Межпарламентский союз и Россия: история сквозь века

14 октября 2017 года в Санкт-Петербурге торжественно откроется 137-я ассамблея старейшей политической международной организации мира - Межпарламентского союза (МПС, Союз). Напомню, что предыдущая, 136-я ассамблея МПС в Дакке (Бангладеш), подготовка к которой подробно освещалась на страницах «Международной жизни»¹, была поистине исторической для российской делегации. Впервые за 20 лет Россия инициировала проект резолюции в МПС, причем на весьма важную и острую тему - «Роль парламента в соблюдении принципа невмешательства во внутренние дела государств», добилась его рассмотрения и, получив поддержку подавляющего большинства национальных делегаций на ассамблее, обеспечила принятие документа консенсусом.

Конечно, резолюция значима не только фактом своего принятия. Центральным ее тезисом стала констатация недопустимости под предлогами так называемых «гуманитарных интервенций» насильственной смены законных правительств государств. То есть того, чему весь мир был свидетелем в Иране, Афганистане, Ливии и других частях света в разное время. Казалось бы, сам тезис, вытекающий из базовых принципов международного права, не нуждается в дополнительных аргументах и адвокатах. Однако в ходе обсуждения итогового текста и работы над поправками (всего их было сделано 143) стала очевидной неприкрытая конфронтация со стороны «наших западных партнеров». Как говорится, «на воре шапка горит»: сам факт жесткого сопротивления вполне конкретных стран лишь наглядно доказывал крайнюю актуальность резолюции. Причем, как это часто бывает в таких случаях, речь вовсе не шла о разнице в подходах к толкованию тех или иных положений нашей резолюции (что однозначно возможно и даже правильно), но о простом отрицании самого факта необходимости высказываться против внешнего вмешательства во внутренние дела государств.

В Дакке удалось сделать важный шаг и на сирийском треке. В главном руководящем органе МПС - Исполкоме удалось реализовать нашу инициативу по созданию Рабочей группы по содействию политическому урегулированию в этой многострадальной стране. Мы предложили европейским, азиатским, латиноамериканским и африканским парламентариям лично посетить Сирию с визитом в рамках миссии МПС, чтобы своими глазами на месте оценить ситуацию и сформировать собственное и, что очень важно, не ангажированное мнение о будущих шагах по сирийскому урегулированию. Планируем осуществить такой визит до начала сессии МПС в Санкт-Петербурге.

МПС И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА (1906-1917 гг.)

Несмотря на то что наша страна однажды уже принимала в Москве парламентариев всего мира на 100-й конференции МПС в 1998 году, в России об этой организации известно довольно мало. Я бы сказал, незаслуженно мало. Еще меньше известно о богатой истории российского участия в этом мировом собрании парламентариев. А история между тем крайне интересная и богатая символическими фактами и актами.

Начну с того, что Россия играла определенную роль в деятельности Союза еще до того, как стала его членом. Так, на седьмой межпарламентской конференции в Будапеште (1896 г.) по инициативе венгерской делегации было принято решение пригласить к участию в конференциях МПС членов «любых представительных органов государств, не имеющих подлинно парламентских институтов». В развитие этого решения конференция изменила Устав МПС, добавив к статье 6 новый параграф, в котором говорилось, что «на заседания также допускаются после заявлений, сделанных соответствующими правительствами, члены сенатов и факультативно созываемых советов или других аналогичных учреждений стран, не имеющих Конституции»². По свидетельству современников, это предложение ориентировалось прежде всего на Россию, чье сотрудничество представлялось весьма ценным для созданной в 1889 году международной организации, ставившей перед собой задачу сохранения и защиты мира.

С момента основания Государственной думы Российской империи, чье первое заседание состоялось 10 мая (27 апреля) 1906 года в Таврическом дворце Санкт-Петербурга, МПС предпринимал неоднократные попытки по налаживанию устойчивых контактов с Россией через посредничество британских и французских парламентариев. Уже 3 июня (21 мая) 1906 года в адрес председателя Государственной думы С.А.Муромцева было направлено рукописное послание на русском языке (!) почетного секретаря британской межпарламентской группы, отца-сооснователя МПС У.Кремера и председателя британской группы лорда Вердейла «по поводу съезда Союза, имеющего состояться в июле месяце при сочувствии и поддержке со стороны правительства Его Британского Величества». В письме авторы также обращали внимание на ту роль, которую сыграла Россия в проведении Первой Гаагской конференции 1899 года, отметив при этом: «Поэтому мы с особенной сердечностью приветствовали бы представителей созданной Государственной думы и великого народа русского»³. Практически одновременно с этим в Государственную думу 10 июня (28 мая) поступает письмо председателя французской межпарламентской группы сенатора д’Эстурнеля де Константа с предложением образовать русскую парламентскую группу в Межпарламентском союзе.

