Опыт кризисного реагирования, или Кого обязано защищать международное сообщество?

16:12 06.11.2012 Геннадий Гатилов, Заместитель министра иностранных дел России

Этот вопрос, пожалуй, является сейчас наиболее обсуждаемым среди политиков. Разговор на эту тему был одним из острых и в ходе открывшейся в сентябре 67-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. По инициативе группы стран на ее «полях» даже было проведено специальное неформальное мероприятие «Ответственность по защите: укрепление приверженности предотвращению массовых злодеяний». Причина в том, что буквально за непродолжительное время в мировой философии кризисного реагирования под влиянием развития событий на международной арене произошли серьезные изменения. Последние в этом ряду - драматические конфликты в Ливии и Сирии, которые заставляют переосмысливать предыдущий опыт урегулирования конфликтов. Мнения высказываются разные, но все же главный акцент делается на приоритете превентивных усилий и на осуществлении ответственности по защите гражданского населения самими правительствами, не отдавая это дело на откуп международному сообществу. Ряд стран, преимущественно западных, признавая приоритет превентивных мер, тем не менее считают, что, если таковые оказываются неэффективными, в распоряжении международного сообщества должен оставаться силовой вариант действий.

Естественно, ветры перемен напрямую затронули и Организацию Объединенных Наций. Ее миротворческая деятельность заметно эволюционировала от традиционных операций по восстановлению и поддержанию мира в сторону многокомпонентных, многофункциональных и довольно затратных миссий. Такие операции все чаще стали наделяться «усиленными» мандатами, для эффективного исполнения которых миротворцам придаются современная авиатехника и средства мониторинга. При этом в качестве основной ставится задача оперативного реагирования на угрозы безопасности гражданского населения, вплоть до полномочий применения силы. Именно под нее фактически строятся мандаты большинства миротворческих миссий и характер действий всех их участников - от военных контингентов до полиции и гражданских специалистов.

Защита гражданских лиц (ЗГЛ), в том числе  с задействованием потенциала ООН, это, безусловно, важная задача, которая должна решаться на всех этапах урегулирования конфликта. Однако было бы ошибочно ставить ее в качестве единственного приоритета или - что еще хуже - использовать для оправдания силового вмешательства с целью смены неугодных режимов.

Анализ положения дел в «горячих точках» свидетельствует о том, что гражданское население страдает и становится жертвой конфликта в результате как преднамеренных нападений со стороны участников военного противостояния, так и неизбирательного или непропорционального применения силы со стороны тех, кто взялся за его урегулирование.

Например, в Афганистане, согласно данным ООН, в 2011 году потери среди мирного населения составили 3021 человек убитыми: 2332 человека погибли в результате террористической деятельности боевиков вооруженной оппозиции, и прежде всего талибов, 410 человек - в ходе боевых операций проправительственных сил и МССБ, 187 человек - в результате авиаударов НАТО. Начиная с 2007 года в Афганистане в общей сложности погибло 11 864 мирных жителя.

Не уменьшается число гражданских жертв и  в ходе контртеррористических операций в Пакистане, Йемене и Сомали. Известно, что большая часть из них гибнет в результате все более активного использования беспилотных летательных аппаратов (БЛА). Таким образом, высокоточные виды оружия, которые призваны как раз ограждать мирное население от жертв, оказываются удобными лишь для тех, кто его применяет. Своих потерь нет, но «на местах» оно сеет разрушение гражданских объектов и смерть, в том числе мирного населения. Причем большую часть жертв составляют дети, женщины и пожилые, то есть те, кого принято считать наиболее уязвимыми группами населения. Естественно, это не может не вызывать волны осуждения. Неслучайно многие международные юристы склонны квалифицировать использование «беспилотников» как внесудебные казни.

Не снижается количество внутренне перемещенных лиц. Например, в восточной части ДР Конго только с апреля этого года в результате боестолкновений между проправительственными силами и повстанческими группировками количество  лиц этой категории возросло на 220 тыс. человек.

За последние десять лет Совету Безопасности ООН многое удалось сделать в целях обеспечения защиты гражданского населения в кризисных точках. В ООН  разработаны стратегия и принципы защиты для конкретных операций, осуществляется комплексная подготовка миротворцев, в том   числе для выполнения этих задач. Проработаны вопросы регулирования стрелкового оружия, легких вооружений, мин и взрывоопасных веществ, постоянное внимание уделяется проблеме перемещенных лиц и беженцев, а также разработке эффективных механизмов помощи населению, затронутому конфликтом, в том числе доступ к гуманитарной помощи и т.д.

Очевидно, что все стороны вооруженного конфликта, включая находящиеся в его зоне международные контингенты, несут обязательства  по международному гуманитарному праву. Но главная ответственность по защите гражданского населения лежит на самих государствах, а международные усилия должны подкреплять их действия в этой области.

Однако что делать, когда правительства не могут или не хотят защищать своих граждан? Как в этом случае должны вести себя остальные государства? Определенным ответом на этот вопрос стала концепция «ответственности по защите», рамки которой были согласованы главами государств и правительств в ходе Саммита-2005.

Ее ключевые элементы, сформулированные в п. 138, 139 и 140 Итогового документа этого форума, заключаются в следующем: 1) концепция может быть задействована только в ответ на грубейшие формы нарушения прав человека - геноцид, военные преступления, этнические чистки и преступления против человечности; 2) государства несут главную ответственность за защиту собственного населения от этих преступлений; 3) роль международного сообщества сводится главным образом к оказанию содействия государствам в выполнении ими обязанности защищать, а принудительные меры в рамках «ответственности по защите» могут быть приняты только по решению СБ ООН, действующего по главе VII Устава, если мирные средства будут недостаточны и национальные органы власти явно окажутся не в состоянии защитить свое население.

Но, как показывает опыт, рамки данной концепции, а также пути ее реализации весьма по-разному трактуются различными государствами. Наиболее острые разногласия обнаруживаются, когда возникает момент необходимости «своевременного и решительного реагирования», предполагающего силовое вмешательство. И правомочны ли отдельные страны или их коалиции действовать такими методами, если Совет Безопасности ООН не принял решения, санкционирующего применение силы? И другой, не менее важный вопрос. Какие формы и масштабы могут принимать принудительные действия, даже если СБ ООН и выдал соответствующий мандат?  Из последних примеров: наиболее отчетливо разногласия по всем этим вопросам проявились в случае с Ливией, а сейчас и в контексте сирийского кризиса. Разумеется, разное понимание способов и целей защиты гражданских лиц, особенно в ситуациях, когда ставятся вполне конкретные политические установки по смене неугодных режимов, затрудняют процесс согласования мер коллективного реагирования на сложные кризисные ситуации.

Наиболее понятные с юридической точки зрения примеры гуманитарного вмешательства можно увидеть в районах, где развернуты «голубые каски» ООН, которые могут оказывать содействие в обеспечении защиты гражданского населения при наличии соответствующего мандата со стороны Совета Безопасности ООН. Совету принадлежит ключевая роль в обеспечении операций по поддержанию мира надлежащими ресурсами и всеми необходимыми полномочиями для решения сложных задач, порученных им международным сообществом.

Однако те, кто, добиваясь принятия мандатов СБ ООН с составляющей по защите гражданского населения, пытаются использовать серые зоны для маневра, по-своему интерпретируя выдаваемые миротворцам полномочия. В Кот-д'Ивуаре, например, прямо вмешавшись (причем без санкции на то СБ ООН) в электоральный кризис в стране в марте-апреле 2011 года, ооновские функционеры нарушили ключевой принцип беспристрастного миротворчества, открыто поставив Миссию ООН на сторону одного из участников конфликта. Это сыграло, по сути, решающую роль в том, что в результате разразившегося в стране военного конфликта победу одержала оппозиция. Как бы дальше ни развивались политические события в этой  африканской стране (где, кстати, до сих пор нет стабильности), такое поведение ООН является примером пристрастности, что противоречит базовым установкам миротворчества.

В качестве некоторого отступления от темы следует отметить, что современные требования к новому поколению операций - более жесткому, динамичному и профессиональному - не всегда идут в ногу с реальными возможностями государств, предоставляющих для них свои ресурсы. Потенциал и эффективность ооновских миротворцев в области защиты нередко ограничены недостаточной численностью контингентов, дефицитом военной техники и материально-технических средств. Миротворцам приходится действовать в нестабильной и «неуправляемой» политической обстановке и практически при полном отсутствии надлежащих условий в области безопасности. Если в прошлом запрещалось отвечать огнем на огонь и, как правило, операции разворачивались уже в условиях прекращения огня и  с согласия сторон в конфликте с целью создания буферных зон и их разъединения, то сегодня «голубые каски» вынуждены работать в условиях ведения полномасштабных военных действий. В результате миротворцы  поневоле становятся участниками боевых столкновений, что ведет к росту жертв среди них.

И неслучайно, что в контексте многокомпонентных операций, когда защита гражданских лиц - это, несомненно, важная, но все же лишь одна из поставленных задач, возникают разногласия относительно того, какие меры реагирования следует признать адекватными ситуации. Реальность такова, что по этому вопросу пока не выработано общих подходов и зачастую позиции ключевых игроков определяются их личностными симпатиями и антипатиями, а главное - политической повесткой в той или иной конфликтной ситуации. При необходимости сторонники силового вмешательства предпочитают игнорировать тот факт, что подобное вмешательство под благими целями ведет к еще более масштабным жертвам среди мирного населения и серьезным нарушениям прав человека, в первую очередь права на жизнь.

В этом плане показателен пример Ирака. Хотя сформированная в 2003 году под руководством Вашингтона «коалиция единомышленников» по смене режима в Багдаде официально не ставила целью защитить гражданское население, в пропагандистском сопровождении операции упор делался на то, что «без С.Хусейна народ стал жить лучше и безопаснее». Утверждение - более чем спорное, особенно в ситуации, когда практически ежедневно из Ирака поступают сводки о десятках или даже сотнях погибших мирных граждан в результате терактов. Можно ли говорить о том, что гражданскому населению стало жить лучше или безопаснее?

Теперь о Ливии, где все тоже начиналось с призывов к защите гражданского населения от «тирании Каддафи».  Адепты концепции «ответственности по защите» через силовые методы называют ливийский сценарий чуть ли не образцовым примером эффективного кризисного реагирования. Отсюда мостик перекидывается к Сирии, хотя очевидно, что в той же «ливийской истории» рано ставить точку. Кризис не заканчивается там, где с помощью извне опрокидываются неугодные правительства. Он только начинается и может превратить страну в «несостоявшееся государство». То, что происходит сегодня в Ливии, очень настораживает, поскольку события рискуют развиваться именно в этом направлении. Провозглашенные на начальном этапе ливийской эпопеи цели защиты гражданского населения оказались очень быстро забытыми. Охвативший страну хаос, рост межплеменных противоречий, попытки лидеров отдельных регионов объявить о своей самостоятельности ведут к эскалации насилия, жертвами которого становятся в первую очередь мирные граждане. И права человека в этой стране сейчас нарушаются не в меньшей степени, чем это было при прежнем режиме. На то есть свидетельства международных правозащитных организаций и доклады специализированных органов ООН. Разве в этом должна состоять «ответственность по защите»? По международному праву, да и чисто по гуманитарным принципам, ответственность за соблюдение прав одних не должна осуществляться через нарушение прав других. Иначе такую концепцию вряд ли можно считать справедливой в ХХI веке.

Нельзя сбрасывать со счетов и региональный аспект ливийского кризиса: бесконтрольное расползание оружия из этой страны, включая переносной зенитно-ракетный комплекс (ПЗРК), а также бегство из нее высокопрофессиональных военных дестабилизируют ситуацию в соседних странах. И это уже ощущается в близлежащих к Ливии странах, в частности Мали. Попытка государственного переворота в этой стране, предпринятая под явным воздействием ливийских событий, поставила под угрозу территориальную целостность этого африканского государства. Недавно в английской «Таймс» прошла информация о крупнейшей поставке вооружений для сирийской оппозиции, исчезнувших со складов М.Каддафи, ПЗРК, а также гранатометов, пулеметов и др.

Вышесказанное отнюдь не означает, что мы отрицаем концепцию «ответственности по защите». Наоборот, задачу видим в том, чтобы сделать ее по-настоящему органичной частью современной международной жизни, основанной на действующих нормах международного права и решениях Саммита-2005. Иначе эта концепция не будет ни справедливой, ни эффективной. Поэтому сложно согласиться с тезисом спецсоветника Генсекретаря ООН по ответственности по защите Э.Лака о том, что «у нас нет времени ждать, пока «ответственность по защите» обретет очертания совершенной концепции». Согласитесь, что-то напоминает известное нам «Главное ввязаться, а там - посмотрим». Скорее, наоборот, прежде чем ввязываться, необходимо четко определить  правовую основу этой концепции, чтобы не допускать ее разрушительных последствий.

В этом же направлении идут размышления многих других государств, которые усматривают серьезные издержки в подходе Э.Лака и его сподвижников. Ведь недаром Бразилия  выдвинула, а впоследствии ее поддержал Китай, инициативу «ответственности при защите», согласно которой при принятии решений о применении силовых мер по реагированию на угрозы гражданским лицам требуется предварительное проведение оценки последствий этих мер для безопасности мирного населения, да и для международных отношений в целом.   Смысл в том, что если в ходе проведения соответствующих силовых операций будут допускаться нарушения международного гуманитарного права и гибель гражданских лиц, то за это должны будут нести ответственность те, кто инициировал эти действия. Разумеется, что не всем нашим партнерам такой подход нравится.

Очевидно, что реальных результатов в области защиты гражданского населения можно добиться только при отходе от политизации данной проблематики и отказа от политики «двойных стандартов». Военное вмешательство - это самая крайняя, вынужденная мера, применяемая в том случае, когда дипломатические усилия или согласованные в рамках СБ ООН санкционные инструменты воздействия исчерпаны и не остается иных способов урегулирования. Но главное, что любое силовое решение должно быть одобрено Советом Безопасности ООН. В этом - залог успеха действий международного сообщества.

Говоря проще, наиболее эффективным способом решения проблемы защиты гражданского населения является недопущение вооруженного конфликта или скорейшее прекращение противостояния там, где оно наблюдается.

В этой связи востребованной представляется последовательная работа по наращиванию инструментария раннего предупреждения, совершенствованию механизмов предотвращения конфликтов и превентивной дипломатии (посредничество, переговоры), выявлению и устранению причин, ведущих к широкомасштабному насилию, укреплению верховенства права, «надлежащего управления», транспарентности и т.д.

Благодаря акцентированному вниманию мировых СМИ, о необходимости защиты гражданского населения в основном говорят в период острой фазы вооруженного конфликта (так было на Балканах, в Ираке, Ливии, Сирии, Афганистане) и гораздо в меньшей степени на стадии политического урегулирования и миростроительства. Однако нередко «вакуум безопасности» возникает именно в переходный период, когда национальные институты находятся в зачаточном состоянии и не способны  обеспечить даже минимальный уровень безопасности для собственного населения. Международные доноры боятся инвестировать в слабые структуры, опасаясь коррупции и нерационального освоения средств, либо попросту не заинтересованы в реализации масштабных проектов социально-экономического восстановления. Сложный и долголетний путь пока не очень результативного государственного строительства в Сомали свидетельствует об этом.

Чтобы добиться осязаемого успеха, именно на постконфликтной стадии важно уделять первостепенное внимание укреплению национальных институтов власти, доводить до конца политическое урегулирование (национальный диалог, разоружение, реформа сектора безопасности, верховенство закона и т.д.), искать решение социально-экономических проблем. Важным является и региональный контекст, оказывающий влияние на  общую обстановку в  зоне конфликта (борьба за природные и земельные ресурсы, урбанизация конфликтов, межграничные споры, терроризм, оргпреступность).

Нарушения международного гуманитарного права в отношении гражданских лиц актуализируют задачу борьбы с безнаказанностью. В качестве основных инструментов решения этой проблемы призваны выступать национальные судебные механизмы. Однако в условиях конфликтов могут возникать сомнения в их независимости и беспристрастности. В этом случае предпочтение отдается международным судебным механизмам и комиссиям по расследованию преступлений и установлению фактов.

В частности, Генсекретарем ООН были созданы такие комиссии в Гвинее (для расследования преступлений, совершенных в ходе насилия в сентябре 2009 г.) и Шри-Ланке (для консультирования по вопросам ответственности за нарушения гуманитарного права и норм в области прав человека, особенно на заключительных этапах конфликта в этой стране;  впоследствии такой механизм был создан самими ланкийскими властями). Как показывает опыт, эффективность таких комиссий в конечном итоге зависит от согласия на их деятельность  и уровня сотрудничества с ними принимающих государств.

В последнее время со стороны части международного сообщества звучат предложения активнее задействовать полномочия СБ ООН для передачи того или иного «досье» на рассмотрение Международного уголовного суда (МУС), поскольку-де именно МУС может обеспечить неотвратимость наказания для тех, кто совершает грубейшие нарушения международного гуманитарного права в отношении гражданского населения (пример - недавние вердикты МУС и Международного трибунала по Сьерра-Леоне в отношении Т.Лубанги и Ч.Тейлора).

Разумеется, СБ ООН может задействовать санкционный инструментарий, учреждать международные трибуналы и определять варианты своего сотрудничества с Международным уголовным судом. Но следует понимать, что санкционный трек - не панацея решения всех проблем и имеет свои пределы. Достаточно вспомнить, что в целом ряде случаев (тот же Ирак) ограничительные меры не смогли сыграть эффективной роли. Однако, если уж Советом Безопасности принято решение о необходимости применения санкций, то важно делать упор на адресные ограничения, направленные на отдельных лиц, предусматривать гуманитарные изъятия из санкционного режима, ограничения по срокам действия предлагаемых мер, а также ясные критерии по их отмене. В противном случае все обернется страданиями простого населения, а политическая верхушка особых проблем для себя не испытает. И абсолютно неприемлемыми являются попытки навязывания Совету Безопасности санкций, принятых отдельными государствами или региональными организациями, чего добиваются западные страны в отношении Ирана и Сирии.

Все возрастающую активность в горячих точках в последние годы проявляют многочисленные международные гуманитарные агентства и организации, в задачу которых входит облегчение положения нуждающихся слоев гражданского населения. В этой сфере наблюдается немало проблем, основная из которых - блокирование конфликтующими вооруженными сторонами доступа гуманитарщиков в соответствующие районы, как это неоднократно было в Сомали или ДР Конго. Зачастую официальные власти, пытаясь скрыть масштабы гуманитарных проблем,  отрицают гуманитарные потребности населения либо требуют, чтобы международные гуманитарные действия согласовывались с их компетентными органами, и тем самым создают бюрократические препятствия для доступа из-за недоверия к определенным НПО. 

Анализ опыта урегулирования конфликтов позволяет сформулировать несколько базовых установок, которые должны лежать в основе философии кризисного реагирования:

1. Превентивная дипломатия должна стать первоочередным и приоритетным методом урегулирования назревающих конфликтных ситуаций.

2. Необходимо задействовать все правовые средства защиты гражданского населения. Приоритет следует отдавать оказанию содействия государствам в целях укрепления их потенциала по защите населения.

3. Применение силы, в том числе под предлогом необходимости осуществления «ответственности по защите», должно быть исключительной прерогативой СБ ООН, как это предусмотрено Уставом ООН.

4. Военная операция должна в полной мере соответствовать мандату СБ ООН и осуществляться в строгом соответствии с международным правом.

5. Санкции СБ на применение силы должны иметь четкие правовые и временные пределы.

6. СБ должен обеспечить подотчетность тех, кто получает от него полномочия на применение силы.

Важно учитывать экономическую, социальную, историческую, религиозную, культурную и другую специфику стран и регионов, а также характер каждого конфликта, первопричин и путей его урегулирования.

Обеспечение защиты гражданского населения - это неотъемлемая часть современного кризисного урегулирования. К сожалению, не всегда прогресс в нормотворческой сфере сочетается с улучшением обстановки на местах. Здесь важно уметь реально оценивать имеющиеся возможности и подстраивать под них наиболее подходящие и эффективные механизмы реагирования. Разумеется, хотелось бы иметь возможность обеспечить защиту всех людей от всех угроз во все времена. Но это чрезвычайно сложная задача для правительств даже в мирное время.

События «арабской весны», опыт миротворческих операций ООН требуют честного анализа, глубоких, откровенных выводов. Только это сможет обеспечить в полной мере способность международного сообщества, Совета Безопасности ООН оперативно и эффективно реагировать на возникающие конфликты, в том числе в контексте задачи защиты гражданского населения.

 

По теме: Журнал «Международная жизнь» №10

Ключевые слова: кризисное реагирование

Версия для печати