Заявленные в указах Президента Российской Федерации В.В.Пу-тина от 7 мая 2012 года1, а также в государственных программах Российской Федерации и других действующих официальных документах2 задачи модернизации и инновационного развития экономики России требуют точно выстроенной политики взаимодействия с международными институтами, которые оказывают растущее влияние на формирование внешних условий реализации поставленных целей. Это становится особенно актуально в условиях наложения глубокого экономического кризиса на долговременные процессы сдвигов центров экономической мощи в глобальной экономике, вызванных этим ростом внешних рисков и неопределенности.

Сотрудничество с международными организациями как часть внешней политики имеет для России троякую ценность. Во-первых, участие в международных организациях является для России важным каналом воздействия на формирование внешней среды, благоприятной для реализации стратегии развития страны. Во-вторых, эти организации являются важным источником институционального трансферта, то есть передовых практик и методов организации деятельности в различных сферах в интересах модернизации национальной экономики. Наконец, через работу в ключевых международных организациях Россия реализует свою миссию полноправного участника формирования нового глобального политического, финансового и экономического порядка.

Реализация модернизации и технологического развития страны относится к долгосрочным целям, достижение которых требует эффективной координации действий представителей федеральных органов исполнительной власти в международных организациях по целому ряду задач системного характера.

Основными параметрами складывающейся ситуации являются условия  доступа к источникам долгосрочного свободного капитала для финансирования проектов модернизации; международные правила  регулирования доступа иностранных инвесторов на рынки технологий; режим доступа на перспективные рынки сбыта готовой продукции; правила производственной кооперации при новом разделении труда, обеспечивающие формирование открытых рынков.

Значительная часть этих внешних условий формируется как результат решений международных организаций, в которых представлена Россия. Между тем эффективное влияние на такие решения со стороны российских представителей затруднено отсутствием свода целей и задач государственной политики в области модернизации и инновационного развития, адекватных механизмов координации действий участников этой политики (государственных институтов, бизнеса и общественности) в международных организациях и форумах.

Эти недостатки стали особенно заметны в ситуации новой волны системного кризиса на мировых финансовых и товарных рынках, кризиса международных отношений в связи с волной социальных потрясений в важных регионах мира и угрозы полномасштабных локальных и региональных военных конфликтов.  Это заставляет переоценить значение международных институтов, участником которых является Россия.

В настоящее время основой согласования целей внутренних программ развития и задач международной деятельности федеральных органов исполнительной власти является разработанная в рамках модернизационной повестки3 Программа эффективного использования на системной основе внешнеполитических факторов в целях долгосрочного развития Российской Федерации. Принятие этой программы явилось важным шагом на пути конкретизации требований к российской дипломатии по продвижению интересов национальных компаний за рубежом и созданию благоприятных условий для реализации программ модернизации.

Вместе с тем указанная программа остается документом, ориентированным преимущественно на ведомственные задачи и возможности МИД России. Однако в условиях глобализации мировой экономики центр тяжести в принятии решений, оказывающих решающее влияние на выполнение задач модернизации, перемещается в международные институты финансово-экономического регулирования и развития. Вероятно, во внешней политике Российской Федерации должны быть задействованы более комплексные механизмы продвижения национальных экономических интересов в новых мировых реалиях.

Важным приоритетом в рамках стратегии модернизации является обеспечение открытости национальной инновационной системы и экономики, в том числе интеграции России в мировые процессы создания и использования нововведений. С учетом продолжающегося сжатия рынков, обусловленного кризисными явлениями в мировой экономике, источники иностранных инвестиций ограничиваются. В этой связи еще большую актуальность для российской экономики с точки зрения развития притока финансовых ресурсов набирают возможности, предоставляемые международными институтами развития - глобальными организациями, реализующими программы и проекты развития, в различных частях мира. К таковым относятся Организация ООН по промышленному развитию (ЮНИДО), Программа развития ООН (ПРООН), Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международная финансовая корпорация (МФК), другие организации. Важную роль в трансфере компетенций играют и региональные организации - прежде всего функционирующие в рамках евразийского пространства: ШОС, ЕврАзЭС, Таможенный союз, формируемый сегодня Евразийский союз.

Вступление России во Всемирную торговую организацию (ВТО) является дополнительным стимулом к активизации, а в каких-то случаях и к переформатированию взаимодействия с международными институтами развития, поскольку открывает страну не только новым для нее рынкам, но и приходу на российский рынок новых игроков. Конкуренция с такими игроками неизбежна, и приобретение соответствующих компетенций потребует для России определенного времени. С другой стороны, потенциал этих игроков хорошо известен международным организациям, с которыми Россия давно сотрудничает и инструменты которых вполне может задействовать.

Очевидным образом одними из стратегических инициатив российских институтов развития могли бы стать их выход на международный рынок компетенций и технологий посредством тех каналов, которые были наработаны отечественной дипломатией, и работа по привлечению обращающихся там ресурсов в Российскую Федерацию. По линии МИД, Минэкономразвития и других ведомств Россия участвует в большом числе международных организаций, эффективность членства в которых никогда не была предметом оценки или публичного обсуждения. А сегодня уже необходимо говорить о возможностях ее повышения в интересах инновационного развития страны.

Если анализировать международное направление обеспечения модернизации, то системной и целенаправленной работы с международными институтами развития в России пока не проводится. Более 70 млрд. рублей ежегодно предусматривается для выплаты из федерального бюджета в качестве взносов в международные организации4. Главными распорядителями этих средств являются более 30 федеральных органов исполнительной власти, и все они реализуют свои функции по сотрудничеству с соответствующими организациями автономно и без какой бы то ни было единой стратегии и системы показателей.

Вместе с тем одним из направлений отмеченной Программы эффективного использования на системной основе внешнеполитических факторов в целях долгосрочного развития Российской Федерации заявлено обеспечение доступа к внешним источникам модернизации. И реализация такой задачи вполне могла бы рассматриваться в качестве критерия оценки эффективности бюджетных расходов на взносы в международные организации. Указанное направление включает такие мероприятия, как развитие сотрудничества с профильными органами ООН (ЮНИДО, ПРООН), создание условий для подключения отечественных компаний к реализации финансируемых Россией проектов техсодействия, помощь в налаживании непосредственных хозяйственных связей российских регионов с зарубежными государствами для привлечения капитала и передовых технологий.

Примером результатов работы в данном направлении являются, в частности, двусторонние декларации о сотрудничестве в целях модернизации, подписанные Россией со многими странами (Данией, Польшей, Великобританией, Италией и др.). Однако, по сути, содержательно всеми этими вопросами должны заниматься не столько дипломаты, сколько представители собственно отраслевых органов исполнительной власти, соответствующих ассоциаций и экспертных сетей.

Опыт других стран свидетельствует, что структура управления процессами взаимодействия с международными институтами развития, центрами компетенций может складываться по-разному, что вызывает безусловный интерес с точки зрения возможного совершенствования российской практики.  Так или иначе все государства согласуют это взаимодействие со своими приоритетами во внешней политике, технологическом сотрудничестве, с интересами национального бизнеса.

Во Франции действует специальная Генеральная дирекция по глобализации, развитию и партнерствам5, осуществляющая мероприятия макро- и микроэкономической дипломатии. К основным приоритетам работы дирекции относятся сотрудничество в сфере технологических инноваций и поддержки французских «полюсов конкурентоспособности», поддержка оборонной промышленности, экспорта вооружений и программ военно-технического сотрудничества, гражданская ядерная программа (взаимодействие с промышленным сектором, проект ИТЭР, многостороннее сотрудничество), космическая политика Франции и Европейского союза, биотехнологии и нанотехнологии6.

Другим примером централизации государственных функций в области взаимодействия с международными институтами по вопросам развития являлась так называемая «Сборная Канады» (Team Canada Inc.) - межведомственный директорат, действовавший в 1997-2003 годах в Канаде и объединявший внешнеэкономические усилия 23 федеральных агентств и ведомств. По аналогии с хоккеем в основе «Сборной» действовали пять ключевых «игроков» (заместители министров иностранных дел и внешней торговли, сельского хозяйства и продовольствия, промышленности, природных ресурсов, канадского наследия), которые единым фронтом продвигали канадские экономические интересы за рубежом7.

Агентство торговли и инвестиций Соединенного Королевства (UK Trade and Investment)8 действует в Великобритании с 1999 года и занимается как продвижением британского бизнеса за рубежом, так и стимулированием притока прямых иностранных инвестиций в национальную экономику. Одновременная подотчетность агентства министрам торговли и промышленности и иностранных дел и по делам Содружества позволяет эффективно разрешать межведомственный конфликт интересов.

В Японии с 1974 года действует Агентство международного сотрудничества (JICA)9, осуществляющее приглашения на стажировку в Японию технических работников и государственных служащих, направление за рубеж японских экспертов и специалистов в различных областях для передачи японских технологий и опыта.

На нынешнем этапе выбора модели экономического роста Российской Федерации очень важно определиться с технологией использования существующих в различных сферах наработок инновационного развития и установить соответствующие приоритеты международного сотрудничества. Нужны ясные цели и четкие критерии, показатели их достижения в сфере международного обеспечения технологического развития России.  Глобальные институты развития несут в себе очевидный потенциал более глубокого партнерства в вопросах проектирования и продвижения модернизационных процессов в экономике.

Особый интерес в этой связи представляют возможности, которые Россия может использовать в рамках своего участия в «Группе двадцати» («Большая двадцатка»). Деятельность этой относительно молодой международной структуры в наибольшей степени оказывает влияние на формирование базовых условий проведения национальной долгосрочной стратегии модернизации и технологического развития. В «Большой двадцатке» не только представлены стратегические партнеры России, но и страны, от политики которых прямо зависит состояние мировой финансовой системы, режим мировой торговли и вопросы безопасности.

В последнем квартале 2012 года в правительстве Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации» была подготовлена концепция укрепления ресурсного и кадрового потенциала системы Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации и Федерального агентства по делам Содружества независимых государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству. МИД России со своей стороны подготовил и представил в установленном порядке проект новой редакции Концепции внешней политики Российской Федерации. О содержании обоих документов можно будет судить после их официального утверждения и обнародования.

Несмотря на многоакторность организации процессов модернизации и международного взаимодействия в системе технологического развития экономики, а также вовлечение ряда федеральных органов исполнительной власти в решение соответствующих задач (что косвенно подтверждает обозначенная работа правительства Российской Федерации), разработка проекта Концепции внешней политики по факту остается внутриведомственной функцией МИД России. Вместе с тем очевидно, что в рамках того круга проблем, которые этот документ должен решать, необходимо его, как минимум, соответствие, а в идеале - четкая включенность в систему других стратегических документов России: Стратегии национальной безопасности, Концепции долгосрочного социально-экономического развития, государственных программ Российской Федерации и т. д.

На сегодняшний день порядок разработки Концепции внешней политики Российской Федерации четко не регламентирован (по крайней мере, в официальных нормативно-правовых актах). Проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» прямо о таком документе не говорит, но предусматривает «иные документы, соответствующие требованиям, установленным нормативными правовыми актами, указанными в статье 2 настоящего Федерального закона, решение о разработке которых принято Президентом Российской Федерации либо правительством Российской Федерации»10.

Положение о Совете безопасности Российской Федерации11 относит к основным функциям аппарата Совета безопасности подготовку решений Президента Российской Федерации на основе проведения экспертизы проектов документов стратегического планирования в области внутренней и внешней политики Российской Федерации. Тем самым Совет безопасности, например, может участвовать в процессе подготовки Концепции внешней политики, однако, во-первых, это участие не носит обязательного характера, а во-вторых, сам Совет безопасности является хоть и конституционным, но консультативным органом и не относится к федеральным органам исполнительной власти (не является ответственным исполнителем целей, задач, мероприятий стратегических документов). Самое же главное заключается в том, что в отношении как раз федеральных органов исполнительной власти, которые несут ответственность за реализацию стратегических приоритетов развития России, участие в определении внешнеполитической стратегии пока не формализовано.

Результативность целей, задач и мероприятий, предусматриваемых стратегическими документами, в том числе Концепцией внешней политики, будет обеспечена через участие в их разработке (хотя бы на уровне синхронизации и согласования) не только ответственных исполнителей, но и всех соисполнителей и участников, от работы которых зависит достижение ожидаемых результатов. В частности, в вопросе взаимодействия России с международными институтами развития относительно трансфера новых технологий, модернизации производства, создания инновационных предприятий имеет смысл координировать процедуру целеполагания как с органами власти, осуществляющими координацию такого взаимодействия и представляющими Россию в соответствующих международных структурах, так и с хозяйствующими субъектами, реализующими такое взаимодействие.

В ходе состоявшегося в июле 2012 года совещания послов и постоянных представителей Президент России, говоря о динамичности, конструктивности, прагматичности и гибкости дипломатического инструментария, заявил: «Это касается, в частности, работы по продвижению экономических интересов нашего государства - задача сверхважная и очень непростая. Признаем, пока мы все-таки чаще всего проигрываем многим нашим иностранным партнерам, умеющим более грамотно, более настойчиво лоббировать свои деловые интересы»12. А затем указал и на методологию сокращения отставания: «Привычные методы международной работы освоены нашей дипломатией достаточно хорошо если не в совершенстве, но по части использования новых технологий, например так называемой «мягкой силы», безусловно, есть над чем подумать».

В этой связи очень важно привлекать к международной работе тех, кто этой «мягкой силой» обладает или, по крайней мере, способен обладать в среднесрочной перспективе, - в данном случае речь идет о высокотехнологичном бизнесе, научных и образовательных организациях, институтах развития. Многие из них до сих пор не знают о возможностях, которые могут им предоставляться благодаря участию России в тех или иных международных организациях, о реализуемых проектах, о распределяемом финансировании на проведение исследований и разработок. России необходимо устранить барьеры между своими субъектами развития и международными институтами, расширить доступ отечественных хозяйствующих субъектов к глобальным инструментам обеспечения технологического роста.

Безусловно, процесс международного обеспечения модернизации экономики, интенсивность которого необходимо активно наращивать, не должен идти вразрез с интересами и принципами суверенитета Российской Федерации. Поэтому особую роль в этом процессе должны играть федеральные органы исполнительной власти, представляющие Россию в тех или иных международных организациях. Как уже отмечалось, к их числу относятся главные распорядители бюджетных средств по целевой статье «Взносы в международные организации». Таковых сегодня почти четыре десятка: сюда входят и федеральные министерства, и службы, и агентства, а также Госкорпорация по атомной энергетике «Росатом», Российская академия наук и другие ведомства. Они осуществляют участие России в структурах ООН, международных комиссиях, рабочих группах, отраслевых советах и объединениях. Сегодня это участие осуществляется в текущем режиме и зависит во многом от степени инициативности и заинтересованности вовлеченных специалистов. Единой стратегии участия России в международных институтах - в привязке ли к определенным внутрироссийским приоритетам, либо иным общим задачам - в настоящий момент не наблюдается. Так, ни Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года13, ни действующая Концепция внешней политики Российской Федерации14 таких интегрирующих приоритетов не содержат.

Согласование стратегии в отношении внешнеполитического и внешнеэкономического обеспечения модернизации и технологического развития экономики России и, в частности, участия Российской Федерации в соответствующих международных организациях должно основываться как на конкретных целях и задачах, в которых найдут свое отражение ожидаемые результаты, так и на четких и недвусмысленных показателях - своего рода ключевых показателях результативности (Key Performance Indicators). Наименования и ожидаемые значения таких показателей должны быть предметом пристального внимания и совместного обсуждения всех вовлеченных органов исполнительной власти. В дальнейшем мониторинг этих показателей, с одной стороны, будет отражать эффективность усилий по международному обеспечению стратегического развития России, а с другой - давать объективную оценку экономической целесообразности участия Российской Федерации в различных международных структурах. Очевидно, что само участие не обусловлено исключительно экономическими факторами, однако аудит результативности представительства России в международных институтах развития сегодня представляется более чем актуальным. Амбициозность стратегических задач, стоящих перед страной, требует как поиска новых механизмов их реализации, так и системного аккумулирования и синтезирования уже имеющихся организационных ресурсов.

Реализация национальной стратегии модернизации России в условиях долговременной дестабилизации мирового экономического порядка требует выработки и осуществления единой государственной линии поведения в ключевых наднациональных институтах, в которых формируются регулирующие воздействия на основные параметры глобальной финансовой и торговой системы. Усилению координации на наднациональном уровне должно соответствовать усиление координации выработки и осуществления политики на уровне правительства.

Современная система международных финансовых и экономических институтов представляет собой разветвленную сеть организаций и форумов, учрежденных в разное время в ответ на конкретные вызовы и проблемы глобального развития: МВФ, Всемирный банк, ВТО, ОЭСР, структуры ООН, «G-8», Всемирный экономический форум и др. Каждый из этих институтов, действуя в рамках своего мандата, одновременно связан с большинством других сетями кооперации, информационной и экспертной поддержки принятия решений.

В России сегодня явным образом прослеживается склонность к созданию новых организационных механизмов вместо использования уже существующих и доказавших свою результативность инструментов. Это относится к сотням международных организаций, занимающихся вопросами развития во всех областях, представляющих интерес для России, - образовании, промышленности, транспорте и связи. Российская Федерация ежегодно платит несколько миллиардов долларов за нахождение в этих организациях, но не ведет целенаправленной работы по использованию потенциала этих структур по привлечению внешнего финансирования и новых знаний для тех проектов, которые сегодня востребованы в стране. Следует обратить внимание, что за десятилетия работы в этих организациях сформировался корпус опытных специалистов со знанием иностранных языков, связями среди специалистов международного класса, которые могли бы широко привлекаться к работе институтов развития, агентств регионального развития, других российских организациях.

Эффективное участие России в международных институтах не должно исчерпываться только официальной повесткой дня. Не меньшее значение имеет присутствие российских представителей в экспертных и информационных сетях, где сценарии развития мира и варианты будущей повестки вырабатываются и обсуждаются на «дальних подступах» к официальным обсуждениям и решениям.

Задача создания благоприятных условий для внутреннего развития страны как главная миссия внешней политики Российской Федерации должна быть конкретизирована через увязку планов работы российских представителей в международных организациях с внутренними задачами органов государственной власти по реализации программ и проектов модернизации и инновационного развития экономики России. Принципиально важно, чтобы в эту работу включались традиционные и вновь формируемые российские институты развития, осуществляющие взаимодействие с широким кругом научно-образовательных организаций и инновационных предприятий, развитие отношений с которыми позволит открыть новые возможности по формированию ключевых компетенций новой российской экономики и формирующих ее институтов.

 

 

 1Указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №596-606.

 2Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (Утв. Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537), Концепция долго-срочного социально-экономического развития экономики России на период до 2020 г. (Утв. Распоряжением правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р).

 3См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.11.2009 // http://www.kremlin.ru/transcripts/5979

 4Федеральное казначейство // http://www.roskazna.ru/

 5См.: http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/ministere_817/missions-organisation_823/structure-administration-centrale_808/direction-generale-mondialisation-du-developpement-partenariats_72692.html

 6Здесь и далее см.: Дегтерев Д.А. Современные тенденции государственной поддержки экспортной и инвестиционной деятельности зарубежных государств // Мировое и национальное хозяйство. 2011. №2 (17).

 7См.: Денисов А.И. Бизнес стал понимать: обходить посольства - не в его интересах //
Международная жизнь. 2004. №6. С. 22-26.

 8См.: http://www.ukti.gov.uk/export.html?guid=none

 9См.: http://www.jica.go.jp/english/about/

10См. Проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depstrategy/doc20111121_005

11Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 06.05.2011 № 590.

12Совещание послов и постоянных представителей России. 9 июля 2012 г. Москва // http:
//www.kremlin.ru/news/15902

13Утверждена распоряжением правительства Российской Федерации от 17.11.2008 №1662-р.

14Утверждена 12.07.2008 № Пр-1440.