ENGLISHКлючевым вопросом во время переговоров по выходу Великобритании из состава ЕС стала проблема границы, разделяющей Северную Ирландию (часть Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии) и Республику Ирландия.
Наиболее поразительной особенностью единственной сухопутной границы в Ирландии является ее отсутствие. Петляющая линия границы общей протяженностью почти в 499 километров не отмечена ни столбами, ни заграждениями. На всем ее участке нет ни колючей проволоки, ни КПП. Однако после референдума 2016 года по выходу Великобритании из состава ЕС вопрос границы фактически вышел на первое место для британо-ирландских отношений.
Когда Великобритания покинет Европейский союз, графства, расположившиеся по обе стороны извилистой линии границы, станут рубежом ЕС, что теоретически повышает шансы развития политического и экономического кризисов и усугубления конфликтов как в Ирландии, так и в Великобритании.
Необходимо отметить, что во времена подписания Соглашения Страстной пятницы в 1998 году (Соглашение о политическом урегулировании конфликта в Северной Ирландии, предусматривавшее создание автономных органов власти) его ключевым элементом стало создание «прозрачной» границы между Северной Ирландией и Республикой Ирландия.
На референдуме по брекзиту почти 56% населения Северной Ирландии высказались за то, чтобы страна осталась в ЕС. Правительство Северной Ирландии разошлось во мнениях по этому вопросу - партия «Шинн фейн», некогда политическое крыло ИРА (Ирландской республиканской армии), выступила за сохранение членства Великобритании в ЕС, а их партнер по коалиции - представляющая интересы протестантов Демократическая юнионистская партия, потратила почти полмиллиона фунтов на поддержку кампании сторонников брекзита.
Вопрос границы - чрезвычайно чувствительная в Ирландии тема с точки зрения политики, госбезопасности и дипломатии. Поэтому политики Соединенного Королевства и ЕС, по крайней мере на словах, заявляют, что при любом исходе брекзита на границе не должно предприниматься попыток введения таможенных проверок или строительства дополнительной пограничной инфраструктуры.
Но главным яблоком раздора между Лондоном и Брюсселем выступает достаточно противоречивое понятие «принципа последней гарантии», или так называемый бэкстоп (backstop). Так что же это за план? Его применение предусмотрено в крайнем случае для сохранения статус-кво - беспрепятственно функционирующей границы на острове Ирландия. Он предполагает соблюдение Великобританией правил Таможенного союза ЕС, а также применение в Северной Ирландии некоторых принципов Единого рынка до тех пор, пока стороны не договорятся о «механизме обеспечения «бесшовной границы». Этот план вступит в силу в том случае, если Соединенному Королевству и Европейскому союзу не удастся согласовать окончательный вариант торгового соглашения к концу переходного периода или же если он не будет гарантировать проницаемой границы. В ЕС упорно настаивают, что любая сделка по брекзиту должна предусматривать наличие плана бэкстопа. Так в каком случае он может понадобиться?
В настоящее время между двумя государствами (Ирландия и Соединенное Королевство) ведется обмен товаров и услуг с незначительными ограничениями. Это происходит из-за того, что и Великобритания, и Ирландия являются членами Единого рынка и Таможенного союза ЕС, а следовательно, продукция не подлежит таможенному контролю или стандартизации.
Однако после брекзита этот алгоритм может резко измениться - две части острова Ирландия окажутся в отличных друг от друга таможенных и законодательных реалиях, а значит, без таможенного контроля на границе не обойтись. Вместе с тем обе стороны желают избежать подобного сценария посредством заключения всеобъемлющего торгового соглашения. Однако переговорная позиция Великобритании, включающая в себя выход как из Таможенного союза ЕС, так и из Единого рынка ЕС, при наличии «ирландской проблемы» делает заключение подобной сделки необычайно трудной задачей.
Многие сторонники брекзита выступают за поиск так называемого технологического решения проблемы границы, но рецепта по реализации этого ноу-хау нет ни в Лондоне, ни в Брюсселе.
Но что если достижение консенсуса по торговой сделке или технологического решения окажется недостаточным? В таком случае, как предусматривает нынешний проект, в силу вступает упомянутый бэкстоп. Согласно плану, на территории Северной Ирландии будут соблюдаться правила Единого рынка ЕС. Это означает, что товары, поступающие в Северную Ирландию из других частей Соединенного Королевства, должны будут проверяться на соответствие нормам ЕС. Кроме того, в рамках соглашения предусматривается создание временной единой таможенной территории, по сути означающее, что Великобритания в течение неопределенного срока будет связана узами Таможенного союза ЕС. Эти меры будут действовать до тех пор, пока в руководстве Евросоюза и Соединенного Королевства не найдут взаимоприемлемого решения. Так почему же этот план вызвал такое количество разногласий?
