Концепция «Новый шелковый путь» и политика США в «Большой Центральной Азии»


В последнее время США значительно активизировали свою деятельность в Центральной Азии. Анализируя американские оценки состояния дел в этом регионе, необходимо учитывать, что в США не было школы центральноазиатских исследований. Специалистами по региону стали востоковеды, бывшие советологи и «политологи широкого профиля». Каждый из них привнес свой специфический угол зрения, который в той или иной степени отражался на американской политике и вел к перегибам в американской официальной линии. В то же время разнообразие подходов и точек зрения делало американскую политику в регионе Центральной Азии чрезвычайно многообразной, исследовались всевозможные (даже «неполиткорректные») варианты.

Во второй половине 1990-х годов одна из самых сильных в США программ центральноазиатских исследований была в Атлантическом совете США (Atlantic Council of the United States - ACUS). В ее рамках продвигался тезис о необходимости налаживания отношений с режимом талибов. В период 1996-1998 годов это была реальная опция, которую рассматривала администрация Б.Клинтона. Даже после взрывов американских посольств в Дар-эс-Саламе (Танзания) и Найроби (Кения) в 1998 году, ответственность за которые взяла на себя «Аль-Каида», абсолютной демонизации талибов не было. Одна из крупнейших тогда американских энергетических компаний «Unicol» еще не оставила попыток пролоббировать в администрации Б.Клинтона строительство раннего варианта газопровода ТАПИ для экспорта туркменского газа через территорию Афганистана в Пакистан и Индию. Правительство талибов было официально признано Саудовской Аравией и Пакистаном, ближайшими американскими союзниками в регионах Ближнего и Среднего Востока.

В этих условиях линия на замирение с талибами проводилась ACUS вплоть до 9/11. Причем это НПО позволяло себе смелые шаги, которые были бы невозможны без неофициальной поддержки (если не поощрения) со стороны государственных структур. Например, в июне 2001 года ACUS привез в Вашингтон из Афганистана высокопоставленного сотрудника администрации талибов. Несмотря на все официальные заявления со стороны американской администрации с осуждением талибов за укрывательство террористов и нарушение прав человека, он получил визу США и провел в Вашингтоне серию встреч с крупными американскими стратегами и ведущими экспертами. После 9/11 центральноазиатская программа ACUS была полностью свернута. Уж слишком проталибский крен она имела.

Данная программа заслуживает подробного описания, так как она, отчасти опередив свое время, оказалась жертвой обстоятельств и конъюнктуры. Базовые положения концепции «Нового шелкового пути» уходят своими корнями в разработки ACUS 1998-2001 годов.

Основной целью американской политики в Центральной Азии и на Кавказе в 1990-х годах было сохранение независимости вновь образованных государств. США постоянно оказывали молодым лидерам политическую поддержку. Образно говоря, США было важно привить им вкус к власти и независимости. Уже к середине 1990-х в США оформилось и стало доминирующим мнение, что политический суверенитет необходимо подкрепить независимостью экономической. На практике это означало сокращение экономических связей этих стран с Россией. США поощряли своих союзников из близлежащих и отдаленных регионов (Турцию, ОАЭ, Пакистан, Республику Корея, Японию и т.д.) развивать экономические связи со странами Кавказа и Центральной Азии. Главное было дать этим государствам новых торговых партнеров, а для этого - поощрять создание транспортной и транзитной инфраструктуры (особенно в энергетической сфере). Грузия и Азербайджан имели выход к морям и к Турции. Поэтому в их случае задача решалась проще. Предполагалось, что Центральная Азия также может быть постепенно подсоединена к формирующейся транскавказской инфраструктуре и может получить бóльшую экономическую независимость, сократить свои связи с Россией (или, как говорили в США, снизить свою зависимость от России).

Исходя из этих целей, в 1990-х годах стало принято объединять Кавказ и Каспий в один регион: говорили о едином Черноморско-Каспийском регионе. При этом подразумевалось, что доступ к транскавказской инфраструктуре могут получить не только Туркменистан и Казахстан, имеющие выход к Каспию, но и расположенный в центре региона Узбекистан. Конкретным политическим проектом, оформлявшим такую связку, стало объединение ГУАМ (Грузия, Украина, Азербайджан, Молдовия).

В настоящее время в государствах ЕС продолжают смотреть на регион таким образом. Для Европы и Турции Кавказ - это «естественные ворота» в Центральную Азию. В США же отошли от этого подхода. Единственный крупный практический проект, который продолжает существовать для США в связке «Кавказ - Центральная Азия», - проект газопровода «Набукко». Но его реализация буксует. В этом смысле стратегический взгляд США на Центральную Азию кардинально отличается от европейского и турецкого, он стал гораздо ближе к взгляду тех, кто смотрит на Центральную Азию не с Запада, а с Юга (то есть со стороны Ближнего Востока, Индии и Пакистана).

События 11 сентября 2001 года перевернули американские взгляды на Центральную Азию. Тогда страны Центральной Азии и Пакистан стали важнейшими партнерами и тылом американских военных в операции в Афганистане. На регион стали смотреть через призму Афганистана, что можно считать вкладом администрации Дж.Буша-мл. в американскую политику в Центральной Азии.

В период президентства Дж.Буша-мл. отношения со странами Центральной Азии получили новое развитие. Они предоставили США и их союзникам доступ к военным объектам на своей территории, воздушное пространство, право транзита и другое содействие. Государства региона делали это как из общего чувства солидарности с США после террористической атаки, так и из прагматических соображений: большинство местных лидеров были недовольны режимом талибов и желали его свержения. Кроме того, многие (если не все) правительства региона рассчитывали на американскую помощь и тесные связи в обмен на сотрудничество. США с энтузиазмом приняли содействие, а в ответ резко увеличили уровень и интенсивность политических контактов, а также экономическую помощь. Постепенно афганоцентричность укоренилась и приобрела новое измерение.

Как отмечалось выше, концепция «Нового шелкового пути» уходит корнями в наработки американских экспертов конца 1990-х годов. Однако в современном виде она начала оформляться в 2005 году, когда руководитель Института Центральной Азии и Кавказа*(*Это аналитический центр в составе Университета Джона Хопкинса, расположенного в Вашингтоне.) профессор Фредерик Старр опубликовал брошюру «Партнерство в рамках «Большой Центральной Азии» для Афганистана и его соседей»1. В ней автор призвал рассматривать пять бывших советских центральноазиатских республик, а также Афганистан, Иран, Пакистан и Индию в качестве единого региона и проводить на этом пространстве общую региональную политику. Ф.Старр констатировал успехи США в Афганистане (незадолго до этого военная операция в этой стране была объявлена Дж.Бушем успешно завершенной), но предостерегал руководство страны от того, чтобы считать работу выполненной. Он предлагал перейти к новому этапу - создать единую транспортную и торговую инфраструктуру в обозначенном большом регионе.

Нельзя сказать, что это были революционные идеи, не высказывавшиеся никогда ранее. Сам Ф.Старр до этого не использовал термин «Большая Центральная Азия», но в своих работах еще середины 1990-х годов он постоянно писал об этом регионе, поясняя, что включает в него и Афганистан. В тот период в экспертных кругах доминировала идея о привязке Центральной Азии к Кавказу (и через него к Европе), а Ф.Старр был одним из немногих, кто проводил линию на объединение Центральной Азии в один регион с традиционной Азией (более конкретно - с Южной Азией). Такого же подхода придерживались и в ACUS.

В этом направлении предлагались не только академические построения, но и практические проекты. В 1997 году Азиатский банк развития (АБР) инициировал Программу Центральноазиатского регионального экономического сотрудничества (ЦАРЭС). Основной целью проекта было обеспечение экономического роста и сокращение бедности через развитие экономического взаимодействия участников (Афганистан, Азербайджан, Китай (Синьцзян-Уйгурский автономный район - СУАР), Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Узбекистан, Монголия). ЦАРЭС разрабатывал проекты многомиллиардных инвестиций в этом большом регионе в области энергетики (создание новой инфраструктуры, прежде всего линий электропередач), торговли (снятие торговых барьеров, синхронизация и упрощение таможенных и транзитных процедур, оборудование пограничных переходов и таможенных пунктов), развитие транспортной инфраструктуры (реконструкция и строительство дорог, мостов и т.д.)2.

Идеологической базой ЦАРЭС стала концепция «Великого шелкового пути», непосредственно связанная с идеей «Большой Центральной Азии». В документах ЦАРЭС эта концепция сводилась к следующему. Центральная Азия - важный транспортный узел, этот регион исторически служил мостом между культурами и рынками. Особое внимание уделялось тезису, что исторически Центральная Азия имела тесные экономические и культурные связи с СУАР, южноазиатскими странами - Афганистаном, Ираном, Индией. Это единство было нарушено в конце XIX века, когда регион стал частью Российской империи, а позднее - Советского Союза, что привело к разрушению единства «Большой Центральной Азии» (отметим, что в документах ЦАРЭС этот термин использовался уже в 2002-2003 гг.), способствовало разделению и изоляции стран региона.

Данный подход проводился в жизнь, в частности, координатором по Афганистану от Азиатского банка развития и Всемирного банка Уильямом Бердем3. Сторонники такого подхода считали, что на современном этапе необходимо восстановить нарушенные связи в «Большой Центральной Азии» в рамках ЦАРЭС. Еще одна задача - укрепление экономических связей региона с соседними странами, преодоление изолированности региона от мировых рынков, преодоление чрезмерной ориентации экономик стран ЦА на Россию. Об этом в рамках ЦАРЭС говорилось открыто. Проект ЦАРЭС во второй половине 2000-х годов стал гораздо менее политически заметен. Однако практические наработки, прежде всего по транспортной инфраструктуре, активно используются и в текущей работе АБР, в частности применительно к Афганистану.

Таким образом, идеи Ф.Старра, высказанные в его работе в 2005 году, не были абсолютно новыми ни для него самого, ни для экспертного сообщества. Однако к 2005 году афганоцентричный взгляд на Центральную и Южную Азию уже стал настолько сильным, что идеи Ф.Старра «выстрелили». Совершая в 2005 году турне по странам Центральной Азии, К.Райс, в то время госсекретарь США, публично высказалась в поддержку идеи «Большой Центральной Азии». А в Государственном департаменте в том же году отдел Центральной Азии вывели из Департамента Восточной Европы и включили в Департамент Южной Азии. Еще ранее (без публичного концептуального обоснования) страны Центральной Азии были переданы в ведение Центрального командования США. В следующие годы США стали проводить различные политические и военно-технические мероприятия в новой конфигурации, то есть собирая вместе представителей стран Центральной и Южной Азии.

В 2010 году Ф.Старр в соавторстве с Э.Качинсом, руководителем программы по России и Евразии влиятельного вашингтонского Центра стратегических и международных исследований, опубликовали работу «Ключ к успеху в Афганистане. Стратегия «Нового шелкового пути»4, в которой, собственно, и появился термин «Новый шелковый путь»*.(*Необходимо оговориться, что на русском языке название концепции «Новый шелковый путь» звучит не точно и отчасти искажает первоначальный смысл авторов. «Modern Silk Road» было бы точнее переводить как «Современный шелковый путь». Но термин «Новый шелковый путь» в русском языке уже стал общепринятым.) Ф.Старр и Э.Качинс сразу оговариваются, что они не предлагают ничего абсолютно нового: различные проекты, о которых они пишут, уже рассматриваются заинтересованными сторонами. Но в работе сформулирован четкий тезис: США должны разработать невоенную стратегию для Афганистана. По мнению авторов, все, что возможно делать военными средствами, США уже делают (и должны продолжать делать). Но необходимо также сформулировать невоенную стратегию экономического развития. По сути, этот подход стал развитием тезиса из работы 2005 года о необходимости перейти к новому этапу в Афганистане. Авторы предлагали строить экономическую стратегию для Афганистана на основе превращения его в региональный транспортно-транзитный хаб, перекресток идущих с запада на восток и с севера на юг автомобильных и железных дорог, трубопроводов, линий электропередач. Они доказывали выгодное местоположение Афганистана, благодаря которому для него транспортно-транзитное и логистическое будущее является естественным направлением развития.

В 2011 году Ф.Старр публикует новую работу «Как выглядит Афганистан, когда рассеется туман нациестроительства: дать шанс экономической стратегии»5. В этой работе он обрушивается с резкой критикой на администрацию Б.Обамы, на американских военных и сотрудников Госдепартамента. Ф.Старр подозревает американского президента и его высокопоставленных сотрудников в желании «убежать из Афганистана». Он обвиняет их в том, что они не верят в долгосрочную трансформацию Афганистана, его превращение в важную и процветающую региональную страну. Он упрекает их в нежелании тратить средства в Афганистане на экономические проекты. В обоснование своих подозрений автор приводит ряд аргументов и, можно сказать, «выводит администрацию Б.Обамы на чистую воду». Сам он призывает сохранить приверженность возрождению Афганистана, ни в коем случае не снижать усилий в этом направлении, и вновь повторяет свою экономическую программу - превращение Афганистана в транзитно-транспортный хаб.

В ноябре 2012 года Ф.Старр публикует новую брошюру «Закончить работу: запустить мотор афганской экономики»6, в которой в более спокойной, чем в 2011 году, форме, без резкой критики администрации Б.Обамы и отдельных чиновников повторяет свои основные тезисы об экономическом возрождении Афганистана за счет транспортно-транзитных проектов.

Таким образом, считать, что администрация Б.Обамы реализует концепцию «Нового шелкового пути», не вполне корректно. По крайней мере, сам ее автор настроен к этой администрации скорее критически. При этом отдельные сотрудники администрации вполне лояльно относятся к идеям «Нового шелкового пути». Прежде всего это касается помощника заместителя госсекретаря по вопросам Центральной и Южной Азии Роберта Блейка. Сам Ф.Старр воздерживается от резкой критики в его адрес, несмотря на то что Р.Блейк является ключевой фигурой в администрации Б.Обамы по поднимаемым Ф.Старром вопросам.

Можно сказать, что администрация Б.Обамы реализует концепцию «Нового шелкового пути» в усеченном виде. Так, создана «Северная распределительная сеть»: транспортная инфраструктура в северном (через Узбекистан и Казахстан, а также через Таджикистан) и северо-западном (через Туркменистан) направлениях. Дружественные администрации Б.Обамы эксперты представляют это как шаги в направлении реализации концепции «Нового шелкового пути». В то же время для самого Ф.Старра такое понимание неприемлемо. Его сверхзадача - развернуть Центральную Азию в сторону Южной Азии, а не просто дать Афганистану транспортные пути на север.

Как представляется, в том виде и объеме, в каком сам Ф.Старр видит свою концепцию, она нереализуема. Есть основания считать, что экономические предложения Ф.Старра не имеют для него самостоятельную ценность, а являются инструментом для удержания стратегического внимание американского истеблишмента на «афганском проекте». Поэтому для Ф.Старра важно прежде всего зафиксировать политические, а не экономические элементы своей концепции. И они постепенно проникают в политику Б.Обамы. Можно сказать, что его администрация принимает «политические правила игры» концепции «Нового шелкового пути» (но не обязательно будет реализовывать все практические рекомендации Ф.Старра в экономической сфере). По сути, речь идет о базовых американских подходах к Центральной Азии и Афганистану, которые в последние 15 лет разрабатывались в наиболее геополитически ориентированных кругах американских экспертов, но вынужденно исчезали из публичного дискурса, становясь временно неприемлемыми с позиций политкорректности (как, например, упоминавшаяся программа ACUS по Центральной Азии).

К таким базовым подходам можно отнести следующее: 1) восприятие Центральной Азии не как части «Большой Европы», а как части «Азии»; 2) завышенная оценка геополитического, политического и экономического значения Афганистана; 3) недоверие к афганским таджикам и стремление найти сильные пуштунские фигуры, которые могли бы стабилизировать большую часть территории Афганистана и сформировать свое правительство в Кабуле; 4) выбор регионального партнера для контроля над Афганистаном (со склонностью доверить такую роль Пакистану, но с постоянными попытками «держать его на коротком поводке» и сохранить достаточно рычагов для влияния на его поведение); 5) ориентация на Узбекистан как основного партнера в Центральной Азии; 6) противодействие России, нацеленность на сдерживание и ограничение ее влияния в регионе; 7) недоверие к Индии и Китаю при одновременном желании вовлечь их в сотрудничество на американских условиях, чтобы они не пошли на углубление сотрудничества с Россией.

Можно сказать, что для экспертов типа Ф.Старра политика США после 11 сентября 2001 года - это вынужденный «зигзаг». На рубеже веков готовилась почва для замирения с «Талибаном». Тот же Ф.Старр в самом конце 2000 года резко нападал на администрацию Б.Клинтона, уличая ее в том, что она начинает планировать военную операцию против талибов и в этих целях идет на сотрудничество с Россией и Индией, налаживает контакты с «Северным альянсом». 19 декабря 2000 года Ф.Старр опубликовал статью с таким содержанием во влиятельной «Вашингтон пост»7. Дата выхода статьи неслучайна, именно во второй половине этого дня СБ ООН голосовал по продвигаемой совместно Россией и США резолюции, ужесточающей санкции в отношении движения «Талибан». Ф.Старр давал понять в своей статье, что следующей администрации (а тогда Дж.Буш-мл. уже был избран) следует отказаться от военных планов в отношении талибов, сотрудничества по афганской проблематике с Россией и Индией, контактов с «Северным альянсом». После событий сентября 2001 года вся картина оказалась перевернутой. Но постепенно американская политика в Центральной Азии и Афганистане возвращается к тем геополитическим рекомендациям (с неизбежными риторическими уловками, учитывающими события 2001 г.), которые формировались на рубеже веков и сводились к контролю над Афганистаном руками талибов.

На практическом уровне это приводит к следующему. Все больше данных позволяют утверждать, что США попустительствовали передвижению исламских боевиков из числа узбеков, таджиков и других выходцев из стран СНГ на север Афганистана и далее в республики Центральной Азии. В публичной экспертной среде это обычно преподносилось как ошибка. Например, в газете «New York Times» 11 ноября 2009 года можно было прочитать следующее: «Американские военные инструкторы не проявили достаточной бдительности и не заметили проникновения талибов, сократив группировку войск в северных провинциях, чтобы усилить другие, более неспокойные районы»8. Однако в следующие годы случаев, когда американские военные чего-то «не заметили» и «не проявили достаточной» бдительности, не становилось меньше. Все это позволило некоторым экспертам предполагать, что США, по сути, попустительствуют усилению талибов в северных провинциях Афганистана. Целью этого, возможно, являлось создание потенциала и инструментов для дестабилизации северных провинций Афганистана и соседних стран. Само по себе это делает более сговорчивыми местных политиков, порождает спрос на американские услуги безопасности, позволяет США разыгрывать политические комбинации на местных противоречиях.

Сами страны Центральной Азии проявили большой интерес к переносу основного маршрута снабжения войск НАТО в их регион. Они надеются, что заинтересованность США в транзите через их страны позволит если не диктовать США свои правила, то, по крайней мере, стабилизировать отношения с США на приемлемых условиях за счет кооперативного поведения в приоритетных для Вашингтона вопросах. Более того, транзит дает странам Центральной Азии возможность еще и неплохо заработать. Однако на практике новая сеть поставок становится целью исламских боевиков, которые возвращаются из пакистанских тренировочных лагерей в северные провинции Афганистана и пребывают в готовности к переходу к активным действиям по обе стороны афганской границы. Северная сеть поставок превращает регион Центральной Азии в часть театра военных действий и привлекает внимание исламских радикалов.

Лидеры государств Центральной Азии хорошо понимают базовые цели американской политики в регионе и связанные с ними риски. И тем не менее они не оставляют попыток «переиграть» Вашингтон, стремясь превратиться в партнеров, настолько значимых для США (как это иногда случалось в других регионах мира), что их геополитические услуги будут получать достойное финансовое и политическое вознаграждение в виде инвестиций, политических поощрений, защиты местных режимов. Каждый из центральноазиатских лидеров надеется на «политическую удачу». Но в реальности они постепенно втягиваются в потребление американских услуг безопасности, цена которых затем будет постоянно возрастать.

 

 

 1Starr S.Frederick. A «Greater Central Asia Partnership» for Afghanistan and Its Neighbors// Silk Road Paper. 2005. March.

 2Более подробно о ЦАРЭС см.: Сафранчук И.А. ЦАРЭС - интеграционный проект для «Большой Центральной Азии» // Большая игра: политика, бизнес, безопасность в Центральной Азии. 2008. №4. С. 5-19.

 3См., в частности, его выступление в 2002 г. в Тегеране, Иран: Byrd William. Economic Activity and Financing in the Regional Context Exploiting the New Opportunities. Paper Presented at the Tripartite Ministerial Meeting of Afghanistan, Iran, and Pakistan on Cooperation for Development. Tehran. Iran. 2002. 18-19 May. P. 1-2.

 4Starr S.Frederick. C.Kuchins Andrew. The Key to Success in Afghanistan. A Modern Silk Road Strategy// Silk Road Paper. 2010. May.

 5Starr S.Frederick. Afghanistan Beyond the Fog of Nation Building: Giving Economic Strategy a Chance// Silk Road Paper. 2011. January.

 6Starr S.Frederick (with Farhadi Adib). Finish the Job: Jump-Start Afghan’s Economy// Silk Road Paper. 2012. November.

 7Starr S.Frederick. Afghanistan Land Mine // Washington Post. 2000. 19 December. В этой статье Ф.Старр представляет талибов как гарантов порядка и стабильности в стране. Командиры же «Северного альянса» представлены  как слабые, контролирующие незначительную часть территории. Более того, Ф.Старр считает, что эти полевые командиры во время своего правления в Кабуле в середине 1990-х даже хуже относились к правам человека, чем талибы.

 8New York Times. 2009. 11 November.

Отправить статью по почте