ENGLISHВ отечественной внешней политике каспийское направление относится к числу приоритетных. Каспийское море испокон веку служит естественной защитой южных границ нашей родины, занимает стратегическое положение на пересечении важнейших транспортных потоков между Европой и Азией, в его недрах скрыты богатейшие запасы углеводородов, а его воды являются природной кладовой уникальных биоресурсов. Это зона наших жизненных интересов. На его берегах расположены три субъекта Российской Федерации. Непосредственно в их прибрежных районах проживает 1,2 млн. человек. Жизнь этих людей прямо или косвенно связана с Каспийским морем, а будущее в значительной степени зависит от того, в каком направлении будет развиваться регион, от поддержания стабильности и обеспечения мирного сосуществования пяти государств, для которых этот водоем является общим наследием и общим будущим. Наши соседи в собственных оценках значимости для себя Каспийского моря исходят из тех же соображений.
Астраханский рубеж
На протяжении большей части XX века правовой статус Каспийского моря определяли советско-иранские соглашения, заключенные в период 1921-1940 годов. Каспий рассматривался Советской Россией и Персией как внутренний водоем, по всей акватории которого действовала свобода судоходства, свобода рыболовства, за исключением десятимильной прибрежной зоны, а также запрет на плавание судов некаспийских стран. Статус-кво был нарушен с возникновением на месте СССР четырех независимых государств.
О погружении в тотальный правовой вакуум речь не шла, поскольку формально советско-иранские договоренности продолжают действовать до сих пор. Вместе с тем они не охватывают ставшие актуальными вопросы недропользования, вылова ценных видов биоресурсов, определения зон юрисдикции и реализации сторонами их суверенных и исключительных прав. Потребность в новом всеобъемлющем своде принципов и правил совместного пользования Каспийским морем стала очевидной. Этот свод - Конвенция о правовом статусе Каспийского моря - призван на основе общего согласия, что неоднократно отмечалось в двусторонних соглашениях между прикаспийскими государствами, обеспечить долгосрочную стабильность в регионе и закрепить механизмы пятистороннего взаимодействия, отвечающие потребностям времени и учитывающие сложившиеся реалии.
Для приведения позиций пяти государств к консенсусу и облечения их во взаимоприемлемые формулировки в середине 90-х годов прошлого века создана Специальная рабочая группа (СРГ) на уровне заместителей министров иностранных дел, заседания которой проходят с привлечением экспертов профильных ведомств попеременно в странах Прикаспия. Согласованные в таком формате предложения рассматриваются на конференциях министров иностранных дел и затем выносятся на утверждение президентов в рамках каспийских саммитов. Таковых состоялось четыре - Ашхабад
(2002 г.), Тегеран (2007 г.), Баку (2010 г.) и Астрахань (2014 г.).
Решающего прогресса в работе над конвенцией удалось добиться на IV Каспийском саммите в Астрахани, прошедшем 29 сентября 2014 года. Его итоги, единодушно признанные лидерами «прорывными», позволили впервые на высшем политическом уровне заговорить о перспективе завершения в целом работы над конвенцией к следующей встрече в верхах, запланированной в Казахстане ориентировочно на 2016 год.
Стороны условились перенести в конвенцию зафиксированные в политическом заявлении глав государств базовые принципы взаимодействия на Каспии. Астраханское заявление - «каркас» будущей конвенции, позволяющий придать дополнительный импульс системной работе над ней.
Важнейшим достижением Астрахани стала договоренность о параметрах делимитации водных пространств. Изначально позиции казались диаметрально противоположными: от сохранения всей акватории в общем пользовании, на чем, в частности, настаивала Россия, до ее секторального деления. Компромиссом стало согласие на возникновение на Каспии национального суверенитета каждой стороны над прибрежным 15-мильным морским пространством и исключительных прав каждой стороны на добычу водных биоресурсов в пределах примыкающих к нему десяти морских миль, за которыми следует общее водное пространство. За пределами зоны под суверенитетом должна действовать свобода мореплавания для любых типов судов.
Зафиксирован принцип разграничения дна Каспия - по договоренности сторон, на основе общепризнанных норм международного права в целях реализации их суверенных прав на недропользование и другую правомерную хозяйственно-экономическую деятельность. Замысловатая формулировка на практике означает возможность решить вопрос о принадлежности углеводородных месторождений, установив по договоренности между сопредельными и противолежащими государствами границы их донных секторов.
Выражая приверженность идее превращения Каспия в зону мира и добрососедства и решению всех вопросов исключительно мирным путем, «пятерка» закрепила в заявлении запрет на присутствие на море вооруженных сил некаспийских государств. Этот безусловный императив идет в русле общего понимания исключительной компетенции прибрежных стран в деле сохранения мира и стабильности на Каспии, не допускающей вмешательства третьих сил. По этому поводу В.В.Путин заметил, что «такой режим сложился на Каспии исторически. И мы не собираемся его менять»1. В том же ключе рассматривается существующий баланс вооружений на Каспийском море. Стороны условились исходить из пределов разумной достаточности в осуществлении военного строительства, ненанесения ущерба безопасности друг друга, а также укрепления мер доверия в сфере военной деятельности.
Помимо конвенции на каспийских саммитах обсуждается широкий круг вопросов пятистороннего сотрудничества, предпринимаются конкретные шаги по наращиванию его договорно-правовой базы. Астраханская встреча в верхах оказалась в этом плане наиболее плодотворной. Подписаны три межправительственных соглашения: о сохранении и рациональном использовании водных биоресурсов, о сотрудничестве в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в Каспийском море, а также о сотрудничестве в сфере гидрометеорологии Каспия. Принято Коммюнике саммита с оценками итогов совместной деятельности прибрежных государств на отраслевых треках и конкретными поручениями глав государств по расширению пятистороннего взаимодействия.
На переговорах в узком и расширенном составах лидерами «каспийской пятерки» выдвинут ряд новых инициатив. В развитие дискуссии об укреплении мер доверия на Каспии Президент России В.В.Путин выступил с предложением заключить пятистороннее Соглашение о предотвращении инцидентов на Каспийском море. Лидер Туркменистана Г.М.Бердымухамедов озвучил идею выработки сразу двух соглашений - о торгово-экономическом сотрудничестве и взаимодействии в сфере транспорта. Его поддержал Президент Казахстана Н.А.Назарбаев, обозначив в качестве возможной темы для обсуждения создание зоны свободной торговли на пространстве Каспийского региона.
Эти инициативы свидетельствуют о поступательном развитии пятистороннего сотрудничества, конкретизируют приоритеты отдельных стран, задают векторы работы на период до астанинской встречи в верхах.
Через год после Астрахани, за год до Астаны
Доастраханской динамике каспийского переговорного процесса была свойственна цикличность. Бурная активность, сопровождавшая подготовку к очередной встрече в верхах, как правило, сменялась тягучей инертностью: поставленные задачи решены, а для новых целей временные рамки еще не обозначены. В случае с астанинским саммитом времени на раскачку нет. Для преодоления оставшихся сложных препятствий на пути к подписанию конвенции необходима высшая степень концентрации и «заточенность» на результат.
На заседаниях СРГ работа ведется по двум основным направлениям: перенос в конвенцию положений астраханского заявления и приведение текста документа в соответствии с ними, а также обсуждение вопросов, частично или полностью оставшихся «за скобками» заявления. В их числе - методика нанесения исходных линий для отсчета ширины зон под суверенитетом и режим судоходства в них, осуществление научных исследований на Каспии, прокладка магистральных трубопроводов и некоторые другие. Еще на заре переговорного процесса стороны условились о неразглашении деталей ведущихся дискуссий, что естественно порождает множество слухов и домыслов, зачастую не отражающих сути происходящего. В действительности согласование текста конвенции ведется в конструктивном ключе, в атмосфере взаимного доверия и уважения. При всех объективных трудностях переговорного процесса стороны осознают ответственность за результат, а потому прилагают все усилия для нахождения компромиссов.
В фокусе внимания - построение архитектуры коллективной безопасности в регионе. Краеугольный камень ее военной компоненты - принцип коллективной ответственности сторон за поддержание мира и стабильности на Каспии, включающий запрет на присутствие внерегиональных вооруженных сил на море. Важно отметить, что данный принцип никак не ограничивает прибрежные государства в их суверенном праве на военное сотрудничество и распространяется лишь на акваторию Каспия.
На фоне осложнившейся в последние годы международной обстановки активизировались попытки внерегиональных игроков обозначить свое присутствие на Каспии и по возможности ограничить роль России в этом стратегически важном районе мира. Желающие «оголить» южные рубежи нашей страны пользуются тактикой запугивания общественности прибрежных государств боевыми возможностями Каспийской флотилии, подводя некоторых представителей политической элиты этих стран к мысли о необходимости демилитаризации Каспия. Благая на первый взгляд идея, будь она реализована, привела бы к подрыву сложившегося в глобальном контексте баланса сил. Сторонники «тотального разоружения» на Каспии почему-то забывают, что он отнесен в США и НАТО к сфере их особых интересов. И не только вербально. В нескольких сотнях километров от него, в Персидском заливе, базируется 5-й флот ВМС США, а сам Каспийский регион в соответствии с планом Объединенного командования ВС США от 1 октября 2002 года приписан к зоне ответственности их группировки войск в Европе2.
Военный потенциал Каспийской флотилии нацелен не на соседние прибрежные государства, а служит противовесом группировке внерегиональных сил, рассматривающих Каспий чуть ли не как свою вотчину. Таким образом, полное разоружение на Каспии привело бы к обратному эффекту - дестабилизации обстановки и вполне предсказуемым последствиям. Избежать этого сегодня позволяет сложившаяся к неудовлетворению внерегионалов атмосфера взаимного доверия и учета интересов друг друга между военно-морскими силами прикаспийских государств.
В этом контексте своевременными и полезными представляются инициативы в сфере укрепления мер доверия. На регулярной основе прибрежные страны обмениваются визитами военных кораблей, проводят совместные учения. Заметным вкладом в поддержание дружественного характера взаимоотношений между военно-морскими силами «каспийской пятерки» призвано стать упомянутое Соглашение о предотвращении инцидентов на море. Этот практический инструмент регулирования военного мореплавания уже не раз демонстрировал свою эффективность в Мировом океане и наверняка найдет столь же успешное применение на Каспии. Алгоритм предстоящей работы над проектом соглашения подробно обсуждался в рамках Международного военно-морского салона в Санкт-Петербурге (1-5 июля 2015 г.). На этой площадке были также рассмотрены варианты формирования постоянно действующих контактных механизмов между командующими военно-морскими силами стран «пятерки».
Географическое расположение Каспийского моря, его близость к «горячим точкам», оплотам международного терроризма, оргпреступности и производства наркотических веществ на Ближнем и Среднем Востоке, обуславливают значимость второй компоненты архитектуры коллективной безопасности на Каспии - совместного противодействия невоенным угрозам. Правовая основа пятисторонней кооперации в этой области - Соглашение о сотрудничестве в сфере безопасности на Каспийском море, подписанное на III Каспийском саммите в Баку в 2010 году. Рамочное по форме, оно предписывает разработку отраслевых межведомственных протоколов о взаимодействии в конкретных областях.
Наиболее заметного прогресса удалось достичь на антинаркотическом треке. Трижды главы компетентных ведомств встречались (последний раз в сентябре 2014 г. в Астрахани) в рамках заседаний «каспийской антинаркотической пятерки». Подписание протокола к Соглашению по безопасности должно придать пятистороннему взаимодействию в антинаркотической сфере регулярный характер, способствовать разработке плана совместных оперативных мероприятий, наладить стабильный обмен информацией. В практическом плане предпринимаемые усилия направлены как на блокирование транскаспийских маршрутов наркотрафика преимущественно из Афганистана, так и на предотвращение оседания его значительной части в странах «пятерки».
В перспективном ключе развивается сотрудничество между пограничными ведомствами, органами внутренних дел и антикоррупционными службами прикаспийских государств. Ведется работа по подготовке к предметному обсуждению проектов протоколов по широкому кругу вопросов, обозначенных в Соглашении по безопасности на Каспии. Для координации совместных действий заинтересованных сторон на определенном этапе актуальной могла бы стать Обзорная конференция по соглашению под эгидой, например, советов безопасности стран «пятерки», тем более что контакты между этими структурами государств Прикаспия также налаживаются.
Еще один важный аспект в контексте каспийской архитектуры коллективной безопасности - предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций в Каспийском море. На расширение совместной работы в этой сфере направлено подписанное на астраханском саммите Соглашение о сотрудничестве в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В качестве первого шага по его практической реализации российская сторона предложила провести в 2016 году полномасштабные пятисторонние учения служб чрезвычайного реагирования, что позволит на практике отработать процедуры оповещения, координацию действий спасательных подразделений.
Обеспечение стабильности на Каспии тесно связано с раскрытием экономического потенциала всего региона. До недавнего времени экономика Каспия характеризовалась высокой долей отраслей ТЭК, тогда как остальные сферы хозяйственной деятельности были незаслуженно обойдены вниманием. Разработка комплексной экономической стратегии развития с опорой на пятисторонние механизмы кооперации, совместные действия по модернизации инфраструктуры, в первую очередь транспортной, развитие прозрачного и предсказуемого финансового сектора на базе внедрения современных технологий - все это способно в корне изменить ситуацию. Реальные шаги в этом направлении предприняты на Астраханском саммите. Вышеупомянутые предложения о разработке международно-правового оформления пятистороннего сотрудничества в торгово-экономической сфере и сфере транспорта, инициативы образования каспийского экономического форума и логистического центра на Каспии - все это служит для инвесторов сигналом того, что стимулирование экономического взаимодействия получило поддержку на высшем государственном уровне.
В 2013 году товарооборот между прикаспийскими странами составил 33 млрд. долларов3. Нет сомнения в том, что эта цифра не соответствует объективным возможностям рынка, емкость которого определяется совокупным населением стран «пятерки» в 250 млн. человек. Создание новых промышленных производств в области машиностроения, химической промышленности, фармакологии, реализация инфраструктурных проектов, в первую очередь в энергетической и транспортной сферах, способны вывести регион на качественно иную ступень развития, обеспечить новые рабочие места и рост благосостояния населения прибрежных районов.
Ключевое значение в контексте повышения инвестиционной привлекательности Каспийского региона имеют развитие и диверсификация грузовых и пассажирских транспортных потоков. На астраханской встрече в верхах и предшествовавшем ей заседании министров транспорта «пятерки» особое внимание было уделено железнодорожному кольцу вокруг Каспия. Его составляют как уже действующие участки (между Азербайджаном, Россией и Казахстаном), так и находящиеся на различных стадиях строительства. Так, в конце 2014 года запущена ветка между Ираном, Туркменистаном и Казахстаном. К 2016 году ожидается завершение строительства участка по северным провинциям Ирана до границы с Азербайджаном по маршруту Казвин - Решт - Астара, а также Решт - Сари.
Железнодорожное кольцо вокруг Каспия должно стать частью международного транспортного коридора «Север - Юг», призванного связать страны Западной Европы и Южной Азии. По сравнению с морским маршрутом через Суэцкий канал МТК «Север - Юг» вдвое короче как по расстоянию, так и по фактически затраченному в пути времени. Следовательно, существенно ниже сопутствующие издержки. Сегодня на пути к полномасштабной реализации потенциала МТК «Север - Юг» стоит дефицит современной портовой инфраструктуры, отсутствие единых таможенных процедур. Недостаток координации автомобильных, паромных и железнодорожных перевозок приводит к неэффективной работе модульной системы логистики. Решение этих вопросов позволит повысить конкурентные преимущества нового МТК «Север - Юг» и принесет в казну прибрежных государств дополнительные доходы.
Помимо транспортной инфраструктуры важной составляющей экономического процветания региона является сфера услуг. В этом плане на Каспии предстоит еще многое сделать. В первую очередь сформировать финансовый сектор с надежным банковским облуживанием для бесперебойного обеспечения торговых сделок и производственных процессов.
Перспективным направлением пятистороннего сотрудничества видится туризм, включая санаторно-курортный отдых, этнографические экспедиции, экотуры. Здесь не обойтись без модернизации соответствующих объектов инфраструктуры, налаживания стабильного транспортного сообщения, в том числе авиационного, облегчения визовых формальностей.
Экономический подъем зачастую несет в себе угрозу серьезного ущерба для окружающей среды. В замкнутом водоеме, коим является Каспийское море, подобное развитие ситуации абсолютно недопустимо. Давление антропогенного фактора на его экосистему с каждым годом усиливается, что уже привело на грань исчезновения отдельные виды биоресурсов.
В постсоветский период неконтролируемый вылов осетровых превратился в настоящий «бич» Каспия, что побудило «пятерку» объединить усилия по противодействию браконьерству. Эта тематика является одной из приоритетных при разработке протоколов к упоминавшемуся выше Соглашению по безопасности на Каспии.
В соответствии с подписанным в Астрахани Соглашением о сохранении и рациональном использовании водных биоресурсов Каспийского моря на базе действующей межведомственной Комиссии по водным биоресурсам Каспия создается полноценная региональная рыбохозяйственная организация. В ее компетенцию входит объективная оценка запасов и установление ограничений на добычу любых находящихся под угрозой видов водных биоресурсов, вплоть до введения так называемой нулевой квоты. Начиная с 2013 года прибрежные государства в рамках комиссии взяли на себя добровольные обязательства не осуществлять коммерческий вылов осетра в Каспии. Тем самым решается задача восстановления популяции каспийских осетровых, что с учетом биологических особенностей этого вида (половозрелость осетра наступает в возрасте пяти-шести лет, белуги - в 18 лет) требует длительного времени. Организованная в ходе астраханского саммита церемония выпуска лидерами прибрежных государств молоди осетровых в Волгу символизирует приверженность «каспийской пятерки» взятому курсу на преодоление ошибок прошлого и восстановление уникального природного комплекса Каспийского моря.
В 2016 году будет отмечаться десятая годовщина вступления в силу Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря (Тегеранской конвенции) - первого юридически обязывающего пятистороннего документа на Каспии. За время действия конвенции согласованы тексты трех протоколов к ней - о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью (Актау, 2011 г.), по защите Каспийского моря от загрязнения из наземных источников и в результате осуществления на суше деятельности (Москва, 2012 г.) и о сохранении биологического разнообразия (Ашхабад, 2014 г.). В завершающей стадии работа над четвертым протоколом об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. По итогам прошлогодней Конференции сторон в Ашхабаде принято решение о переводе Секретариата конвенции из Женевы в Баку, где он разместится на ближайшие четыре года.
С положительной стороны зарекомендовал себя Комитет по гидрометеорологии Каспийского моря (КАСПКОМ), в рамках которого прибрежные страны эффективно взаимодействуют в области наблюдения за состоянием Каспия. Подписанное на астраханском саммите Соглашение о сотрудничестве в области гидрометеорологии отвечает задаче непрерывного мониторинга, обмена соответствующей информацией в интересах обеспечения безопасности жизнедеятельности населения прибрежных районов.
После IV Каспийского саммита дополнительный импульс получило пятистороннее взаимодействие в гуманитарной сфере. Прямые контакты между людьми уже стали залогом успешно развивающегося межрегионального сотрудничества. В России роль «первой скрипки» взяла на себя Астраханская область, установившая самые тесные связи с соседними регионами. В последние годы Астрахань предоставила площадку для проведения крупных мероприятий с участием представителей прибрежных государств различной направленности. «На полях» астраханской встречи в верхах в 2014 году состоялся Форум деловых кругов, а также Каспийский молодежный саммит. Осенью 2015 года прошел Каспийский медиафорум и II Международный форум по культуре и туризму Каспийского региона.
В обзоре текущего состояния пятистороннего сотрудничества на каспийском направлении невозможно обойти тематику добычи углеводородов и прокладки магистральных трубопроводов по дну Каспия. Комплексные процессы, происходящие в этой связи, требуют отдельного подробного анализа, однако в контексте данной статьи целесообразно остановиться на следующих ключевых моментах.
По различным оценкам, на каспийском шельфе залегает от 10 до 40 млрд. баррелей нефти и около 5,6 трлн. куб. м газа4. Широкий разброс данных объясняется, во-первых, их постоянной корректировкой по мере совершенствования технологий разведки; во-вторых, объективными сложностями с проведением разведывательных работ в районе спорных участков и, как следствие, неполной картиной; в-третьих, чувствительным характером информации и ограниченностью доступа к ней в отдельных странах. Очевидно, что ресурсы Каспия достаточно значительны для того, чтобы крупнейшие мировые добывающие компании конкурировали между собой за право работы на каспийском шельфе. В северной части моря благодаря разграничению донных секторов добыча на шельфовых месторождениях регулируется законодательством прибрежного государства или - как в случае с тремя крупными нефтегазоносными месторождениями «Центральное», «Хвалынское» и «Курмангазы» - отдельным двусторонним соглашением между Россией и Казахстаном и протоколами к нему.
В ЕС не скрывают намерений снизить зависимость от поставок российских углеводородов, прежде всего природного газа, за счет прикаспийских государств и направления транзитных потоков в обход России. В Брюсселе решили обеспечить поставки каспийских углеводородов путем строительства Транскаспийского газопровода (ТКГ) и присоединения его к так называемому «Южному транспортному коридору». На это нацелена Ашхабадская декларация о развитии сотрудничества в области энергетики между Туркменистаном, Азербайджаном, Турцией и ЕС5. Во исполнение ее положений создана рабочая группа на уровне заместителей руководителей нефтегазовых ведомств, которая займется созданием специальной Корпорации каспийского развития.
Каким бы скептическим ни было отношение к российской природоохранной аргументации против строительства ТКГ, бесспорным остается одно: последствия аварии на магистральном трубопроводе, делящем море фактически по горизонтальной оси, могут оказаться фатальными для всех прибрежных государств и поставить под вопрос перспективы развития региона в целом. В то же время для Брюсселя и поддерживающего его Вашингтона это станет лишь неудавшимся проектом, провал которого жители западных стран и не почувствуют. Для прибрежных государств экологическая безопасность остается безусловным приоритетом, а потому решения по-настоящему острых вопросов, затрагивающих эту тему, к каковым, безусловно, относится ТКГ, должны приниматься исключительно консенсусом.
Фокусирование на сравнительно небольшом геополитическом пространстве интересов пяти прибрежных государств лучше всего объясняет тот факт, что переговоры по разработке Конвенции о правовом статусе Каспия затянулись без малого на 20 лет. Любая формулировка требует скрупулезной экспертизы, вдумчивого анализа, подчас весьма «вязкой» дискуссии в пятистороннем формате, прежде чем быть согласованной. Индивидуалистский подход и попытки без оглядки на общие интересы добиться для себя наибольших преференций на Каспии не оправдывают себя. Напротив, коллективное благо здесь первично, а в осознании этой простой истины, возможно, и кроется развязка каспийского узла.
В данном случае кажется уместным сравнение работы над конвенцией с изготовлением шелкового ковра: она требует неистощимого терпения, железной выдержки, ювелирной точности. Но конечный результат стоит затраченных усилий. Конвенция - это уникальное изделие ручной работы, сотканное из прочной нити взаимных договоренностей с колоритным региональным орнаментом.
Как будто бы в предвкушении подписания этого базового документа пятистороннее взаимодействие на Каспии получило дополнительный стимул к развитию во всех сферах. В Астрахани посеяны ценные семена, судьбу которых определит встреча в верхах в Астане. Им суждено принести богатые плоды либо навсегда остаться в земле без жизненно необходимой для роста подпитки в виде четких, согласованных и эффективно действующих правовых норм.
1Заявления глав государств - участников IV Каспийского саммита для прессы //
URL: www.kremlin.ru/events/president/transcripts/46689
2www.defence.gov/Releases/Release.aspx?ReleaseID=3309
3Заявления глав государств - участников IV Каспийского саммита для прессы //
URL: www.kremlin.ru/events/president/transcripts/46689
4Пустовойтова Е. Битва за Каспий // URL: http://www.stoletie.ru/geopolitika/bitva_za_kaspij_2011-11-03.html
5Ashgabat Declaration // URL:// http://ec.europa.eu/comission /2014-2019/sefcovic/announcements/ashgabat-declaration_en