В ноябре 2018 года тогдашний премьер-министр Тереза Мэй заявила о том, что ее кабинет министров одобрил сделку, согласованную в ходе переговоров между Соединенным Королевством и Евросоюзом. Неотъемлемой частью документа стал пресловутый запасной план по ирландской границе. Заявление вызвало всплеск негодования среди парламентариев, а некоторые министры - коллеги Т.Мэй по Консервативной партии - в знак протеста и вовсе подали в отставку. Они опасались, что план бэкстопа может быть использован против Великобритании, навеки сделав ее заложницей или, как здесь можно говорить, «вассалом» Таможенного союза ЕС, что лишило бы страну возможности самостоятельно заключать торговые соглашения с третьими странами. Некоторые депутаты Парламента заявили тогда, что бэкстоп допустим лишь при наличии жесткого временного ограничения или если у Великобритании будет право в одностороннем порядке прекратить его действие.
Если говорить о юридических аспектах бэкстопа, то необходимо отметить следующее. В марте 2019 года представители ЕС и Соединенного Королевства попытались согласовать совместную трактовку понятия «бэкстоп», проясняя основные положения проекта сделки. В этом документе присутствовало объяснение того, как Великобритания может в правовом поле разрешить «официальный спор» с ЕС, в случае если последний попытался бы навсегда связать Соединенное Королевство условиями выполнения положений плана.
В документе также подчеркивалось, что ЕС совместно с Великобританией обязуется участвовать в поиске технологического решения вопроса границы, за которое активно выступали сторонники выхода страны из Евросоюза. Предполагалось, что благодаря наличию этих условий Т.Мэй сумеет добиться принятия соглашения о выходе из ЕС в Парламенте. Однако генеральный прокурор в правительстве Т.Мэй Джеффри Кокс вынес вердикт, что «юридические риски для Великобритании остаются по-прежнему высокими». Он добавил, что, если торгового соглашения между Великобританией и ЕС не удастся достичь из-за по-настоящему «непреодолимых противоречий», у правительства не останется «международно признанных законодательных средств» для отказа от плана бэкстопа без одобрения этого решения властями Евросоюза.
После вступления в должность премьер-министра Борис Джонсон заявил, что этот план и вовсе должен быть изъят из проекта соглашения, охарактеризовав его как «сеющий раздор» и «недемократический». «Ни одна страна, высоко ценящая собственную независимость и по-настоящему уважающая себя, не согласилась бы со сделкой, настолько сильно лишающей ее экономической самостоятельности и политического суверенитета, что подразумевает бэкстоп», - заявил Джонсон, выступая с дебютной речью в своем новом качестве перед членами Палаты общин. Сейчас он проводит линию на то, что вариант с выходом из ЕС без сделки гораздо предпочтительнее плана бэкстопа.
В правительстве Ирландии, в свою очередь, указывают на то, что выход Соединенного Королевства из ЕС без сделки нанесет значительный ущерб ирландской экономике. В первом серьезном исследовании этого вопроса, проведенном в начале 2018 года, было подсчитано, что при реализации варианта жесткого брекзита экономический рост Ирландии может замедлиться на 7% в течение ближайших десяти лет по сравнению со сценарием, при котором Великобритания осталась бы членом ЕС.
В июне министр финансов Ирландии Паскаль Донохью сообщил, что хаотичный вариант брекзита обошелся бы его стране в 55 тыс. потерянных рабочих мест в течение двух лет и еще в 30 тысяч в долгосрочной перспективе. В его экономическом докладе, сделанном этим летом, отмечалось, что отсутствие сделки по брекзиту приведет к «серьезному нарушению двусторонних торговых связей между Ирландией и Великобританией». Донохью не прогнозировал рецессии, но предположил, что при выходе Соединенного Королевства из ЕС без договоренностей рост ирландской экономики уже в 2020 году может приблизиться к нулю.
Необходимо учитывать, что Соединенное Королевство и Республика Ирландия - крупные торговые партнеры, чьи экономические связи могут быть нарушены при реализации курса на брекзит без сделки, поскольку за этим последует введение пошлин (налогов на импорт) и других препятствующих торговле условий. Однако важно трезво оценивать эти торговые связи. Великобритания не является крупнейшим рынком сбыта для ирландских товаров, и так было уже много лет. На самом деле крупнейшим внешним рынком для Ирландии выступают США, куда в 2017 году было поставлено 27% от всех экспортируемых Изумрудным островом товаров. Но Великобритания все же располагается на второй строчке - в 2017 году Соединенное Королевство закупило у Ирландии товаров на общую сумму 16,5 млрд. евро, что составляет 12% годового ирландского экспорта.
Эти экспортные товары относятся к конкретным секторам экономики - на британский рынок поставляется примерно пятая часть экспортируемой Ирландией пищевой и сельскохозяйственной продукции. Особенно сильно от британского рынка зависят поставщики красного мяса - примерно 50% от всего объема экспортируемой Ирландией говядины идет на британский рынок. В случае выхода Великобритании из ЕС без сделки эти группы ирландских товаров рискуют столкнуться с пошлинами и возросшей конкуренцией со стороны поставщиков из третьих стран.
Но экспорт не в полном объеме раскрывает значимость Великобритании для ведения торговли с Ирландией. Каждый год по пути на европейские рынки через территорию Великобритании проходят ирландские товары приблизительно на 18 млрд. евро. Этот маршрут, проходящий по британской дорожной сети и через морские порты страны, известен как «сухопутный коридор». Он имеет особую значимость для дорогостоящих или скоропортящихся товаров, поскольку предлагает значительно более высокую скорость перевозок, чем альтернативные морские пути.
Интересно, что маршрут по «сухопутному коридору» из Дублина до Кале занимает приблизительно 20 часов, когда на то, чтобы добраться паромом из Ирландии до континентальной части ЕС, может уйти вдвое больше времени. В этой связи Ирландия будет добиваться от Великобритании приоритетного права проезда своих грузовиков в ЕС, но пока непонятно, как они смогут избежать задержек на английской стороне пролива. Был разработан план прямого паромного сообщения между Ирландией и континентальным ЕС, однако он все же не подходит для перевозки скоропортящихся товаров.
Ирландское правительство уже заблаговременно готовится к чрезвычайной ситуации, связанной с жестким брекзитом. С сентября 2018 года проводятся презентации для представителей бизнеса, на которых часто выступают члены совета министров; компаниям выделяются гранты в размере 5 тыс. евро на нужды профессионального консультирования; создана программа кредитования, бюджет которой составил 300 млн. евро.
Кроме того, правительство ЕС планирует оказывать Ирландии финансовую помощь для покрытия рисков, связанных с брекзитом. Дублин создал фонд объемом в 100 млн. евро для оказания помощи фермерским хозяйствам, производящим говядину и испытывающим трудности из-за брекзита. В феврале этого года были приняты законы, позволяющие государству продолжить исполнять обязательства перед гражданами после жесткого варианта выхода Великобритании из ЕС. К ним относятся: выплата пенсий и пособий, сохранение железнодорожного сообщения в приграничных районах и единой для всего острова системы электроснабжения. Предусмотрена специальная подготовка дополнительных сотрудников таможенной службы.
Но по одному важному вопросу ирландское правительство все еще не выработало четкой стратегии. В недавнем, так называемом правительственном, экстренном плане подчеркивалось, что в случае отсутствия сделки торговля с Северной Ирландией не сможет проходить столь же беспрепятственно, как сейчас. В Дублине допускают, что необходимо будет ввести новые таможенные проверки, чтобы не нарушать правил пребывания Ирландии в пространстве Единого рынка и Таможенного союза ЕС. При этом не приводится никаких деталей относительно того, где и как будут осуществляться эти проверки.
При жестком сценарии брекзита в Северной Ирландии, скорее всего, обострится ряд серьезных проблем. Можно смело прогнозировать социально-экономическую напряженность, а появление границы неизбежно вызовет нестабильность в регионе.
В этих условиях совершенно очевиден возрастающий потенциал для политического противостояния. Таким образом, политики будут выступать либо за отмену брекзита (хотя бы на территории Северной Ирландии), либо за объединение Республики Ирландия с Северной Ирландией. Так, руководство партии «Шинн фейн» уже призвало провести референдум по объединению Ирландии, в случае если сделки по выходу из ЕС так и не будет.
Другим риском станет усиление вооруженной борьбы в регионе. Не секрет, что ирландских националистов во многом сдерживает от агрессии фактически отсутствие границы, но с ее появлением более радикальные настроения могут вновь активизироваться (со стороны ИРА).
Тем не менее сейчас новое правительство Великобритании декларирует готовность лишь к двум сценариям развития событий: либо страна договаривается с ЕС, но без «принципа последней гарантии», либо наступит жесткий брекзит. В последнем случае на карту будет поставлен вопрос о стабильности Североирландского региона, а вместе с тем и территориальной целостности всего Соединенного Королевства.
