Превентивная дипломатия: Не будет века Азии без пан-азиатской организации

Уже более десяти лет многие профильные академические журналы полны статей, предсказывающих XXI век как век Азии. Аргументы, как правило, основаны на впечатляющем экономическом росте, росте производства и объемов торговли, а также на буме валютных резервов и экспорта из многих густонаселенных азиатских странах (почти 1/3 людей от общей численности населения мира живут только в двух азиатских государствах). Однако история служит ярким напоминанием, предупреждая о том, что экономически и/или демографически могучие центры тяжести стремятся выйти с экспансией на свои периферии, особенно когда периферии слабые. Это означает, что любой (абсолютный или относительный) сдвиг в экономической и демографической силе одного субъекта международных отношений неизбежно создает дополнительную нагрузку на существующие равновесия между мировыми державами, которые поддерживают этот баланс в конкретном регионе планеты (как явно, так и скрытно).

Таким образом, зададимся вопросом – в каком состоянии находятся сейчас структуры безопасности в Азии? Что такое существующий потенциал превентивной дипломатии, и какие инструменты имеются в распоряжении, когда дело доходит до раннего предупреждения/профилактики, установления фактов, механизмов обмена, примирения, потенциала и мер по укреплению доверия в Азиатском регионе?

Что становится очевидным практически сразу, так это отсутствие какой-либо многосторонней структуры пан-азиатской безопасности. Преобладающие структуры безопасности, прежде всего, двусторонние и, в основном, асимметричные. Они варьируются от четко определенных и устойчивых договоров о ненападении и безопасности до менее формальных механизмов, вплоть до специальной договоренности сотрудничать по конкретным вопросам. Наличие многосторонних региональных надстроек на континенте ограничено, и им отводится очень мало места даже тогда, когда они редко получают мандат на то, чтобы заняться вопросами безопасности в рамках своих полномочий и возможностей. Еще одной характерной особенностью является то, что в большинстве существующих двусторонних структур, с одной стороны присутствует государство из Азии, а с другой – либо страна из местной периферии либо государство-протеже «извне», т.е. не из самой Азии (что делает их в определении степени асимметричными). Примеров много: США - Япония, США - Южная Корея, США - Сингапур, Россия - Индия, Австралия - Восточный Тимор, Россия - Северная Корея, Япония - Малайзия, Китай - Пакистан, США - Пакистан, Китай - Камбоджа, США - Саудовская Аравия, Россия - Иран, Китай - Бирма, Индия - Мальдивы, Иран - Сирия, Северная Корея - Украина и т.д.

Действительно, в Азии сегодня звучит эхо европейского прошлого. Она сочетает в себе особенности ситуации в Европе как до-наполеоновского периода, так и периода пост-наполеоновских войн вплоть до Европы времен Лиги Наций. Какие полезные уроки можно извлечь из европейского прошлого? Есть, конечно, некоторые. Бисмарк в свое время объединил энергию нараставшего экономического, демографического и военного роста, а также территориального расширения Пруссии ради умелого построения и отладки сложных сетей двусторонних мер по обеспечению безопасности в Европе XIX века. Как и сегодня в Азии, так в Европе тех времен не было институционализированной структуры безопасности, но талантливое руководство проявляло сдержанность и мудрость в сочетании с напористостью и стремительностью военных завоеваний, венчавших длительные усилия. Однако, как только новый Кайзер был смещен железным канцлером (Бисмарк), провинциализм и ретроградство, отсутствие чувства опасности и милитаризм прусского истеблишмента бросили вызов (в их собственной интерпретации немецкой политики с позиции силы и мировой политики) Европе и миру, который привел к двум разрушительным мировым войнам. Они, как и Гитлер позже, просто не знали, что делать с мощной Германией.

Устремления некоторых держав Азии сегодня напоминают нам ситуацию в до-наполеоновской Европе, где позиции единой Священной Римской Империи были поставлены под сомнение нетерпеливыми претендентами, бросившими вызов сущестовавшему статус-кво. Такие серьезные центростремительные и центробежные колебания в Европы не обошлись без серьезнейших шараханий: также как кардинал Ришелье и якобинская Франция успешно себя эмансипировали, Наполеон III и Франция времен кануна Второй мировой войны наоборот были в окружении, изолировали себя, косвенно заложив основу для нападения Германии.

Наконец, существующие азиатские региональные надстройки также напоминают картину после наполеоновской Европы: в первую очередь, Европы между Венским конгрессом 1815 года и революционным всплеском в 1848 году. В любом случае, давайте взглянем на наиболее актуальные региональные надстройки в Азии.

Безусловно, крупнейшее азиатское объединение – это АТЭС, организация, которая охватила оба побережья Тихого океана. Тем не менее, это форум – для экономик стран-членов (а не самих суверенных государств), это своего рода зал ожидания перед дверями ВТО. Приведем слова одного высокопоставленного дипломата из Сингапура, который недавно сказал мне в Женеве следующее: «Что вы от этого приобретаете?.. Подписать Соглашение о свободной торговле, постоять рядом с США, выйти в FaceBook и продолжать долго и счастливо делать покупки в интернете...»

Две другие созданные структуры это – Организация Исламской Конференции и Движение неприсоединения (и в первой, и во второй отсутствует постоянный секретариат). Они представляют собой хорошо укорененные политические многосторонние организации. Тем не менее, они не являются адекватными форумами, поскольку ни одна из них не имеет (четкого) мандата по вопросам безопасности. Хотя оба этих трансконтинентальных лица имеют большую членскую базу (будучи 2-й и 3-й по числу участников среди многосторонних международных организаций сразу после ООН), они не охватывают весь азиатский политический ландшафт – ряд важных азиатских стран остаются за пределами этих систем или даже оппонируют им.

Далее, следует отметить КЕДО – Организацию по содействию развитию энергетики на Корейском полуострове, и связанную с Ираном Контактную группу (Квартет P5+1 – из пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН и Германии). В обоих случаях, ими рассматриваются вопросы, действительно, связанные с безопасностью, но они представляют, скорее, асимметричный подход для сдерживания и обуздания одной конкретной страны со стороны больших государств с периферии, которые выступают против определенной политики безопасности, в данном случае, проводимой Северной Кореей и Ираном. То же самое было с недолго жившем СЕАТО - оборонительным пактом под именем Организация договора Юго-Восточной Азии, который по существу был распущен, как только распространение непосредственной коммунистической угрозы по Азии было замедленно и сконцентрировано в районе французского Индокитая.

Если некоторые из этих организаций вызывают воспоминания о до-наполеоновской Европе, то Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) и Совет по сотрудничеству стран Персидского залива (ССПЗ) напоминают нам о пост-наполеоновской Европе и ее альянсе Восточных консервативных монархий (по Меттерниху). Обе организации были созданы под предлогом общих внешних (идеологических и геополитических) угроз с точки зрения универсального статус-кво в области безопасности. Асимметричная ССПЗ явилась конструкцией, созданной извне, которую американцы собрали в группировку монархий Аравийского полуострова вокруг своего ключевого союзника на Ближнем Востоке – Саудовской Аравии. Она служит двойной цели. Прежде всего, сдерживает левых сторонников насеровского панарабизма, который предлагал ввести на Ближнем Востоке республиканский тип эгалитарного правления. А также (после революции 1979 года в Иране) служит инструментом для противовеса иранскому влиянию в Персидском заливе и в регионе Большого Ближнего Востока. Ответ ССПЗ на потрясения весны 2011 года на Ближнем Востоке (в том числе, развертывание Саудовских войск в Бахрейне, а также анализ роли влиятельного катарского телеканала «Аль-Джазира», которого поддерживает ССПЗ) является лучшим доказательством самого характера мандата этой группировки.

ШОС является внутренне более структурированной и более симметричной организацией. По существу, он появился на свет через стратегическое китайско-русское сближение1[1] (на основе, впервые в современной истории, паритета) для сдерживания внешних факторов (США, Японии, Кореи, Индии, Турции и Саудовской Аравии) и сохранения ресурсов, территорий, существующих социально-политической культуры и политического режима в Центральной Азии, на высотах Тибета и в Синьцзян-Уйгурском округе.

Следующей важной группировкой является Южно-Азиатская ассоциация регионального сотрудничества, (СААРК) (англ. South Asian Association for Regional Cooperation — SAARC) Индийского субконтинента. Эта организация имеет хорошо прописанный мандат, она также хорошо укомплектована и имеет квалифицированный Секретариат. Однако, организация поразительно напоминает Лигу Наций. Лига вспоминается, как альтруистическое заведение, которому неоднократно не удавалось адекватно среагировать на вызовы безопасности своих членов, а также на проблемы и трудности стран, которые не были допущены в систему (например, Россия до средины 1930-х годов и США оставались полностью вне системы – то же самое и в случае стран, окружающих СААРК – Китая, Саудовской Аравии и США). СААРК практически является заложником мега-противостояния двух своих крупнейших членов – ядерных держав Индии и Пакистана. Эти двое бросают друг другу геополитические и идеологические вызовы (существование одной страны есть отрицание существования другой; религиозно определенная государственность Пакистана является отрицанием многонациональной Индии и наоборот). Кроме того, СААРК, хотя внутренне структурирована, является асимметричной организаций. Это вызвано не только размерами её страны-члена Индии, но и собственной позицией этой СААРК в регионе: географически центральное расположение Индии среди членов организации приводит к тому, что самой СААРК практически невозможно работать в любой области без прямого согласия Индии (будь то торговля, связь, политика и безопасность). Для серьезного продвижения многосторонности, взаимного доверия, ключевым фактором  является воля идти на компромисс и достигать общего знаменателя через активное сосуществование. Трудно строить общий курс действий вокруг непропорционально большой страны-члена организации, да к тому же занимающей серединную позицию (как избежать интерпретации этой ситуации в том смысле, что наличие большого или уверенного в себе центра сдерживает меньших, периферийных членов организации).

Наконец, есть АСЕАН - группировка из 10 государств Юго-Восточной Азии[2], осуществляющих сбалансированную политику многовекторности (на основе принципа невмешательства) как внутреннюю, так и внешнюю политику. Эта, базирующаяся в Джакарте (Индонезия), организация[3] имеет динамичное прошлое и амбициозный Устав в настоящем. Это внутренне выстроенное и относительно симметричное объединение с сильными членами, расположенными вокруг своего географического центра (как в случае равновесия в ЕС: Германия – Франция, Британия – Италия, Польша – Испания, географически уравновешивающие друг друга). Расположенный на географической оси южного фланга азиатского материка, так называемый треугольник роста Тайланд-Малайзия-Индонезия представляет ядро АСЕАН не только в экономическом и коммуникационном смысле, но и в смысле политического влияния. Дорожная карта (для 2015 года) АСЕАН, сделанная по образцу ЕС, будет поглощать большую часть энергии этого сообщества[4]. Тем не менее, АСЕАН удалось открыть свои форумы для группы +3 (формат АСЕАН+3 предполагает участие стран АСЕАН, а также Китая, Японии и Южной Кореи – перев.), и это может рассматриваться в долгосрочной перспективе, как предметная настройка более широкого пан-азиатского форума в будущем.

Перед завершением этого краткого обзора, отметим два недавно открывшихся неофициальных форума, которые оба базируются на вопросах распределения бремени в условиях внешних вызовов. Один из них, с ура-патриотическим названием придуман банкирами Уолл-стрит[5] - BRICS. Он на сегодня включает две важные азиатские экономические, демографические и политические державы (Индию и Китай), и одну периферийную (Россию). Индонезия, Турция, Саудовская Аравия, Пакистан, Казахстан, Иран и ещё несколько азиатских стран желают стать членами БРИКС, выражая этим и национальную гордость, и прагматические интересы. G-20, другой неофициальный форум, также собирается на специальной (безвозмездной) основе, следуя той же необходимости, что государства G-7 имеют для достижения большего одобрения и поддержки их денежных (договор об валютном обмене) и финансовых (режим экономии) мер, введенных в период после (по-прежнему неурегулированного) финансового кризиса. Тем не менее, БРИКС и G-20 не представили азиатским государствам-участникам ни какого-либо большего влияния в бреттон-вудских учреждений (МВФ и МБРР - перев.) (кроме участия в разделении общего бремени), ни в оказании содействия в решении коренных проблем азиатской безопасности.

Однако, взывая к национальной гордости, обе эти неформальные площадки для встреч могут отвлечь необходимые ресурсы и внимание азиатский государств от их злободневных внутренних, пан-континентальных вопросов.

Тем не менее, помимо механизма системы ООН в лице находящегося в Женеве Комитета по разоружению, Совета Безопасности ООН и МАГАТЭ, даже АСЕАН для азиатов (как наиболее многосторонняя структура в Азии) не является подходящим форумом для решения стоящих проблем безопасности. Организации, аналогичной Совету Европы или ОБСЕ, все еще не скоро появится на азиатской почве.

А наша история предупреждает. Тем не менее, она также порождает надежды: до создания ОБСЕ (до Хельсинки) Европа, действительно, являлась опасным местом для жизни. Резкая геополитическая и идеологическая линия разграничения, проходившая через самое сердце Европы, разрезала её на две половины. Южная Европа была практически закрыта по причинам наличия там режима пресловутых диктатур - в Греции (хунта полковников), в Испании (Франко) и в Португалии (Салазар); в Турции, где на глазах у всех светское и всемогущее военное ведомство свергло несколько своих правительств; да ещё и с замкнутой на себя Албанией и Югославией Тито, являвшейся страной-участником Движения неприсоединения и не считавшей европейцев своими единомышленниками. Два мощных инструмента военного присутствия в Европе США (НАТО) и Советов (Варшавский договор) держали практически рядом друг с другом огромные армии, гигантские запасы обычного, а также ядерного оружия и средств его доставки. Никакие европейские границы вширь и вглубь в военном плане взаимно не признавались. По существу, Запад отказался признавать даже многие правительства стран Восточной Европы (где доминировали Советы).

В настоящее время в Азии нет почти ни одного государства, которое бы не имело никаких территориальных споров со своим окружением. От Ближнего Востока, Каспия и Центральной Азии до Индийского субконтинента, Индокитая или архипелагов Юго-Восточной Азии, от Тибета до Южно-Китайского моря и Дальнего Востока многие страны страдают от многочисленных споров о наземных или морских границах. В одной лишь акватории Южно-Китайского моря насчитывается более десятка территориальных споров - в которых, главным образом, Китай давит на свою периферию, чтобы отделаться от долгого окружения. Эти шаги часто интерпретируется как опасная для соседей Китая напористость. В верхней части этого моря находится огромная экономика на островной территории, живущей в правовом вакууме, это - Тайвань, который ждет, когда появится пан-азиатский и международный широкий и прочный консенсус о том, сколько Китаев должно быть в Азии.

Нерешенные территориальные проблемы, спорадические проявления ирредентизма («ирредентизм» — вид сепаратизма, выражающийся в масштабной этнической мобилизации, при которой поднимается вопрос о воссоединении одной или нескольких «ирредент» с титульным государством, в котором их этнос уже составляет большинство – перев.), обычные вооружения, ядерные амбиции, конфликты из-за эксплуатации и доступа к морским биоресурсам и к другим природным ресурсам, в том числе, к питьевой воде и водоснабжению, создают огромный стресс в области внешней безопасности, спокойствия и стабильности в Азии. Дополнительный стресс происходит от вновь возникающих экологических проблем, которые превращаются в почти абсолютную угрозу безопасности не только для крошечной нации Тихоокеанского Тувалу[6], но и для Мальдивов, Бангладеш, Камбоджи, части Таиланда, Индонезии, Республики Казахстан, для Филиппин, и т.д.[7]. Все это в сочетании с неравномерностью экономического и демографического развития континента заставляют смотреть на Азию как на реальную пороховую бочку. [8]

Совершенно неуместно сравнивать размеры Азии и Европы (последнюю можно представить, как расширение огромного Азиатского континента в виде своего рода полуострова Западной Азии), но пространство межгосударственного маневрирования является сопоставимым. Тем не менее, пространство между крупными державами пост-наполеоновской Европы было одинаково узко для любого маневра, как сегодня узко пространство для любого маневра Японии, Китая, Индии, Пакистана, Ирана и т.п. в области безопасности.

Давайте также бросим беглый взгляд на особенности «ядерного созвездия» в Азии. Продолжаем исторические аналогии: слышится эхо отголосков американской ядерной монополии и отчаянных усилий России, направленных на достижение паритета.

Ну, а кроме наличия огромных запасов обычных вооружений и многочисленных армий, Азия является домом для четырех (плюс периферические Россия и Израиль) из девяти известных ядерных держав (объявленных и необъявленных). Только Китай и Россия являются участниками ДНЯО (Северная Корея вышла из этого Договора о нераспространении ядерного оружия в 2003 году, в то время как Индия и Пакистан подтвердили свой ядерный статус, но отказались подписать этот Договор). Азия также является единственным континентом, на котором ядерное оружие было развернуто и применено.

Как известно, пик «холодной войны» был отмечен мега геополитическим и идеологическим противостоянием двух ядерных сверхдержав (чьи запасы далеко превосходили запасы всех других ядерных держав вместе взятых). Тем не менее, хотя друг для друга США и СССР были загадочными, таинственными и непредсказуемыми[9], находясь на противоположных сторонах земного шара, они не имели никаких территориальных споров и никогда в истории не вели прямых вооруженных конфликтов. В то же время в азиатском «ядерном созвездии» каждый из владельцев ядерного оружия имеет историю военных действий - вооруженные трения и конфронтацию вокруг нерешенных территориальных споров о границах, при сочетании этого с интенсивным и длительным идеологическим соперничеством. Советский Союз имел горький опыт трансграничных вооруженных трений с Китаем по поводу демаркации их сухопутной границы, которая имеет большую протяженность. Китай воевал с Индией и приобрел значительные территориальные выгоды. Индия вела четыре войны с Пакистаном по поводу Кашмира и других спорных приграничных регионов. Наконец, на Корейском полуострове все стали свидетелями прямого военного столкновения Японии, СССР, Китая, а также США, и до сих пор корейская нация остается расколотой резким идеологическим разъединением.

На западной окраине Евразийского континента ни Франция, ни Великобритания, ни Россия, ни США не имели в недавнем прошлом прямых вооруженных конфликтов. Они даже не поднимали вопросов о сухопутных границах.

Наконец, только Индия и теперь пост-советская Россия имеют строгий и полный гражданский контроль над военными и ядерными силами развертывания. В случае с Северной Кореей и Китаем, этот контроль находится в руках непредсказуемого и непрозрачного коммунистического руководства - то есть, он находится за пределами демократического принятия правительственных решений. В Пакистане, этот контроль полностью находится в руках политически вездесущего военного ведомства. Более половины своего существования в качестве независимого государства Пакистан жил под прямым военным правлением.

Что, в конечном счете, удерживало США и СССР от развертывания ядерного оружия, так это опасная и дорогостоящая борьба, именуемая «обеспечением взаимного уничтожения». Уже в конце 1950-х, обе стороны достигли паритета в количестве и типах ядерных боеголовок, а также в количестве и точности их доставки. Обе стороны произвели достаточно боеголовок, тайных складов систем доставки и стартовых позиций, чтобы гарантировано выжить после первого удара и сохранить потенциал сильного ответного удара[10]. Достигнув понимания того, что ни превентивный, ни упреждающий ядерный удар не обеспечат решительную победу, но фактически приведут к глобальной ядерной катастрофе и полному взаимному уничтожению, американцы и Советы достигли «равновесия страха» через тревожное сдерживание. Таким образом, это был не намеренный паритет, а ненамеренная MAD (доктрина «гарантированного взаимного уничтожения» - англ. MAD — Mutual Assured Destruction – перев.) с её успокаивающим эффектом наличия  ядерного оружия, если им обладать в достаточных количествах и в непроницаемой для противника конфигурации, которые странным образом породили умиротворяющую стабильность между двумя столкнувшимися сверхдержавами.

Как уже отмечалось, запасы ядерного оружия в Азии значительно более скромные[11]. Количество боеголовок, пусковых установок и систем доставки не является достаточным по количеству и качеству вооружений, чтобы предположить возможность ответного удара. Этот факт серьезно подрывает стабильность и безопасность: превентивный или преимущественный N-удар (ядерный удар) по какому-либо ядерному или неядерному государству можно было бы рассматривать как решающий, особенно в Южной Азии и на Корейском полуострове, не говоря уже о Ближнем Востоке[12].

Плотная географическая близость азиатских ядерных держав означает короткое время полета боеголовок, которое, в конечном итоге, предоставляет очень краткий период на принятие решений относительно противника. Кроме того, очевидна опасность преднамеренной, серьезной угрозы возникновения «случайной» ядерной войны.

Один из величайших мыслителей и гуманистов 20-го века, Эрик Фромм писал: «...человек может только идти вперед в поисках смысла, находя новую гармонию...»[13]

Существует, безусловно, долгий путь от видения и мудрости к четким политическим обязательствам и сопровождающим их действиям. Однако, как только это будет достигнуто, в распоряжении сразу же окажутся оперативные инструменты. Пример Хельсинки в Европе очень поучителен. Откровенно говоря, это было чрезмерное расширение сверхдержав, которые противостояли друг другу по всему миру, что, в конечном итоге, привело их за стол переговоров. Важно, что был постоянный, решительный призыв со стороны европейской общественности о том, что противостоящие правительства подошли с двух сторон к последней черте. Как только политические озабоченности были урегулированы, сразу же проявились технические усилия: сначала состоялось взаимное признание границ в Европе, что сняло напряжение буквально за ночь. Политико-военное сотрудничество было положено в так называемую «первую корзину» Хельсинки, куда вошли совместные военные инспекции, механизмы обмена, постоянный поток информации, инструменты раннего предупреждения, механизм мер по укреплению доверия и постоянная группа представителей всех государства (так называемый Постоянный совет). Далее, важные механизмы разъяснения существующих проблем были сосредоточены в так называемой «второй корзине» Хельсинки – это предполагало создание площадки для обсуждения экономических и экологических вопросов, которые с такой остротой стоят на данный момент в Азии.

Правда, «третья корзина» ОБСЕ была в последние годы источником многих противоречий, в основном, по поводу толкования мандатов. Однако, новая волна национализма (часто заменяющего увядающий коммунизм), эмоциональные обвинения и страхи, оставшиеся от прошлого, массированное формирование среднего класса в Азии (пассионарность и внутренние связи которого неизбежно бросают вызов элитам, которые давно укоренились внутри той или иной страны, и ставят под вопрос их политику на международном уровне), и связанный с этим поиск нового социального консенсуса - все, что может быть успешно решено своего рода в азиатской «третей корзине». Очевидно, что дальнейший социально-экономический рост в Азии невозможен без создания и мобилизации сильного среднего класса - сегмента общества, который при появлении на социально-политическом горизонте традиционно очень подвержен и уязвим перед лицом политических преступлений и подрывных сдвигов. Во всяком случае, есть в ОБСЕ несколько наблюдателей от государств Азии[14]: от Тайланда до Кореи и Японии (Индонезия в настоящее время рассматривает своё участие в этом форуме). Они четко видят свою выгоду от участия в нем[15].

Следовательно, крупнейший континент должен рассмотреть вопрос о создании своего собственного всеобъемлющего пан-азиатского многостороннего механизма. При этом он может уверенно опираться на видение и дух Хельсинки. На самом первом институциональном этапе структуры Азии могут вновь вернуться к форумам хорошо и предусмотрительно скроенному СААРК и амбициозному, имеющему полномочия АСЕАН[16]. Рассматривая эти две региональных организации, Азия может сейчас найти и умело откалибровать надлежащий баланс между расширением и углублением мандата (на безопасность) такой будущей многосторонней организации - с учетом как числа государств, так и осложнения острых социально-политических, экологических и военно-политических проблем.

В эпоху беспрецедентных успехов и процветания Азии, открывается реальная возможность создания своей, коренной, многосторонней, пан-азиатской организации. В этом контексте можно вспомнить известное изречение Гегеля о том, что «свобода...–  это осознанная необходимость». В завершении выскажу мысль, что необходимость появления «домашней» Пан-Азиатской организации таит в себе предупреждение о том, что это надо делать быстро.

Ясно ведь, что сегодня не будет эмансипации континента, не будет «азиатского века» без азиатской многосторонней основы.

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции.

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs