Реформы дипломатических ведомств

В Российском совете по международным делам (РСМД) состоялось обсуждение доклада старшего эксперта Центра перспективных управленческих решений (ЦПУР), эксперта РСМД Олега Шакирова.

В вводной части он констатировал, что дипломатические ведомства очень консервативны и редко подвергаются масштабному реформированию. Это связано, во-первых, с их исключительностью, во-вторых, с их элитарностью.

По его словам, существует понимание необходимости обобщить международный опыт и изучить траектории реформ дипломатических организаций.

По словам автора доклада, страны для исследования отбирались по двум критериям. Во-первых, было необходимо, чтобы в государстве была проведена цельная реформа дипведомства — комплексный процесс, который называют модернизацией, трансформацией или реформой. Во-вторых, рассматривались реформы, о ходе которых было известно из открытых источников информации.

При подготовке доклада проанализирован опыт реформирования дипведомств одиннадцати стран. Четыре реформы − подробно (Великобритания, Германия, Нидерланды, Узбекистан) и семь рассмотрены кратко (Австралия, Дания, Казахстан, Канада, Новая Зеландия, Франция и США).

В докладе выделены два типа причин реформ — национальный и глобальный. Первый тип был проиллюстрирован на примере Узбекистана. После смены президента в стране была разработана большая стратегия модернизации. Она подразумевала изменения во внешней политике и настройку МИД на новые задачи: реформа стала результатом политических изменений внутри государства.

Что касается глобальных причин, которые являются общими для всех стран, то были выделены три основных: рост влияния экономических факторов на мировую политику (экономизация), изменение коммуникационной среды и уплотнение связей между государствами.

Говоря об экономизации, О.Шакиров отметил, что сегодня внешнеполитические ведомства адаптируются к возросшей роли экономических факторов в мировой политике. Чаще всего ответом на это становится расширение полномочий МИД во внешнеэкономической сфере. То есть либо усиливается или создается новый департамент, который занимается экономическими вопросами, либо во внешнеполитическое ведомство переносится какое-нибудь другое агентство или департамент из другого ведомства, который занимался экономическими вопросами. Например, в Казахстане в конце 2018 года в состав МИД был включен Комитет по инвестициям.

На фоне возросшей роли экономических факторов может произойти и изменение конфигурации дипломатической сети, как это произошло в Дании. Это государство закрыло некоторые посольства в Европе, а в ряде развивающихся стран, наоборот, открыло новые с целью расширения экономических связей. Кроме того, в условиях экономизации возникает потребность в создании новых механизмов взаимодействия дипломатов с бизнесом. Часто внешние наблюдатели хотят от дипломатии каких-то более осязаемых результатов: не только победы на переговорах, а, например, конкретных преимуществ для компаний.

Существуют ожидания, что дипломатия в современных условиях должна функционировать как сервис. Например, в Нидерландах не только МИД, но разные ведомства внутри правительства оказывают голландским компаниям помощь, если те ведут деятельность за рубежом. Из наиболее инновационных мер — создание специальных мобильных приложений, которые позволяют упростить взаимодействие с госструктурами в этой сфере.

Вторая глобальная причина связана с изменением коммуникационной среды, в которой существует дипломатия. Докладчик подчеркнул, что для всё большего числа людей основным источником информации становится Интернет. Здесь изменения наиболее заметны — министерства и отдельные дипломаты активно используют свои страницы в соцсетях и экспериментируют с форматами. Одним из лидеров в сфере цифровой дипломатии неоднократно признавался российский МИД. Ещё одно проявление коммуникационного вызова — это общее снижение доверия граждан к госорганам, и некоторые дипведомства в рамках реформы пытаются наладить диалог и с внутренней аудиторией. Многое для этого делает Германия: публичные выступления дипломатов в разных городах, специальные семинары по внешней политике с участием граждан.

Третья причина — усложнение или уплотнение связей между государствами. Между государствами существует множество каналов взаимодействия. И в этом международном сотрудничестве участвует не только МИД, но и другие ведомства — министерства экономики, «цифровые» министерства, министерства сельского хозяйства и др. Исследователь отметил, что сюда же активно подключаются и негосударственные структуры. В целом, внешняя политика приобретает сетевой характер. Министерство иностранных дел традиционно было «проводником» или «переводчиком» с местного языка на международный. Сегодня же оно не монополист в этом вопросе.

О. Шакиров отметил, что где-то реформы проходят очень быстро. Однако в большинстве случаев реформирование значительно растянуто во времени. Во Франции при президентстве Николя Саркози реформа, проходившая в 2015 г., была самостоятельной, но вместе с тем вбирала в себя весь предыдущий опыт. После избрания Эммануэля Макрона начался новый процесс, который касается госслужбы в целом, а реформа МИД приобрела новый характер.

Для любой бюрократической организации реформирование — это непростой процесс. Очень важно, как осуществляется подготовка к реформе. Можно представить два сценария. Первый сценарий — новое правительство дает указания, какие преобразования нужно осуществить. В этом случае для министерства иностранных дел это будет большим стрессом. Второй сценарий — в процессе подготовки к реформированию учитываются различные пожелания дипломатов нижнего и среднего уровня. Однако в обоих случаях импульс к реформе идет сверху — от руководства страны или ведомства.

В докладе делаются два главных вывода. Первый – реформы министерств иностранных дел происходят чаще, чем принято считать. Перемены не всегда очевидны, но их довольно много. Этот процесс можно воспринимать как часть эволюции дипломатии и государственного управления. Изменения в работе дипведомств происходят непрерывно. Но реформы — это попытка определить границы этих изменений и систематизировать их, сделать более целенаправленными. Важно, что само изменение внешнеполитической среды сегодня стало более быстрым и интенсивным.

Второй вывод — очень важен вопрос устойчивости реформы. Существенно, чтобы она не приостанавливалась, чтобы не было так, что она привязана к политическому руководству. Например, как в США, когда она была проектом госсекретаря Рекса Тиллерсона. Когда на его место пришел Майк Помпео, реформа провалилась.

В ходе обсуждения доклада специалисты и эксперты отмечали актуальность затронутых вопросов, их серьезный анализ. Были и критические замечания, главное из которых, что доклад опирается исключительно на документы, без «живой» работы с сотрудниками внешнеполитических ведомств.

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs