Договор о нераспространении ядерного оружия - итоги, вызовы, перспективы. К 50-летию Договора о нераспространении ядерного оружия

13:18 25.06.2018 Михаил Лысенко, Доцент кафедры международного права МГИМО МИД России, директор Департамента по вопросам безопасности и разоружения МИД России (2001-2004 гг.), Михаил Ульянов, Постоянный представитель Российской Федерации при международных организациях в Вене


1 июля 2018 года исполнится 50 лет со дня открытия для подписания Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), который вступил в силу 5 марта 1970 года после сдачи на хранение ратификационных грамот тремя государствами-депозитариями (СССР, США и Великобританией), а также 40 другими странами.

На сегодняшний день ДНЯО объединяет едва ли не рекордное для международных соглашений число стран. Договор подписали и ввели в действие 191 государство-участник (на одно больше лишь в Конвенции о запрещении химоружия). За рамками ДНЯО остаются только Индия, Пакистан, Израиль и недавно получивший независимость Южный Судан. КНДР, которая не выполнила должным образом требования о выходе из договора, рассматривается многими, включая Россию, в качестве его участника.

50-летний юбилей - важный и ответственный рубеж для ДНЯО и всего режима нераспространения ядерного оружия, который переживает сейчас не самые лучшие времена. За полвека противоречия между ядерными и неядерными государствами заметно усилились. Вместо поиска точек соприкосновения в рамках договора отдельные его вопросы выносятся на альтернативные площадки. Создаются новые параллельные режимы с ограниченным числом участников, вступающие в правовую коллизию с ДНЯО и другими существующими международно-правовыми механизмами в этой области. Происходящие процессы вызывают серьезную обеспокоенность у России, которая является одним из инициаторов и депозитариев ДНЯО, а потому чувствует особую ответственность за его судьбу.

В последнее время все чаще со стороны неядерных стран звучат упреки в якобы дискриминационном характере ДНЯО. Договор, мол, закрепил за «пятеркой» государств привилегированное право на обладание ядерным оружием, в то время как остальные страны должны были присоединиться к нему в качестве неядерных. Здесь необходимо напомнить, что, в соответствии с ДНЯО, государствами, обладающими ядерным оружием, считаются те, кто произвел и взорвал ядерное оружие или другое ядерное взрывное устройство до 1 января 1967 года. Таковых пять - Россия, США, Китай, Великобритания и Франция. Со статусом ядерной «пятерки» согласились все, кто присоединился к ДНЯО. Каждое государство принимало решение о вступлении в договор добровольно и осознанно. И спустя годы говорить о его дискриминационном характере, забывая о подлинной цели ДНЯО, совершенно неуместно.

Главная задача договора состояла и состоит в том, чтобы предотвратить дальнейшее распространение ядерного оружия. И хотя полностью избежать появления новых ядерных государств не удалось, договор в целом с ней справился. По экспертным оценкам, не будь ДНЯО, ядерным оружием могли бы обзавестись 40-50 государств. После его заключения целый ряд стран, имевших ядерное оружие либо стремившихся его получить, приняли решение отказаться от этого. С опорой на ДНЯО после распада СССР была осуществлена беспрецедентная по масштабам акция по выводу ядерного оружия из Казахстана, Украины и Белоруссии.

Как любой договор международного масштаба, ДНЯО является результатом многочисленных компромиссов между участвовавшими в его разработке государствами. Как известно, сначала СССР и США, невзирая на атмосферу холодной войны, смогли прийти к единству по центральным статьям договора об обязательствах государств, обладающих и не обладающих ядерным оружием. Затем остальные его положения были согласованы в рамках женевского Комитета 18 государств по разоружению. Баланс интересов, на которых держится ДНЯО, очень хрупок, и любые радикальные инициативы могут оказаться губительными для него.

Несмотря на солидный возраст, договор ни в коей мере не утратил актуальности и полностью соответствует поставленным при его заключении целям, отвечая на вызовы и угрозы в области ядерного нераспространения. Это неоднократно подтверждалось результатами обзорных процессов и проводимыми раз в пять лет конференциями по рассмотрению действия договора. ДНЯО - это не просто набор постулатов, обязательств и общих требований. Речь идет о целой системе весьма эффективных норм и механизмов, которые приводят его в действие и в совокупности составляют режим нераспространения ядерного оружия. Ее опорным элементом являются гарантии МАГАТЭ.

Региональным подкреплением ДНЯО служат зоны, свободные от ядерного оружия, которые на сегодняшний день объединяют более половины государств мира. Режим ядерного нераспространения постоянно развивается и адаптируется к появлению новых угроз. Иными словами, ДНЯО никогда не был застывшей формой, ему свойственна большая внутренняя динамика. При этом стоит подчеркнуть, что обязательства по договору носят индивидуальный характер, то есть ответственность за его осуществление несет каждая страна, поставившая под ним свою подпись.

ДНЯО, как следует из его названия, - это прежде всего договор о нераспространении. В этом его основные суть и смысл. В его основе лежит выверенный баланс интересов самых различных государств. Те страны, которые вошли в категорию «неядерных», были заинтересованы не только в поддержании мира и безопасности. Они стремились к тому, чтобы новый договор гарантировал их права на доступ к благам мирного атома, поскольку собственных технических возможностей осваивать и развивать его у них на тот момент не было. Кроме того, в договоре была предпринята попытка прочертить вектор движения по разоруженческому треку.

Залогом успешного функционирования договора в течение многих лет считался сбалансированный подход к трем его ключевым составляющим: ядерное нераспространение, ядерное разоружение и мирное использование атомной энергии. Этот баланс, к сожалению, оказался нарушенным. Первоочередное внимание в рамках обзорных циклов ДНЯО стало уделяться разоруженческим аспектам, а вопросы нераспространения и мирной атомной энергетики отошли на второй план. Это, по оценке российской стороны, создает не вполне здоровую обстановку. Дальнейшее усиление такого дисбаланса никоим образом не способствует укреплению режима, основанного на ДНЯО, и не в интересах его государств-участников, учитывая, что накал страстей и постоянное муссирование внутренних противоречий в рамках договора не делает наш мир безопаснее.

Сейчас мы находимся примерно в середине очередного пятилетнего обзорного цикла ДНЯО, который должен завершиться в 2020 году десятой Конференцией по рассмотрению действия договора. Как известно, предыдущая Обзорная конференция 2015 года завершилась без принятия итогового документа. Государства-участники были тогда близки к тому, чтобы такой документ появился. Его принятие было сорвано США, Великобританией и Канадой, которые нарушили консенсус из-за несогласия с его ближневосточным разделом, в основу которого были положены получившие широчайшую поддержку российские предложения по модальностям созыва Конференции по созданию на Ближнем Востоке зоны, свободной от оружия массового уничтожения (ЗСОМУ). Особый цинизм решению Вашингтона и Лондона придало то обстоятельство, что они вместе с Россией являются соавторами принятого в 1995 году в рамках ДНЯО решения о необходимости создания такой зоны и потому несут особую ответственность за его выполнение.

Эта история при всем ее скандальном характере еще раз высветила фундаментальный вопрос о том, что сегодня является объективным мерилом эффективности договора и стоит ли считать отсутствие итогового документа свидетельством не только безответственной политики отдельных государств-участников, но и - в более широком плане - внутреннего кризиса в ДНЯО. На этот счет существуют разные точки зрения. До 1995 года решения обзорных конференций носили утилитарный смысл. От них зависело, продолжит ли договор действовать в следующие пять лет.

Вместе с тем на Обзорной конференции по ДНЯО 1995 года было найдено стратегическое решение - о бессрочном продлении договора. Напряжение спало. Международное сообщество сделало однозначный выбор в пользу ядерного нераспространения, придало соответствующему режиму постоянный характер, предсказуемость и устойчивость, защитило ДНЯО от влияния перемен в политических настроениях и конъюнктуре. Так что обзорный процесс в рамках ДНЯО утратил былое предназначение. Его основная задача сегодня в буквальном смысле состоит в рассмотрении действия договора, то есть мониторинге за функционированием его механизмов. Так что принятие итоговых документов весьма желательно, но оно само по себе не может быть самоцелью. Положения ДНЯО от этого не утрачивают своего значения.

Тем не менее подобный взгляд на вещи не всех устраивает. Прежде всего тех, кто рассматривает ДНЯО как «большую сделку 1968 года», по условиям которой в обмен на присоединение к глобальному режиму ядерного нераспространения так называемые неядерные страны получают неограниченный доступ к ядерным технологиям развитых в этом отношении стран (желательно на безвозмездной основе), а также гарантии со стороны стран, обладающих ядерным оружием, по скорейшему отказу от своих стратегических арсеналов. Подобный узкий и эгоистичный взгляд на ДНЯО - не редкость. Именно он порождает чувство неудовлетворенности у ряда стран и побуждает их настаивать на согласовании в рамках обзоров ДНЯО далекоидущих, зачастую заведомо невыполнимых решений в сфере ядерного разоружения.

Рассчитывать на преодоление противоречий между двумя изложенными выше подходами, по крайней мере в обозримом будущем, к сожалению, не приходится.

Разочарование результатами Обзорной конференции 2015 года, прежде всего отсутствием новых конкретных мер в сфере ядерного разоружения, подтолкнуло антиядерных радикалов к форсированному продвижению Договора о запрещении ядерного оружия (ДЗЯО), который был согласован и открыт для подписания в 2017 году. При всем уважении к тем, кто выступает за скорейший отказ от ядерного оружия, руководствуясь благородной целью создания мира, свободного от ядерного оружия, к задаче ядерного разоружения необходимо подходить более трезво и реалистично. Сокращение ядерных арсеналов происходит не в вакууме, а в условиях нарастающей политической непредсказуемости и обострения конфликтов. В нынешних условиях ставить вопрос о полном отказе от ядерных арсеналов - несерьезно и даже безответственно. При реализации такого сценария вся конструкция международной безопасности может, как минимум, сильно пошатнуться и последствия этого будут пагубными.

Полная ликвидация ядерного оружия - это крайне непростая, а потому долгосрочная цель. Двигаться к ней можно лишь поэтапно. Работа в этом направлении должна строиться с учетом интересов стратегической стабильности. Безопасность одних стран не может обеспечиваться за счет ущемления безопасности других, в том числе, разумеется, и тех, кто на законных основаниях обладает ядерным оружием.

В России исходят из незыблемости положений статьи VI ДНЯО в ее взаимосвязи с соответствующими частями преамбулы договора. Их суть: прекращение производства ядерного оружия, уничтожение всех существующих его запасов и исключение ядерного оружия и средств его доставки из национальных арсеналов не могут обеспечиваться в отрыве от усилий по заключению Договора о всеобщем и полном разоружении под строгим и эффективным международным контролем. Важно не забывать об этом, если действительно проявлять заботу о поддержании мира, международной безопасности и стабильности.

Что касается практических шагов в сфере ядерного разоружения, то Россия за последние 30 лет внесла колоссальный вклад в продвижение к безъядерному миру, сократив на 85% размеры своего ядерного потенциала. Помимо тех шагов, которые были осуществлены во исполнение двусторонних договоренностей с США, Россия предприняла в одностороннем порядке целый ряд других важных мер. В частности, в четыре раза сокращено количество нестратегических ядерных вооружений. В России перевели такое оружие в категорию неразвернутого, сосредоточив его исключительно в пределах национальной территории на централизованных базах хранения, где обеспечивается должный режим безопасности.

В российской Военной доктрине значительно понижены роль и место ядерного оружия. Гипотетическая возможность его применения ограничена двумя исключительными случаями: нападением на Россию и ее союзников с применением ОМУ и ситуацией, когда в результате агрессии против нашей страны с применением обычных вооружений под угрозу поставлено само существование государства. То есть речь идет о положениях сугубо оборонительной направленности. Кроме того, в Военной доктрине появилось понятие «неядерное сдерживание», что отражает снижение роли российских сил ядерного сдерживания в деле обеспечения национальной безопасности.

Помимо ядерного разоружения, в ходе текущего обзорного цикла договора и непосредственно Обзорной конференции 2020 года острой будет оставаться также проблематика ЗСОМУ на Ближнем Востоке.

Что касается создания ЗСОМУ, то к середине нынешнего обзорного цикла договора мы подошли с нулевым результатом на этом направлении. Но и расчеты отдельных государств на то, что данная проблематика «тихо» сойдет с международной повестки дня, безосновательны. Для большинства ближневосточных стран создание ЗСОМУ в регионе является вопросом обеспечения их национальной и региональной безопасности. Они рассматривают его в качестве основной темы в рамках обзорного процесса ДНЯО. Поэтому уйти от разговора по ЗСОМУ не удастся.

Созыв Конференции по ЗСОМУ остается актуальной и реально достижимой задачей в контексте выполнения резолюции 1995 года по Ближнему Востоку. Нельзя и дальше мешкать с подготовкой этого мероприятия, включая согласование всех его организационных модальностей и содержательных аспектов. Хорошей основой для выхода на соответствующие решения в ходе Обзорной конференции 2020 года по ДНЯО могли бы послужить представленные Россией в ходе первой сессии Подготовительного комитета Обзорной конференции по ДНЯО в 2017 году предложения о выстраивании работы по созыву Конференции по ЗСОМУ, которые нашли широкую поддержку среди участников договора.

Еще одним масштабным вызовом режиму ядерного нераспространения стали одиозные идеи США по «усовершенствованию» Совместного всеобъемлющего плана действий по урегулированию ситуации вокруг иранской ядерной программы (СВПД). На самом деле СВПД не нуждается в «перекройке» и «улучшениях» задним числом. Требуется лишь его добросовестное выполнение всеми участниками договоренности без исключения. Pacta sunt servanda - основополагающий принцип международного права. Потворство вольному обращению отдельных стран с международными соглашениями, включая одностороннюю корректировку своих переставших быть «удобными» обязательств, способно привести к самым тяжелым последствиям для всего режима нераспространения. Намерения и действия США уже сейчас спровоцировали новую волну спекуляций на тему жизнеспособности ДНЯО в силу недоговороспособности его отдельных участников. А ведь СВПД практически единодушно был признан мировым сообществом ключевым достижением в области нераспространения ОМУ за последние годы и получил полную поддержку со стороны СБ ООН. План действий отвечает интересам безопасности как региона Ближнего Востока, так и всего мира.

Предусмотренные СВПД меры (включая механизмы обмена информацией, верификации и контроля) носят беспрецедентный характер и дают надежную гарантию исключительно мирного характера ядерной программы Тегерана.

Сложившаяся по вине США ситуация вокруг СВПД грозит отодвинуть перспективу политико-дипломатического урегулирования на Корейском полуострове. В Пхеньяне при принятии решений наверняка будут учитывать, что любые договоренности с США могут быть нарушены в любой момент без всяких на то оснований.

Подводя итог сказанному, хотелось бы отметить, что залогом сохранения ДНЯО должны служить бережное обращение с договором, ответственное отношение к заложенному в него балансу интересов, осмотрительность в предпринимаемых действиях в отношении других договоренностей в данной сфере и выполнение всех соглашений, которые разрабатывались с опорой на этот международно-правовой инструмент.

Надо надеяться, что у всех участников ДНЯО хватит мудрости и ответственности, чтобы обеспечить целостность и незыблемость режима ядерного нераспространения.