Конференция по МДТО: участники разочарованы, но не обескуражены

8 августа с.г. в Информационном центре ООН (в Москве, в Глазовском переулке) состоялся брифинг по итогам работы Конференции ООН по международному договору о торговле оружием (МДТО). В брифинге приняли участие директор Департамента по вопросам безопасности и разоружения (ДВБР) МИД России М.Ульянов, возглавлявший делегацию нашей страны на конференции, директор Информцентра ООН в Москве А.Горелик, заместитель директора Департамента по вопросам безопасности и разоружения МИД России А.Дейнеко, начальник отдела военно-технического сотрудничества ДВБР МИД России А.Маков.

Открывая брифинг, директор Информцентра ООН в Москве А.Горелик отметил, что практически весь июль в штаб-квартире ООН шла сложная работа по подготовке МДТО, но Конференция ООН по международному договору о торговле оружием закрылась, не придя к согласию по тексту договора, хотя по ряду направлений был достигнут реальный прогресс. Вопрос о дальнейшем формате переговоров  и судьбе текста, разработанного на конференции будет обсуждаться на сессии Генеральной Ассамблеи ООН, которая начнется в сентябре с.г. «Проблематика масштабная, проблематика разноплановая. Что такое МДТВ? Здесь присутствует и геополитика, и экономические интересы государств, прежде всего производителей вооружений. Есть и морально-этическая сторона вопроса. Немало писалось, что оружие подчас оказывается в руках и террористических группировок, и экстремистских организаций» , - подчеркнул директор Информцентра ООН.

Тема неуспеха переговоров по МДТО продолжает привлекать интерес и вызывает многочисленные комментарии в СМИ. В этой связи, по мнению А.Горелика, особо важно полнее осветить позицию России по такой крупной международной проблеме, и в этой связи «особенно приятно, что глава российской делегации на конференции по МДТО согласился провести брифинг по итогам прошедшего международного форума в стенах Информцентра ООН». Затем слово для выступления было предоставлено М.Ульянову.

«Изложить нашу позицию - это дело полезное, поскольку было много откликов и комментариев в  СМИ. Некоторые оценки вызывают сомнения. Они не совсем точные, по крайней мере с нашей точки зрения...»,  - начал свое выступление М.Ульянов, директор Департамента МИД России и глава делегации России на конференции ООН по МНДТ. Затем он коснулся истории вопроса переговоров по МНДТ.

НЕМНОГО ИСТОРИИ: В НАЧАЛЕ ПУТИ

Отметим, что идея проведения конференции первоначально была выдвинута Великобританией в марте 2005 года. Ее суть – формирование международного юридически обязывающего инструмента (в форме договора), регулирующего глобальную торговлю оружием. Сфера охвата должна распространяться на все виды обычных вооружений. Положения/параметры договора должны основываться на определенных ключевых принципах и критериях, которые бы четко указывали, когда поставка оружия неприемлема с точки зрения ее дестабилизирующего эффекта, нарушения прав человека, разжигания внутренних или региональных конфликтов, «утечки» оружия к террористам или другим нежелательным конечным пользователям. Документ должен предусматривать механизмы обеспечения его соблюдения и контроля, а также способствовать повышению прозрачности легальной торговли оружием через информационный обмен между его участниками.

Большинство (примерно 150) государств изначально поддержали идею МДТО. Открытых оппонентов у нее нет, хотя ряд стран, включая некоторых крупных экспортеров и импортеров оружия, относится к ней достаточно сдержанно. У некоторых государств сохраняются сомнения в практической осуществимости подобного инструмента.

Практическая проработка идеи МДТО началась после принятия соответствующей резолюции Генеральной Ассамблеи ООН (Документ ГА ООН 61/89 от 06.12.2006. «За» проголосовали 155 государств; «против» – США; воздержались – 24, в т.ч. Россия, Белоруссия, Венесуэла, Индия, Китай, Пакистан, страны Ближнего Востока, включая Израиль – Г.П.)... В основе российской позиции по данной резолюции – убежденность в том, что проработку идеи МДТО следует начинать только после выяснения причин слабой эффективности уже существующих региональных механизмов и анализа ключевых проблем, связанных с неконтролируемым оборотом обычных вооружений.

Начальным шагом, стартом в выполнении резолюции стал опрос государств относительно осуществимости идеи МДТО. В 2007 году более 100 государств представили в Секретариат ООН свое мнение по данному вопросу.

Из чего же исходила Россия в подходе к проблематике МДТО? Мировой опыт показывает, что наличие многосторонних механизмов в области передач оружия (среди них есть юридически обязывающие: три – в Африке, по одному – в Европе и Латинской Америке) не предотвращает его попадания в нелегальный оборот, в том числе в руки террористов и экстремистов. В этой связи российская сторона считала, что было бы логичным сначала проанализировать причины недостаточной эффективности существующих механизмов.

По мнению российской стороны, перекрытию каналов утечки оружия в незаконный оборот способствовало бы повсеместное укрепление национальных систем контроля в государствах, прежде всего импортерах вооружений. В этом контексте следует также решать такие задачи, как прекращение поставок оружия, произведенного без лицензий или по просроченным лицензиям; регламентация реэкспорта (запрет на его осуществление без согласования с первоначальным экспортером); наведение порядка в брокерской деятельности; усиление контроля за конечным использованием поставляемого оружия; прекращение поставок структурам, не уполномоченным правительством.

В 2005 году была создана Группа правительственных экспертов (ГПЭ) ООН из представителей 28 государств (в т.ч. России), которая провела  несколько сессий для рассмотрения вопросов осуществимости идеи МДТО, его охвата и предварительных параметров, что явилось важным этапом в разработке проблематики МДТО. Российская сторона предлагала решить в ходе работы ГПЭ три вопроса:

- выяснить причины недостаточной эффективности существующих региональных механизмов передач оружия, которые в целом содержат критерии, предлагаемые в контексте МДТО;

- проанализировать ключевые проблемы неконтролируемого распространения обычных вооружений и на этой основе наметить пути их решения;

- четко определить цели предлагаемой регламентации легальных передач оружия.

По мнению России, решение этих вопросов было бы решающе важным для определения осуществимости идеи МДТО. Нужно подчеркнуть, что в итоговом документе ГПЭ и в докладе Генерального секретаря ООН 63-ей сессии ГА ООН нашли отражение многие российские подходы к проблематике МДТО, в том числе такие, как необходимость анализа каналов попадания оружия в незаконный оборот, включая несанкционированный реэкспорт, безлицензионное производство, незаконное брокерство и ряд других. Было признано целесообразным подходить к «оружейной» тематике поэтапно с целью достижения результата на основе  консенсуса. В то же время вопрос об осуществимости идеи МДТО прояснить так и не удалось.

В декабре 2008 года был принят очередной документ Генеральной Ассамблеи ООН, которой фиксировал направление разработки основных положений МДТО (Резолюция ГА ООН 63/240, декабрь 2008 г. Резолюция была принята 145 государствами против 1 (США) и при 18 воздержавшихся, включая Россию – Г.П.). В соответствии с резолюцией ГА ООН учреждалась рабочая группа открытого состава (РГОС) с задачами постепенного обсуждения путей решения проблем международной торговли обычными вооружениями и рассмотрения тех элементов доклада ГПЭ, «по которым можно было бы прийти к консенсусу для их включения в потенциальный юридически обязательный договор …».

Было запланировано шесть сессий РГОС, но проведены были только две. Не достигнуто единое мнение относительно осуществимости идеи договора в принципе. Проявился широкий разброс мнений государств относительно целей, задач, параметров и сферы охвата возможного МДТО. Не были проанализированы ключевые проблемы в сфере передач и оборота оружия, из которых вытекали бы упомянутые цели и задачи.

ПОДГОТОВИТЕЛЬНЫЙ КОМИТЕТ МДТО:

 РОССИЙСКИЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Несмотря на это, по инициативе Великобритании и ряда стран - сторонниц МДТО, 2 декабря 2009 года 64-я сессия ГА ООН приняла резолюцию 64/48, нацеленную на резкое форсирование темпов проработки идеи договора. Она предусматривала созыв в 2012 году Конференции ООН для переговоров по тексту МДТО. Вместо РГОС создан подготовительный комитет (ПК) Конференции с сессиями в 2010 и 2011 годах. Россия воздержалась при голосовании, считая форсирование процесса преждевременным. Состоялось четыре сессии ПК.

Первая сессия ПК состоялась 12-23 июля 2010 года в Нью-Йорке. Дискуссии в ее рамках подтвердили сохранение и даже усиление различий в подходах государств к содержанию и алгоритму разработки МДТО. По ее итогам председатель ПК Р.Гарсиа Моритан (Аргентина) представил рабочий документ по элементам, принципам и целям потенциального МДТО, который отражает его личное восприятие высказанных участниками идей.

Российская делегация добилась включения в документ председателя в качестве отдельного раздела «Цели и задачи», который имеет определяющее значение для содержания и направленности возможного документа. Удалось также отразить важный тезис о том, что одной из его основных целей должно стать противодействие незаконному обороту оружия. Такой подход пользуется достаточно широкой поддержкой.

На второй сессии Подготовительного комитета (28 февраля-4 марта 2011 года) российская сторона представила документ «Российские соображения по мерам для включения в возможный международный договор о торговле оружием», положения которого во многом содержат квинтэссенцию российского подхода к МДТО, конкретные меры, которые могли бы способствовать перекрытию каналов попадания оружия к тем, в чьих руках оно превращается в источник страдания и унижения людей, грубейшего нарушения их прав и свобод (к террористам, экстремистам, незаконным вооруженным формированиям, к вооруженной преступности во всех ее видах, включая организованную). Что конкретно имелось в виду? Предлагались меры по комплексному решению задачи. Россия предлагала использовать ее огромный опыт, накопленный в сфере борьбы с нелегальным оборотом оружия. В частности, в документе указывалось:

 «В России система такого контроля основана на принципе государственной монополии. У нас действует разрешительный порядок, в соответствии с которым запрещено все, что не разрешено и не регламентировано государством. И если кто-то на деле, а не на словах, стремиться спасти человеческие жизни, то должен со всей серьезностью изучить российский опыт.

Такой порядок подкреплен строгими мерами наказания за любую неразрешенную деятельность с оружием. (Например, за контрабанду оружия в Российской Федерации предусмотрено лишение свободы на срок до 12 лет.)

Что касается международных передач оружия, то здесь акцент стоит сделать на тех областях, где из-за дефицита транспарентности существуют повышенные риски для утечки или произвольного перенаправления оружия в незаконный оборот.

В области посреднической (брокерской) деятельности нужно четкое и однозначное определение ее рамок при прямом контроле со стороны государства. (В Российской Федерации имеется лишь одна посредническая организация – государственное предприятие, учреждаемое актом главы государства, что обеспечивает эффективный контроль за ее деятельностью.)

Неприемлемость реэкспорта или переадресации оружия без предварительного письменного разрешения страны-первоначального экспортера, включая экспорта/импорта оружия, произведенного по лицензии.

Запрет на передачи оружия структурам, не уполномоченным правительством государства-импортера.

Контроль со стороны экспортера за целевым использованием поставляемого оружия. (В Российской Федерации соответствующие положения включаются в контракты на поставку особо «чувствительных» видов вооружений.)

Важный аспект – надлежащий контроль государства над внутренним оборотом оружия. Относим к нему производство, хранение, перевозку, сбор, изъятие, списание, уничтожение, утилизацию, продажу в частные руки.

Кто-то может возразить, что данный аспект не имеет отношения к торговле. Ответим, что торговля является составной частью оборота, что риск утечки оружия в незаконный оборот существует на каждом из перечисленных этапов оборота и что без надежного контроля над каждым из них любое противодействие незаконному обороту оружия будет неэффективно».

В рамках заключительной сессии Подготовительного комитета Конференции ООН по МДТО (11-15 июля 2011 года) российская сторона высказала несколько предварительных замечаний. В российском документе, обозначенном как «Вступительная ремарка», отмечалось:

«… Мы, с одной стороны, каждый раз вынуждены возвращаться и повторно рассматривать нерешенные вопросы, включая те, которые имеют определяющее значение для ключевых элементов возможного документа, а с другой - в силу жесткого графика процесса, должны двигаться вперед. В результате объемы отложенной «на потом» «незавершенной работы» увеличиваются с каждой сессией.

На наш взгляд, серьезный разговор об имплементации документа может состояться лишь после того, как будет создан его фундамент в виде согласованных целей и задач, а на их основе – выработаны конкретные меры по их реализации.

Что касается формы будущего документа и тем более его статуса, то они должны не предрешаться заранее, а определяться в зависимости от конечного содержания, на которое выйдут консенсусом участники Конференции 2012 года»

Несмотря на усилия российской дипломатии, по мнению главы российской делегации на Конференции ООН по международному договору о торговле оружием (МДТО) М.Ульянова, из-за трудностей консенсусного поиска и форсирования принятия решений «конференция не была хорошо подготовлена, как всем хотелось бы…»

КОНФЕРЕНЦИЯ ООН ПО МДТО: КАКОВА ПЕРСПЕКТИВА

Конференция ООН по международному договору о торговле оружием (МДТО) проходила в Нью-Йорке со 2 по 27 июля с.г. В соответствии с резолюцией ГА ООН 64/48 мандат Конференции заключался в выработке максимально возможных общих международных стандартов в области передач обычных вооружений. Напряженная работа делегаций по формированию основных положений договора продолжалась практически до последнего дня.

По мнению главы российской делегации М.Ульянова, «на начальном этапе конференции с российским участием было выработано два важных документа. Первый – это коллективное заявление стран членов ОДКБ. ОДКБ все чаще начинает выступать на международной арене с совместными заявлениями по военно-политической проблематике, и мы это очень ценим, поскольку это отражение тех интеграционных процессов, которые происходят в рамках этой структуры. А второе заявление было принято в рамках пятерки постоянных членов Совета Безопасности ООН. Оба заявления содержат тот же самый тезис о том, что основная задача – предотвращение попадания оружия в нелегальный оборот».

Российская делегация в рамках конференции неизменно продвигала позицию нашей страны по вопросам торговли оружием. Основана эта позиция на богатом опыте России в этой сфере и существующей в нашей стране системе торговли вооружениями, подчеркнул М.Ульянов. «Мы исходим из необходимости совершенствования национальных систем контроля за оборотом оружия», - подчеркнул российский дипломат. «В тех странах, где подобной системы нет, необходимо создавать ее и как можно быстрее». М.Ульянов также перечислил те принципы, которые должны обеспечить системам контроля четкое отслеживание жизненного цикла оружия от момента производства и до момента утилизации и лечь в основу МДТО:

«Первый, главный принцип, к сожалению, подчас труднореализуемый в других странах, – государственная монополия на военно-техническое сотрудничество.

Второй принцип (который действует у нас в России) – принятие решения на поставку оружия на самом высоком уровне. Решение принимает высшее руководство страны.

Третий принцип – исключительно межгосударственный характер взаимоотношений в сфере военно-технического сотрудничества. По нашему мнению, военно-техническое сотрудничество должно осуществляться только между правительствами или по линии уполномоченных ими организаций.

Четвертый принцип – это обязательность лицензирования или регламентирования всех видов деятельности, связанных с оружием. Во многих странах действует большое количество брокеров и их деятельность не находится под должным контролем».

Глава российской делегации, директор Департамента по вопросам безопасности и разоружения (ДВБР) МИД России М.Ульянов считает: «Необходимо усиление контроля за теми операциями по торговле оружием, где есть реальные возможности утечки его в нелегальный оборот, как, например, при реэкспорте. Рискованны поставки оружия организациям, не уполномоченным правительствами, производство оружия без лицензии или по краткосрочным лицензиям, безлицензионная продажа оружия. Весьма полезным мы бы считали введение четких обязательств государств-импортеров по контролю за целевым использованием вооружений, в том числе путем введения сертификата конечного пользователя». К сожалению, как цель, непопадание в теневой оборот оружия в итоговом документе Конференции ООН по МДТО обозначено, но только декларативно. Консенсуса это не получило.

В ходе Конференции ООН по МДТО было много пауз, простоя. Неофициальный консолидированный текст проекта появился только за 78 часов до завершения конференции, а его официальная версия только за 28-29 часов до закрытия конференции. Уже не оставалось времени на его серьезное обсуждение, не говоря уже о собственно переговорах по тексту. Проанализировав текст договора, российская сторона пришла к выводу, что он вряд ли отражает те задачи, которые стояли перед конференцией. В документе не нашлось места конкретным практическим мерам по предотвращению попадания оружия на «серые» и «черные» рынки. Сама эта задача в тексте вроде бы обозначена, но только в самом общем виде.

Российская делегация выступила за продолжение переговоров по тексту с целью приведения проекта в надлежащий вид. Данную инициативу поддержали и ряд других участников конференции. Было решено воздержаться от утверждения проекта. Вместо этого принято решение представить проект МДТО Генеральной Ассамблее ООН «в качестве документа председателя в его личном качестве», что, по дипломатическим канонам, говорит и о принципиальной важности документа, и о необходимости его последующей доработки.

Интересен и такой важный факт, что на данном треке многосторонней дипломатической работы налажен постоянный контакт и с дипломатией США. Такое сотрудничество в области Конференции по МДТО особенно важно, поскольку США и Россия являются крупнейшими в мире поставщиками вооружений на международные рынки и хорошо понимают, что поставки вооружений могут как способствовать поддержанию мира между странами, так и дестабилизировать тот или иной регион. Кроме того, эти страны традиционно пользуются огромным авторитетом среди других государств- членов ООН. В этой связи М.Ульянов особо подчеркнул, что «Сотрудничество с США имеет место. Мы поддерживаем контакты с американскими коллегами: проводим и двусторонние обсуждения и в рамках пятерки постоянных членов Совета Безопасности ООН. То, что у нас много совпадающих элементов в позиции, это – факт, который, видимо, объясняется тем, что и Россия, и США являются ведущими поставщиками вооружений, значит, интересы объективно совпадают, например, в том, что касается недопустимости нанесения какого-либо ущерба в легальной, законной торговле вооружениями. Есть и расхождения, связанные со спецификой сугубо национальной. Сказать, что наши позиции полностью идентичны – нельзя, есть и расхождения. Например, не сложилось впечатления, что наши американские коллеги уделяют такое же  внимание, как российская сторона, вопросу перемещения оружия в незаконный оборот. У них есть и другие приоритеты, но это не стоит драматизировать».

В заявлении МИД России о Конференции по МДТО подчеркивается: «Российская сторона готова к продолжению совместной работы в целях выхода по ее итогам на документ, основанный на высоких международных стандартах в области передач обычных вооружений и нацеленный на укрепление национальных систем контроля за их оборотом». Это еще раз подтвердил директор Департамента по вопросам безопасности и разоружения МИД России М.Ульянов, возглавлявший делегацию нашей страны на Конференции: «Участники конференции обеспокоены, но не обескуражены …Конференция была полезной – договор (МДТО) начинает выкристаллизовываться – движение идет в правильном направлении!»

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs