Продовольственная безопасность - новый фактор международных отношений

Производство продовольствия и сельское хозяйство с точки зрения макроэкономического анализа все более отодвигаются на второй план, поскольку индустриализация и урбанизация приводят к росту в структуре экономики и занятости роли промышленности и сферы услуг. Развитые в экономическом отношении страны далеко продвинулись по этому пути. В том же направлении двигаются развивающиеся страны и страны с переходной экономикой. Тем не менее продовольственная проблема - это вопрос жизнеобеспечения людей. Когда неурожай приводит к нехватке продовольствия, проблема оказывается острой для развивающихся стран, но по каналам мировой торговли она затрагивает и развитые регионы. Кроме того, нехватка продовольствия вызывает социальные волнения, которые порождают потоки беженцев из пострадавших стран.

Сколько людей голодает в современном мире

Большое число людей, не имеющих полноценного по калорийности и качеству питания, в современном глобализованном, индустриальном и постиндустриальном мире, обществе информационных технологий и Интернета остается реальностью, которая приходит во все больший диссонанс с задачами мирового развития. По сути дела, в мире наряду с «золотым миллиардом» жителей западных стран, развитых в экономическом отношении, живет «голодный миллиард». Это люди, которые хронически страдают от нехватки продовольствия. См. рис. 1.

Рис. 1. Число недоедающих в мире. 1969-1971 - 2010-2012 гг.

Источник: составлено по The State of Food Insecurity in the World. FAO, Rome, 2010 and 2012 editions.

Рис. 1 показывает, что более чем за 40 лет число людей, не имеющих полноценного продовольственного обеспечения, находится примерно на одном уровне. Оно увеличивается в неурожайные годы, когда цены на продовольствие растут, и сокращается, когда цены падают. Представленные на графике оценки за несколько лет скрадывают эти колебания. Например, в 2009 году численность недоедающих подскочила до 1023 млн. человек, но затем уменьшилась до 925 млн. человек в 2010 году. При этом доля таких людей в населении Земли уменьшается за счет роста численности населения и увеличения производства продуктов питания во многих странах, но застойный характер проблемы, ее большие масштабы очевидны.

Проблема недостаточного питания имеет вполне определенную локализацию в масштабах мировой экономики - развивающиеся страны. Там проживает около 98% населения, имеющего недостаточное питание. См. рис. 2.

Рис. 2. Число недоедающих в мире по регионам 2010-2012 гг.

Источник: составлено по The State of Food Insecurity in the World. FAO, Rome, 2012.

Очевидно, что проблема недоедания наиболее остра в Южной Азии (Индия, Пакистан, Бангладеш, Афганистан), а также африканских странах к югу от Сахары. Если большинство африканских стран, Бангладеш, Афганистан и Пакистан относятся к числу бедных стран, то Индия претендует на мировое лидерство в современных отраслях промышленности и сфере услуг. Тем не менее проблемы продовольственного обеспечения в этой стране очень остры. Калорийность и качество питания сельского населения находятся на уровне конца ХIХ века¹.

Нужно отметить, что представленные выше числовые оценки охватывают широкую гамму проблем с продовольственным обеспечением - от острого голода на грани выживания до недостаточного по калорийности и качеству питания. Последнее, например, относится к 16 млн. человек в развитых странах, которые также учтены в диаграмме на рис. 2.

Понятие продовольственной безопасности
и определяющие ее факторы

Для того чтобы учесть все аспекты недостатка продуктов питания, Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО) ввела определение продовольственной безопасности. Согласно этому определению, продовольственная безопасность обеспечивается тогда, когда для каждого человека в любое время физически, социально и экономически доступна питательная и безопасная пища в достаточном количестве для удовлетворения его потребностей и пищевых предпочтений для активной и здоровой жизни. Это же определение распространяется и на уровень домашних хозяйств. Продовольственная безопасность отсутствует, когда люди не имеют физического, социального или экономического доступа к продовольствию. Недоедание возникает тогда, когда калорийность питания ниже энергетических потребностей². ФАО подчеркивает, что этот термин уточняет более эмоциональное понятие «голод».

Впервые понятие «продовольственная безопасность» появилось в 1974 году. Оно было выработано мировым продовольственным саммитом. Тем не менее, по наблюдениям экспертов ФАО, в печати в 1990-х годах можно было встретить около 200 его определений. В представленном выше понимании продовольственная безопасность охватывает многие реальные проявления продовольственного дисбаланса. Оценки и расчеты уровня продовольственной безопасности базируются на национальных продовольственных балансах.

Сформировалась группа стран, где продовольственный кризис носит постоянный характер, и эти страны нуждаются в особом внимании мирового сообщества. В этой группе находится около 20 государств. В них природообусловленные проблемы развития сельского хозяйства сочетаются с социально-экономическими проблемами, и нет необходимых ресурсов для изменения ситуации. К числу этих стран относятся Афганистан, Ангола, Бурунди, Центральноафриканская Республика, Чад, Конго, Кот-д’Ивуар, КНДР, Демократическая Республика Конго, Эритрея, Эфиопия, Гвинея, Гаити, Ирак, Кения, Либерия, Сьерра-Леоне, Сомали, Судан, Таджикистан, Уганда и Зимбабве. Особенность многих из них - политический конфликт, который при слабости государства блокирует все возможности для увеличения продуктивности сельского хозяйства. Сложность ведения сельского хозяйства в этих странах, таким образом, суммируется из природных ограничений и политической нестабильности.

Если же рассматривать проблему в масштабе мировой экономики, основными факторами, влияющими на продовольственную безопасность, являются рост населения, нехватка сельскохозяйственной земли и пресной воды, глобализация продовольственных рынков, а также экономическая политика отдельных государств и мирового сообщества в целом. Представление о темпах роста мирового населения дает таблица 1. В течение 65 лет на увеличение мирового населения на 1 млрд. человек нужно не более 15 лет. Несмотря на то что темпы роста снижаются, абсолютные значения прироста все еще очень велики. Нагрузка на мировое сельское хозяйство растет.

Увеличение населения создает необходимость в постоянной гонке новых технологий сельского хозяйства, повышающих производительность, для замещения истощающихся природных ресурсов. Невозможно решить продовольственную проблему раз и навсегда пока растет население. Любое решение будет временным, поскольку ресурсы для ведения сельского хозяйства ограничены и рост населения приводит к их истощению, если не совершенствуются технологии, которые повышают производительность ресурсов.

Таблица 1

Период, за который мировое население прирастает
на 1 млрд. человек

*Прогноз.

Источник: составлено по UN Department of Economic and Social Affairs Population Division // http://www.un.org/esa/population/unpop.htm

В мире сосуществуют два вида сельского хозяйства: традиционное и современное, первое дает сносное пропитание и занятость, оставаясь полунатуральным, второе имеет товарный характер и кормит человечество. На примере Индии, где соседствуют и широко представлены оба вида сельского хозяйства, их различия четко описаны В.Г.Растянниковым и И.В.Дерюгиной: «Все более неоднородным становится состав агентов экономического роста (этот состав становится все более многослойным). Одна его ветвь концентрируется по преимуществу вокруг все более крепнущих средних и зажиточных хозяйств (называемых в Индии «средними фермерами»), пласты которых все более неравномерно распределяются между различными регионами Индии. К данной ветви относятся также значительные массы мелких (по стандартам агросферы Индии) сельскохозяйственных товаропроизводителей.

В то время как другая ветвь социального состава экономических агентов роста воплощает все более усиливающиеся тенденции натурально-потребительской экономики (обильно подпитываемые механизмами все еще распространенных отношений традиционного хозяйства) при сохранении обширных (охватывающих, как упоминалось, до 40% сельского населения) зон пауперизма»³. Как было показано выше, географически зоны традиционного сельского хозяйства и хронического недоедания совпадают.

Современное сельское хозяйство - высокотехнологичная, капиталоемкая и наукоемкая отрасль. Его эффективность обеспечивается перетоком ресурсов из других отраслей экономики, это аграрно-промышленный комплекс.

Сельское хозяйство развитых стран, занимая в ВВП 1-3%, является высокопроизводительной отраслью, в которой эффективность растет с опережением других сфер хозяйства. За 1950-2004 годы объем сельскохозяйственного производства в США увеличился на 180%, а объем совокупных затрат на 2%. Выход продукции на единицу совокупных затрат увеличился на 184%, на единицу трудовых затрат - на 286%. За этот же период урожайность основной зерновой культуры США - кукурузы выросла в четыре раза - с 10 до 40 ц/га, продуктивность молочных коров - в 3,5 раза - с 2400 л до
8300 л молока. Эффективность в сельском хозяйстве США растет вдвое быстрее, чем в других отраслях экономики⁴.

Государственная поддержка сельского хозяйства в развитых странах имеет давнюю традицию. В США она сформировалась в 1930-х годах, после Великой депрессии. В настоящее время в США государственную поддержку оказывают в производстве около половины продукции, в ЕС - более 2/3⁵.

Глобализация в решении продовольственной проблемы - инструмент, который успешно работает, и здесь глобализация очевидно полезна. Интернационализацию мирового продовольственного комплекта отражает, например, тот факт, что соотношение товарооборота (суммы экспорта и импорта) к ВВП, произведенному в сельском хозяйстве, включая рыболовство и лесное хозяйство, превышает 100%, тогда как по всем товарам и услугам этот показатель вдвое ниже - 50%⁶. В существенной степени такая высокая вовлеченность сельскохозяйственных товаров в мировую торговлю по сравнению с другими товарами связана с климатическими различиями, диктующими необходимость импортировать продукцию, которая может быть выращена только в определенных природных условиях, а также с базовыми продовольственными культурами, к которым относится зерно. Импортерами пшеницы, например, являются около 150 стран.

Международные организации и форумы в борьбе
за продовольственную безопасность

Мировым сообществом созданы институты, которые на глобальном уровне решают продовольственную проблему. В первую очередь это ФАО. Данная организация постоянно проводит мероприятия по налаживанию продовольственного обеспечения в беднейших странах.

В ноябре 2009 года в Риме ФАО был организован Всемирный саммит по продовольственной безопасности, в котором приняли участие главы государств и правительств или их представители. По итогам саммита приняли декларацию, которая нацеливает усилия мирового сообщества на борьбу с голодом⁷. В декларации подчеркивается, что более 1 млрд. людей в мире страдают от голода. В декларации указывается, что к 2050 году население Земли превысит 9 млрд. человек, и для того чтобы обеспечить их продовольствием, необходимо увеличить его производство на 70% по сравнению с современным уровнем. Декларация подтверждает необходимость достижения ранее сформулированной цели - сокращения числа голодающих и недоедающих в мире в два раза к 2015 году. Подчеркнута необходимость международных усилий для достижения этой цели.

В декларации сформулированы пять принципов, выполнение которых должно содействовать решению поставленной задачи. Первый принцип - инвестирование в национальные проекты и планы, для того чтобы направить ресурсы в продуманные и результативные проекты. Подчеркивается важность именно национальных усилий в этой области, хотя и выражается поддержка региональным программам: африканской, латиноамериканской, программам арабских стран и АСЕАН.

Второй принцип - содействовать стратегической координации на национальном, региональном и глобальном уровнях для улучшения руководства, лучшего распределения ресурсов, предотвращения дублирования действий и определения направлений приложения усилий. Основные усилия в этом направлении должны предпринять органы и организации, действующие глобально.

Третий принцип - в борьбе за продовольственную безопасность совмещать прямые действия по немедленной помощи тем, кто наиболее в ней нуждается, с долгосрочными программами развития сельского хозяйства, повышения продовольственной безопасности, развития сельской местности, чтобы устранить причины голода и бедности, обеспечить права на достаточное питание для всех. В комментариях и детализации этого принципа в п. 30 декларации указывается, что необходимы специальные исследования целесообразности производства биотоплива, поскольку оно может подорвать устойчивое развитие в части производства продовольствия.

Четвертый принцип - повышение роли многосторонних международных усилий путем роста эффективности, ответственности, координации действий международных институтов. Здесь подчеркивается важная роль ФАО и необходимость совершенствования ее деятельности.

Пятый принцип - обеспечить длительные и надежные обязательства всех инвесторов в сельское хозяйство и производство продовольствия для обеспечения необходимых ресурсов в нужные сроки и наиболее надежной форме для реализации долгосрочных планов и программ. В этой связи поддержку саммита получила инициатива лидеров африканских стран повысить долю инвестиций в сельское хозяйство и развитие сельских поселений в бюджетах этих стран как минимум до 10%. Подчеркивается, что очень важно выполнить обязательства развитых стран предоставить по каналам официальной помощи развитию средства в объеме 0,7% их ВВП к 2015 году и 0,5% - в 2010 году. Подчеркивается, что если в 1980 году на нужды сельского хозяйства и производства продовольствия шло 19% средств, направляемых по каналам официальной помощи развитию, то в 2006 году только 3,8%, и необходимо эту тенденцию переломить.

В последние годы продовольственная проблема стала предметом обсуждения и на встречах высшего уровня помимо системы ООН. Так, на встрече «Большой восьмерки» в итальянском городе Аквиле в июле 2009 года было принято общее заявление по глобальной продовольственной безопасности - Аквильская инициатива. Она подписана не только главами государств и правительств «Большой восьмерки», но и представителями многих международных организаций, включая ФАО, МВФ, ОЭСР, Всемирный банк, ВТО и ряд других, а также главами развитых государств, являющихся крупными экспортерами продовольствия, и развивающихся, включая Мексику, Китай, Республику Корея, Нигерию, Турцию и ряд других.

В заявлении выражается озабоченность состоянием мировой продовольственной безопасности. Указывается, что необходимы общие усилия для решения проблем голода и нищеты. Выражается решимость действовать скоординированно для комплексного решения проблемы продовольственной безопасности. Участники подтвердили обязательства инвестировать в развитие сельского хозяйства и содействовать партнерству бизнеса и государства в создании инфраструктуры. В декларации содержится призыв ко всем государствам поддерживать наиболее бедные слои населения и для достижения этой цели выделять необходимые ресурсы, а также устранять таможенные и прочие внешнеторговые барьеры между странами. Выражена поддержка организациям системы ООН, занятым борьбой с голодом. В заявлении сообщается о решении создать Глобальное партнерство для сельскохозяйственной и продовольственной безопасности, целью которого будет координация глобальных усилий в этой области. Страны-участницы приняли решение мобилизовать в течение трех лет 20 млрд. долларов на нужды устойчивого развития мирового продовольственного сектора⁸.

В начале 2010 года был создан фонд, финансируемый многими участниками, в рамках Глобальной программы сельскохозяйственного производства и продовольственной безопасности. Этот фонд призван реализовать замысел Аквильской инициативы, выдвинутой на саммите «G-8» его участниками и приглашенными странами в июле 2009 года. Цель инициативы - глобальные усилия по борьбе с голодом.

Во время председательства России в АТЭС в 2012 году в качестве приоритета этой организации рассматривался вопрос о продовольственной безопасности государств - членов этого международного объединения. В качестве составляющих продовольственной безопасности рассматривались физическая и экономическая доступность продуктов питания, соответствие их качества и безопасности международным стандартам, рост производства продовольствия путем внедрения инновационных технологий, предотвращение угроз для сельскохозяйственного сектора, в том числе связанных с изменением климата и чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера⁹.

Наряду с международными усилиями по решению продовольственной проблемы в современном мире на уровне стран существуют два подхода к решению продовольственной проблемы. Первый - это опора на национальное производство, поддержка отечественных производителей. Наиболее яркий пример этой политики - КНР. Второй подход наиболее отчетливо сформулирован министром сельского хозяйства США Дж.Блоком в 1986 году: «Мысль о том, что развивающиеся страны должны кормить себя сами, является анахронизмом уходящей эпохи. Они должны улучшить свою продовольственную безопасность, полагаясь на сельскохозяйственные продукты из США, которые доступны в большинстве случаев по более низким ценам»¹⁰. Как опора на собственные силы, так и ставка на импорт имеют свои экономические основания. Мировое разделение труда в условиях глобализации допускает оба решения проблемы.

Потенциальные международные конфликты
на почве продовольственной проблемы

Опять же параллельно с мировыми усилиями по борьбе за глобальную продовольственную безопасность в настоящее время формируется конфликтный потенциал в сфере обеспечения продовольствием. Во-первых, он связан с борьбой за водные ресурсы в речных бассейнах (Центральная Азия, Ближний Восток) и за собственность на водные ресурсы. Во-вторых, началась покупка и долгосрочная аренда сельскохозяйственных земель за границей теми странами, которые испытывают их нехватку (Республика Корея, Индия, Китай, Саудовская Аравия, ОАЭ). Такого рода сделки часто совершаются в развивающихся странах (африканские страны), которые сами испытывают дефицит продовольствия, но идут на такого рода соглашения для получения финансовой выгоды. В-третьих, многие крупные мировые производители зерна, среди которых преобладают страны Запада и Южной Америки, сокращают производство и экспорт продовольственного зерна, переключаясь на производство моторного топлива из зерновых культур (биоэтанол и биодизель).

В последние годы, еще до мирового экономического кризиса, стала формироваться ситуация, когда рост цен из-за спекулятивных операций и нарушение зернового баланса из-за широкого распространения производства моторного биотоплива привели к дефициту продовольствия во многих развивающихся странах. Политическая нестабильность в Северной Африке и на Ближнем Востоке, угрожающая срывом поставок нефти, может стимулировать производство моторного биотоплива в Европе и Северной Америке, а также Бразилии, что отрицательно скажется на продовольственном рынке.

Наиболее сильно расширяются посевы кукурузы для производства этанола, а также посевы рапса, являющегося сырьем для производства дизельного топлива. Рост цен на нефть стимулировал интерес к альтернативным видам топлива, и США и ЕС стимулировали производство этанола. Уже в 2007 году, когда мировые запасы продовольственного зерна были на рекордно низком уровне, мировое потребление кукурузы выросло на 40 млн. тонн, из которых почти 30 миллионов было направлено на переработку в этанол¹¹. В целом в мире свыше 10% мирового потребления кукурузы используется на производство биотоплива и еще 60% - в виде корма скоту и птице. В ЕС 60% рапсового масла было использовано для производства дизельного топлива, что составило примерно 25% мирового производства этого сырья¹². Таким образом, основным стимулом роста цен на целый ряд зерновых и масличных культур было развитие производства биотоплива. Глобальный кризис, понизивший потребление и цены на топливо, также способствовал уменьшению давления топливного фактора на продовольственный рынок. Другой стороной этого процесса стало снижение цен на нефтепродукты, что понизило издержки производства в земледелии.

Тем не менее конкуренция нефтепродуктов и биотоплива может оказать существенное влияние на продовольственную ситуацию в перспективе. Принятие в США закона об энергетике создает условия для постоянного давления на рынок продовольствия биотопливной отрасли. Поскольку рынки жидкого топлива намного масштабнее продовольственных, они способны поглотить не только прирост производства растительного сырья, но и создать конкуренцию кормовому и продовольственному потреблению¹³.

Глобализация сельскохозяйственного производства и продовольственного комплекса остро ставит вопрос об ограниченности природных ресурсов для ведения сельского хозяйства - сельскохозяйственных земель и пресной воды. Именно это сочетание необходимо для производства продовольствия, но далеко не все государства имеют эти ресурсы в нужном сочетании. В самых населенных странах мира - Китае и Индии - ситуация с пахотной землей и пресной водой для поливного земледелия стремительно ухудшается. В Китае на человека приходится примерно десять соток (0,1 га) пахотной земли, в Индии - 15. Обеспеченность пресной водой в Китае находится на уровне, который характеризуется как «низкий», а в Индии как «очень низкий»¹⁴.

Россия и международная продовольственная
безопасность

В отличие от многих других стран, Россия обеспечена природными ресурсами для ведения сельского хозяйства в масштабах, обеспечивающих не только внутреннее потребление, но и экспорт. В настоящее время этот потенциал используется далеко не полностью. В качестве одного из инструментов решения этой проблемы в России разработана и принята национальная Доктрина продовольственной безопасности¹⁵.

Согласно п. 2. доктрины, «продовольственная безопасность Российской Федерации (далее - продовольственная безопасность) является одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в среднесрочной перспективе, фактором сохранения ее государственности и суверенитета, важнейшей составляющей демографической политики, необходимым условием реализации стратегического национального приоритета - повышения качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения». Пункт 15 доктрины обозначает меры внешнеэкономической политики. Они включают меры таможенно-тарифного регулирования для целей рационального соотношения экспорта и импорта сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия; активное использование защитных мер при растущем импорте сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия, а также в случаях демпинга и применения в зарубежных странах субсидий при их экспорте; эффективную работу системы санитарного, ветеринарного и фитосанитарного контроля с учетом международных правил и стандартов; поэтапное снижение зависимости отечественного агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов от импорта технологий, машин, оборудования и других ресурсов.

В позиции России важным фактором является то, что она уже в течение ряда лет - крупный экспортер зерна. Таким образом, она играет активную роль в сфере обеспечения международной продовольственной безопасности.

 ¹Растянников В.Г. Аграрная Индия: парадоксы экономического роста. Вторая половина ХХ в. - начало ХХI в. М.: ИВ РАН, 2010.

 ²Trade Reforms and Food Security. FAO, 2003 // http://www.fao.org/docrep/005/y4671e/y4671e00.htm

 ³Растянников В.Г., Дерюгина И.В. Модели сельскохозяйственного роста в ХХ веке. Индия, Япония, США, Россия, Узбекистан, Казахстан. М.: ИВ РАН, 2004. С. 87-88.

 ⁴Андреева Н. Сельское хозяйство западных стран на постиндустриальном этапе развития // Мировая экономика и международные отношения. 2009, № 7. С. 91.

 ⁵Там же. С. 95.

 ⁶The State of Food and Agriculture. Agricultural Trade and Poverty. Can Trade Work for the Poor? Food and Agriculture Organization of the United Nations. Rome, 2005. P. 12.

 ⁷World Summit on Food Security. Rome, 2009. 16-18 November; Declaration of the Summit on Food Security // http://www.fao.org/wsfs/world-summit/en/

 ⁸«L’Aquila» Joint Statement on Global Food Security L’Aquila Food Security Initiative // http://www.g8italia2009.it/static/G8_Allegato/LAquila_Joint_Statement_on_Global_Food_Security[1],0.pdf

 ⁹См.: Приоритеты АТЭС // http://rus.apec2012.ru/

¹⁰Цит. по: Аксенова Л.А. Сельское хозяйство и продовольственная ситуация в современном мире // География мирового развития. Выпуск 2. М., 2010. С. 291.

¹¹Состояние рынков сельскохозяйственной продукции. Высокие цены на продовольствие и продовольственный кризис - накопленный опыт и извлеченные уроки. 2009. ФАО, 2009. С. 23.

¹²Там же. С. 23-24.

¹³Более подробно о проблемах производства биотоплива см.: Акимов А. Биотопливо или углеводороды … // Международная жизнь. Специальный выпуск «АТЭС Россия 2012».

¹⁴Акимов А.В., Яковлев А.И. Цивилизации в ХХI веке: проблемы и перспективы развития. М., 2012. Раздел 2.7.

¹⁵Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации // http://kremlin.ru/acts/6752