Реакция Думы была незамедлительной: 6 июня принимается Заявление комиссии 19-ти относительно переданных на ее заключение сообщений президента британской группы и президента французской группы Междупарламентского союза международного третейского суда (так в оригинале)⁴. В заявлении, в частности, отмечено, что «в настоящую минуту, когда зарождается русская свобода, Россия более чем когда-либо одушевлена пламенным желанием домогаться на международной арене успехов культуры и цивилизации, путем мирного соревнования и под знаменем общечеловеческих идеалов». На 36-м заседании Государственной думы 30 июня 1906 года оба послания были представлены депутатам, которые встретили их аплодисментами. В стенографическом отчете этого заседания есть такие слова депутата И.В.Жилкина (Саратовская губ.): «Я полагаю, что сейчас Государственная дума обсуждает явление чрезвычайной важности, явление, которое нас, а также наш юный парламент выводит на европейскую дорогу, на совершенно новый свет»⁵.

На том же заседании был избран состав первой делегации Государственной думы на конференцию МПС в Лондоне. Нерадостное известие о разгоне Думы пришло как раз в день открытия конференции (10 июля), и миссия делегации русской парламентской группы закончилась не начавшись.

Русская группа Межпарламентского союза - главное институциональное звено, необходимое для работы в МПС, - была создана уже в составе III Государственной думы 3 мая 1909 года, и к 1910 году насчитывала 115 членов Думы и 16 членов Государственного совета. Ежегодный членский взнос составлял семь рублей. Председателем группы был избран депутат И.Н.Ефремов, чья биография и деятельность в МПС достойна отдельного упоминания*. (*Иван Николаевич Ефремов родился 6 января 1866 г. в Харькове. Принадлежал к старинному казачьему дворянскому роду, сын предводителя дворянства в области Войска Донского. В 1885-1891 гг. учился на физико-математическом факультете Московского университета. В 1906 г. был избран членом I Государственной думы, член фракции демократических реформ. Избран председателем русской группы Межпарламентского союза. Во время Февральской революции 1917 г. был членом Временного комитета Государственной думы, в июле 1917-го стал министром юстиции во втором составе Временного правительства. Осенью 1917 г. назначен посланником в Швейцарии, однако верительные грамоты вручить не успел ввиду прибытия полномочного представителя РСФСР Я.А.Берзина, но был признан швейцарским правительством де-факто. После Октябрьской революции читал лекции по международным отношениям на юридическом факультете Сорбонны и в Гаагской академии международного права. Умер в эмиграции в 1945 г. )

Русская парламентская группа посещала Англию и Францию в 1909 году. Это была первая официальная делегация русских парламентариев за рубеж. Не обошлось и без дипломатического курьеза. В рамках визита запланировали торжественный прием у английского короля Эдуарда VII. Узнав, что в составе официальной делегации Государственной думы значится депутат-мусульманин С.Н.Максудов, татарин по национальности, Протокольная служба британского монарха предприняла попытки не допустить его на встречу с королем под предлогом, что тот никогда не встречался с мусульманами в составе официальных делегаций. Русская депутация все же настояла на обязательном участии во встрече всех ее членов без дискриминационных исключений, с чем в итоге принимающая сторона согласилась. Так что, можно сказать, российские парламентарии уже тогда продемонстрировали более прогрессивный взгляд на права человека, чем представители «старшей» британской демократии. А уже после Октябрьской революции Садретдин Низаметдинович Максудов был приглашен Ататюрком участвовать в строительстве новой Турции, основал юридическую школу в Анкаре и трижды был членом турецкого парламента. Сегодня памятник ему украшает парк «Стамбул» в Казани.

Впервые в качестве полноправных членов Межпарламентского совета (руководящего органа МПС) парламентарии из России участвовали в работе 16-й конференции в Брюсселе в 1910 году. Причем с подачи нашей делегации сразу был поставлен вопрос об изменении Устава МПС «в смысле расширения задач последнего»⁶. Русская группа внесла к предложению комиссии поправку, точнее определяющую функции Союза. Поправка была поддержана, а новый текст Устава приняли единогласно.

Русская группа активно участвовала в работе Союза, направляя свои делегации на все конференции. Ее авторству принадлежит, например, разработка проекта конвенции посредничества в деле улаживания международных споров. Документ, автором которого выступил И.Н.Ефремов, предусматривал создание постоянно действующего международного института посредников, состоящего из 20 членов и 10 их заместителей, выбираемых на периодических мирных конференциях. Позднее И.Н.Ефремов был избран председателем созданной МПС Комиссии по нейтрализации проливов и морских каналов и членом Комиссии по международной юрисдикции и посредничеству между государствами.

МПС И ВЕРХОВНЫЙ СОВЕТ СССР (1955-1991 гг.)

Прекращение существования Российской империи и образование нового государства, категорически отвергавшего правопреемство в отношении своего предшественника, привело к приостановке отечественной деятельности в МПС более чем на три десятилетия.

Межпарламентский союз со своей стороны продолжал проявлять заинтересованность в деле привлечения парламентариев РСФСР и СССР к участию в его деятельности и предпринимал активные шаги в этом направлении. Так, в апреле 1945 года поступило сообщение заместителя народного комиссара иностранных дел Союза ССР В.Г.Деканозова о приглашении советских парламентариев членом Правления МПС К.Сундстрёма (будущего посла Финляндии в СССР с 1945 по 1953 гг.) выступить в качестве гостей Межпарламентского союза⁷. Впрочем, этим приглашением советская сторона не воспользовалась. Но уже через год, на конференции в Копенгагене в апреле 1946 года, ее участники неоднократно высказывали пожелание об участии СССР в Межпарламентском союзе⁸.

МПС пытался добиться «включения» Верховного Совета СССР в свою орбиту, методично направляя в адрес руководителей советского парламента личные послания с приглашением на каждую конференцию Союза вплоть до 1955 года. И эта настойчивость была вознаграждена: 10 июня 1955 года Председатель Президиума Верховного Совета СССР К.Е.Ворошилов направил в Центральный комитет КПСС записку о порядке образования национальной парламентской группы СССР и оформления вступления в Межпарламентский союз. Совещанию депутатов Верховного Совета СССР, которое состоялось 29 июня 1955 года, предписывалось принять решение об образовании такой национальной группы и ее вступлении в МПС, подготовить обращение ко всем депутатам Верховного Совета СССР с предложением вступить в парламентскую группу СССР, утвердить положение о группе, избрать временное бюро национальной парламентской группы СССР и двух представителей в Совет Межпарламентского союза⁹. Парламентская группа СССР была принята в члены Союза и участвовала в 44-й межпарламентской конференции, которая состоялась в Хельсинки в августе 1955 года.

Деятельность Парламентской группы СССР как члена Межпарламентского союза складывалась из трех основных частей: во-первых, участие в работе органов Межпарламентского союза, где изучались и обсуждались международные проблемы и вырабатывались решения; во-вторых, информация руководства и членов МПС о внешнеполитических актах Верховного Совета СССР и разъяснения относительно проводимой внешней политики советского государства; в-третьих, развитие контактов и укрепление связей с другими парламентскими группами путем обмена делегациями и взаимными визитами отдельных парламентариев «в интересах улучшения взаимопонимания и дружбы между народами»¹⁰. 

Важно отметить, что деятельность Парламентской группы СССР носила не только характер участия в регулярной деятельности органов МПС, но и выражалась в виде высказывания в своих письмах и обращениях позиций СССР по международным событиям, стараясь привлечь к ним внимание парламентских кругов зарубежных стран. Так, заслуживают внимания обращения и письма к руководству Межпарламентского союза, его членам и отдельным видным парламентариям в связи с вооруженной интервенцией США и Англии в Ливане и Иордании летом 1958 года, расстрелом демонстрации в защиту премьер-министра Конго Патриса Лумумбы в Леопольдвиле в январе 1959 года и др.

Ярким примером результативности подобных обращений может служить Заявление Парламентской группы СССР в мае 1962 года в связи с Всемирным конгрессом за всеобщее разоружение и мир. Указав на всевозрастающую гонку вооружения, которая накаляет международную обстановку и усиливает угрозу ядерной войны, Парламентская группа СССР в этом заявлении подчеркнула огромное значение мобилизации общественного мнения на борьбу за прекращение гонки вооружения, за избавление от угрозы войны и обеспечение мира во всем мире¹¹. Всемирный конгресс за всеобщее разоружение и мир, в котором приняли участие более 200 парламентариев различных стран мира, состоялся в Москве с 9 по 14 июля 1962 года.

Укреплению позиций Парламентской группы СССР в МПС также способствовали визиты в нашу страну в 1981 году генерального секретаря МПС Пио-Карло Теренцио и председателя Межпарламентского совета Рафаэля Кальдеры в этом же году¹². 

Парламентская группа СССР имела свой периодический печатный орган - «Бюллетень Межпарламентской группы СССР», который выходил два раза в год на русском языке.

Вплоть до 1991 года советские парламентарии активно работали во всех органах Межпарламентского союза, выступали с инициативами по резолюциям и принимали заявления, которые касались актуальных вопросов международной повестки дня соответствующего периода. Что интересно, помимо обязательной работы в органах Союза, в Парламентской группе СССР на взаимной основе создавались отдельные секции по установлению отношений между другими национальными парламентскими группами. Полагаю, подобный формат межпарламентских связей на двусторонней основе с использованием такой универсальной площадки, как МПС, вполне может быть рассмотрен и в качестве примера для организации нашей работы в Комитете Совета Федерации по международным делам.

МПС И РОССИЯ: 100-я КОНФЕРЕНЦИЯ МПС В МОСКВЕ

С 7 по 12 сентября 1998 года впервые за всю историю членства России в МПС в Москве прошла 100-я конференция Союза. Решение о проведении сессии в указанные сроки было принято Межпарламентским советом в сентябре 1997 года в ходе 98-й конференции в Каире (Египет). В работе российской конференции приняли участие 1243 делегата, включая 693 парламентария, из 123 парламентов-членов (общее количество членов МПС на тот момент -136). В торжественной церемонии принял участие Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин, который провозгласил юбилейную конференцию МПС открытой.

На конференции в Москве были приняты три резолюции - «Активные действия парламентов в год 50-й годовщины Всеобщей декларации прав человека с целью обеспечения продвижения и защиты всех прав человека в XXI веке»; «Вода: средства, необходимые для сохранения, управления и наилучшего использования этого ресурса, существенного для обеспечения устойчивого развития»; «Действия по борьбе с потеплением и незаконным оборотом наркотиков и с организованной преступностью».

100-я сессия также оказалась примечательной двумя неординарными событиями, одно из которых точно не могло быть запланировано организаторами заранее. 10 сентября делегаты конференции получили возможность присутствовать на первом публичном выступлении министра иностранных дел Е.М.Примакова в его новом качестве: утром того же дня выдающийся дипломат и ученый был предложен Президентом Российской Федерации Б.Н.Ельциным на пост председателя правительства.

Е.М.Примаков, который неоднократно принимал участие в мероприятиях МПС в качестве депутата Верховного Совета СССР, в своем выступлении отметил, что проведение 100-й юбилейной сессии МПС в Москве - «знак поддержки мирового парламентского сообщества россиян в нелегкий момент их истории, уверенности в том, что мы, опираясь на свои масштабные возможности, преодолеем кризисные явления»¹³. «Россия, - продолжал Примаков, - не мыслит своего будущего без дальнейшего укрепления парламентских институтов, развития межпарламентских связей. В этом, по нашему мнению, залог необратимости процесса демократизации международных отношений, формирования нового миропорядка, отвечающего интересам всех государств и народов».

Другим важным событием конференции также стало образование 6 сентября 1998 года геополитической группы «Евразия» в присутствии делегаций Российской Федерации, Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдовы и Таджикистана в МПС¹⁴.

МПС И РОССИЯ: СЕГОДНЯ И ЗАВТРА

Совет Федерации в качестве палаты Федерального Собрания Российской Федерации придает большое значение деятельности Межпарламентского союза как крупнейшей и наиболее представительной международной площадки развития парламентской дипломатии. Тем более в ситуации, когда деятельность некоторых других международных парламентских структур фактически парализована русофобской активностью западных и прозападных делегаций. Созданный группой парламентариев в 1889 году Межпарламентский союз стал самой представительной международной парламентской организацией, членами которой в настоящее время являются 173 парламента и 11 международных парламентских организаций в качестве ассоциированных членов. И это структура, продемонстрировавшая свою устойчивость против попыток подчинить ее чьему-то групповому диктату и превратить в еще один институт продвижения модели глобальной однополярности.

В рамках подготовки к предстоящему историческому событию, проведению 137-й ассамблеи МПС в России, Совет Федерации на своем заседании принял Заявление о российском участии в деятельности Межпарламентского союза¹⁵.

Мы поддержали инициативу Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ об учреждении 30 июня Международного дня парламентаризма в честь годовщины проведения учредительной ассамблеи Межпарламентского союза в 1889 году в Париже. Действия по практической реализации этой инициативы уже начались, и, надеемся, они воплотятся в конкретные шаги на 137-й ассамблее в Таврическом дворце. В том самом, где больше века назад и принималось историческое решение о вступлении в Союз Государственной думы Российской империи. Думаю, именно это и называется кругом истории, которому предстоит замкнуться в октябре в Санкт-Петербурге.

По инициативе российской делегации, на ассамблее в Санкт-Петербурге будет приниматься резолюция «К 20-летию Всеобщей декларации о демократии: общность нашего разнообразия», где отражено, что не существует универсальной модели демократии и что демократия не исключительная привилегия какой-либо страны или региона. Докладчиком от России по этой резолюции является заместитель председателя Совета Федерации И.М.-С.Умаханов.

Подводя итоги этому подробному историческому экскурсу, хотел бы отметить, что активная работа парламентских групп Государственной думы Российской империи, Верховного Совета СССР и Федерального Собрания Российской Федерации в Межпарламентском союзе длится (хотя и с перерывами) вот уже более столетия. Менялись название страны, государственный строй, фамилии делегатов, но цели оставались едиными и преемственными: последовательно отстаивать государственные интересы в полном соответствии с целями и принципами, заложенными в Уставе Межпарламентского союза.

Решение о проведении 14-18 октября 2017 года ассамблеи Межпарламентского союза в Санкт-Петербурге - несомненный успех межпарламентского движения и большинства государств, стремящихся выстроить международные отношения на принципах равноправия, демократии, уважения и учета взаимных интересов.

Мы приложим все усилия, чтобы 137-я ассамблея МПС прошла на высоком организационном уровне, в атмосфере открытого обмена мнениями всех без исключения участников форума, способствующей утверждению ценностей демократии, межкультурного, межконфессионального и межэтнического диалога.

 ¹См.: Косачев К.И. Межпарламентский союз: родит ли гора мышь или вмешательство в невмешательство? // Международная жизнь. 2016. №11. С. 6-17.

 ²Цит. по: Швецов В.Л. Межпарламентский союз. М.: Международные отношения, 1969. С. 15.

 ³РГИА. Ф. 1278. Оп. 1-1. Д. 11. Л. 1-3.

 ⁴Там же. Л. 4.

 ⁵Там же. Д. 201. Л. 1 об.

 ⁶Отчет председателя русской группы в МПС Ив.Ефремова о работе на 16-й конференции в Брюсселе. ГА РФ. Ф. 927. Оп. 1. Д. 6. Л. 1.

 ⁷ГА РФ. Ф. 7523. Оп. 65. Д. 120. Л. 1.

 ⁸Там же. Оп. 46. Д. 26. Л. 1-2.

 ⁹Там же. Оп. 107. Д. 64. Л. 1.

¹⁰Швецов В.Л. Указ. соч. С. 123-124.

¹¹Бюллетень Межпарламентской группы СССР Межпарламентского союза. 1962. №12. С. 17.

¹²Подробнее см.: Кузьмин Э.Л. Между прошлым и будущим. Впечатления о жизни. М.: Издательская группа «Юрист», 2014. С. 340-350.

¹³Материалы конференций Межпарламентского союза. 1966-1999. М.: Издание Государственной Думы, 2001. С. 226.

¹⁴Там же. С. 218-219.

¹⁵Полный текст Заявления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о российском участии в деятельности Межпарламентского союза, принятого постановлением Совета Федерации от 19 июля 2017 г. №236-СФ, см.: http://council.gov.ru/activity/documents/82714/

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs