно выступала с критикой нарушений США и НАТО международного права и подрыва ими существующего ооноцентричного мирового порядка, так как, во-первых, появилась и усугубилась тенденция начала операций без получения мандата ООН или при его запросе post factum, и, во-вторых, беспристрастность принятых миротворческими силами решений все чаще ставилась под сомнение²².

Для России одна из главных целей миротворчества состояла в установлении координации действий между региональными организациями (в первую очередь ОДКБ и СНГ) и ООН; как и в случае с другими региональными организациями, юридической основой подобного взаимодействия являются Глава VIII Устава ООН (Региональные соглашения) и легитимация деятельности сил СНГ Советом Безопасности. В первую очередь подобный подход определялся исключительным значением постсоветского пространства для обеспечения безопасности России, о чем говорит, например, активное участие России в урегулировании конфликта в Таджикистане. Более того, именно Россия инициировала создание миротворческих контингентов под эгидой СНГ²³.

Одна из ключевых трудностей, с которой сталкивались российские контингенты, определяется характером операций, в которых участвовала Россия, - преимущественно их можно назвать операциями по принуждению к миру, в отношении которых modus operandi все еще находится в процессе активного формирования, а институционализация норм на сегодняшний день еще остается поверхностной. На постсоветском пространстве подобная деятельность, как в случае ооновского миротворчества, так и при участии региональных организаций, характеризовалась применением оружия, что влекло за собой критику миротворческой деятельности России международным сообществом и обвинения в единоличном стремлении ликвидировать очаги напряженности на территории СНГ²⁴. В то же время Россия традиционно выступает за неизменность трех ключевых принципов миротворческой деятельности и против так называемого «жесткого миротворчества», что лежит в основе подходов Москвы к реформированию системы миротворческой деятельности ООН в целом.

Для Российской Федерации миротворчество ООН и его ключевые принципы неразрывно связаны с поддержанием системообразующего статуса Организации; Россия традиционно как на доктринальном уровне, так и в практической плоскости выступает за сохранение центральной роли Организации Объединенных Наций в миротворческой деятельности и против попыток обойти ООН в вопросах конфликтного регулирования. В то же время на сегодняшней день декларируемая важность миротворчества пока оказывается несоразмерной реальному вкладу Москвы как на финансовом уровне, так и на уровне предоставления контингентов.

¹Операции ООН по поддержанию мира. Учреждение Вторых вооруженных сил ООН // URL: https://peacekeeping.un.org/sites/default/files/past/unef2backgr2.html (дата обращения: 09.07.2022).

²Операции ООН по поддержанию мира. Миссия наблюдателей ООН в Ираке и Кувейте // URL: https://peacekeeping.un.org/sites/default/files/past/unikom/background.html (дата обращения: 09.07.2022).

³Операции ООН по поддержанию мира. Временный орган ООН в Камбодже // URL: https://peacekeeping.un.org/sites/default/files/past/untacbackgr1.html (дата обращения: 09.07.2022).

⁴Операции ООН по поддержанию мира. Monthly Summary of Troop Contributions to Peace-Keeping Operations as of 30 November 1995 // URL: https://peacekeeping.un.org/sites/default/files/nov-1995.pdf (дата обращения: 09.07.2022).

⁵Операции ООН по поддержанию мира. Миссия ООН в Косове // URL: https://peacekeeping.un.org/en/mission/unmik (дата обращения: 09.07.2022).

⁶Данилов Д. Россия в Закавказье: в поисках международной легитимации // B.Coppieters (ed.). Contested Borders in the Caucasus [б.м.], VUB University Press, 1996. VUB University // URL: http://poli.vub.ac.be/publi/ContBorders/rus/ch0501.htm. (дата обращения: 10.07.2022).

⁷О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности: Федеральный закон: Принят Государственной Думой 26 мая 1995 г. // URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=102031728&backlink=1&&nd=102036125 (дата обращения: 10.07.2022).

⁸Указ Президента Российской Федерации №637 О формировании специального воинского контингента в составе Вооруженных сил Российской Федерации для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности: принят 2 мая 1996 г. // URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/9275 (дата обращения: 10.07.2022).

⁹ООН: от миротворчества к миростроительству // URL: https://russiancouncil.ru/en/un (дата обращения: 10.07.2022).

¹⁰ООН. Security Council, responding to ‘Brahimi Report’, adopts wide-ranging Resolution on peacekeeping operations. 13.11.2000 // URL: https://press.un.org/en/2000/20001113.sc6948.doc.html (дата обращения: 12.07.2022).

¹¹Доклад Группы по операциям Организации Объединенных Наций в пользу мира: принят 21 августа 2000 г. с. 5 // URL: https://www.refworld.org.ru/pdfid/4a08099d2.pdf (дата обращения: 12.07.2022).

¹²Стратегия национальной безопасности Российской Федерации: принята 31 декабря 2015 г. // URL: https://rg.ru/documents/2015/12/31/nac-bezopasnost-site-dok.html (дата обращения: 12.07.2022).

¹³Федеральный закон о безопасности: принят Государственной Думой 7 декабря 2010 г. // URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102144301&rdk=&intelsearch= (дата обращения: 14.07.2022).

¹⁴Концепция внешней политики 2016 г.: утверждена Президентом Российской Федерации В.В.Путиным 30 ноября 2016 г. // URL: http://www.mid.ru/ru/foreign_policy/official_documents/-/asset_publisher/CptICkB6BZ29/content/id/2542248 (дата обращения: 15.07.2022).

¹⁵Концепция внешней политики 2008 г.: утверждена Президентом Российской Федерации Д.А.Медведевым 15 июля 2008 г. // URL: http://kremlin.ru/acts/news/785; Концепция внешней политики 2016 г.: утверждена Президентом Российской Федерации В.В.Путиным 30 ноября 2016 г. // URL: http://www.mid.ru/ru/foreign_policy/official_documents/-/asset_publisher/CptICkB6BZ29/content/id/2542248 (дата обращения: 15.07.2022).

¹⁶Концепция внешней политики 2013 г.: утверждена Президентом Российской Федерации В.В.Путиным 12 февраля 2013 г. // URL: http://static.kremlin.ru/media/events/files/41d447a0ce9f5a96bdc3.pdf (дата обращения: 15.07.2022).

¹⁷Операции ООН по поддержанию мира: официальный сайт. Ranking of Military and Police Contributions to UN Operations / Month of Report: 30-N0v-15. Р. 2 // URL: https://peacekeeping.un.org/sites/default/files/dec15_2.pdf (дата обращения: 16.07.2022).

¹⁸Бобров А.К. Эволюция концептуальных основ внешней политики России и их реализация в российской дипломатической практике на современном этапе (1991-2019 гг.): 07.00.15. «История международных отношений и внешней политики»: диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук / Бобров Александр Кириллович; МГИМО. Москва, 2020. С. 112.

¹⁹Контингенты коллективных миротворческих сил ОДКБ направлены в Республику Казахстан. 06.01.2022 // URL: https://odkb-csto.org/news/news_odkb/kontingenty-kollektivnykh-mirotvorcheskikh-sil-odkb-napravleny-v-respubliku-kazakhstan/ (дата обращения: 16.07.2022).

²⁰Заемский В.Ф. Современные проблемы миротворческой деятельности ООН. Политические исследования / В.Ф.Заемский // ПОЛИС. Политические исследования. №2. С. 138.

²¹Братерский М.В. Россия и миротворческие операции: концептуальные и практические составляющие российской политики / М.В.Братерский // Вестник международных организаций. 2018. Т. 13. №1. С. 157-170.

²²Шустов В.В. Эволюция миротворчества ООН / В.В.Шустов / Международная жизнь. 2008. №10 // URL: https://interaffairs.ru/jauthor/material/1589 (дата обращения: 16.07.2022).

²³Романчук С.И. Миротворческие операции на постсоветском пространстве: концептуальные подходы: 23.00.04. «Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития»: диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук / Романчук Сергей Игоревич; Институт мировой экономики и международных отношений им. Е.М.Примакова Российской академии наук. Москва, 2015. 215 c. С. 8.

²⁴Macfarlane S.N. Russia’s approach to peacekeeping / S.Macfarlane; A.Schnabel // International Journal, 50(2). 1995. 294-324 // URL: http://www.jstor.org/stable/25734054 (дата обращения: 10.07.2022).