Ситуация на внешнеполитической арене, подобно любой другой сфере общественных отношений, не может долгое время находиться в застывшем состоянии и постоянно изменяется. На различных исторических этапах катализаторами перемен в мировой политике выступали войны, национальные и религиозные движения, технические и научные открытия. Последние пять лет определяющее влияние на взаимодействие между игроками на международной арене оказывает ситуация в глобальной экономике, которая с трудом приходит в себя после финансового кризиса, начавшегося в 2008 году. И едва ли не в первую очередь экономические трудности, и по сей день потрясающие мир, сказались и продолжают сказываться на внешней политике такого государства, как Великобритания.

Влияние Соединенного Королевства на мировую политику длительное время было основано на той роли, которую страна играет в глобальной экономике. Британия занимает седьмое место в мире по объему ВВП, ее национальные компании уже много лет лидируют в таких передовых сферах народного хозяйства, как фармацевтика, приборостроение, военная промышленность и «зеленая экономика». Великобритания непрерывно входит в первую десятку государств с наибольшим объемом поступающих в ее экономику прямых иностранных инвестиций, занимая высокие позиции в многочисленных авторитетных рейтингах, в том числе «Doing Business», который оценивает легкость ведения бизнеса в стране. Лондон - один из ведущих глобальных финансовых центров, в котором представлены офисы всех крупнейших мировых корпораций, а столичная биржа по объему рыночной капитализации занимает третье место на планете. О значении экономической составляющей для внешней политики Соединенного Королевства показательнее всего говорит тот факт, что почти 30% ВВП страны формируется за счет доходов от экспорта. Все это дает Великобритании право считаться одним из наиболее влиятельных игроков на международной арене.

Кризис, который начал сотрясать мировую финансовую систему с 2008 года, особенно сильно сказался на США и развитых странах Европы. Основополагающая роль непроизводственного сектора в системе народного хозяйства Британии (на сферу услуг, включая банковскую деятельность, аудит и консалтинг, приходится приблизительно 75% общего объема ВВП страны) предопределила глубину негативных последствий для государства1. В 2008-2012 годах Соединенное Королевство впервые с 1970 года дважды погружалось в состояние рецессии. Объем государственного долга, несмотря на усиленные попытки руководства Великобритании снизить его объем, на сегодня превышает 1 трлн. ф. стерлингов. Выход страны из кризиса осложняется и тем, что уровень безработицы в ней составляет около 8%, а инфляция уже долгое время не опускается ниже отметки в 2%, которую в качестве целевой определил Банк Англии. Все эти трудности заставляют правительство искать новые эффективные пути их разрешения, в том числе за счет инструментов внешней политики.

Тяжелое положение экономики государства, согласно Стратегии национальной безопасности Соединенного Королевства, представляет собой главную угрозу для суверенитета страны2. Иными словами, возможность Великобритании удовлетворять национальные потребности и интересы, а также реализовывать государственные цели напрямую зависит от ее экономической устойчивости. Весь британский государственный аппарат, включая министерство иностранных дел, в качестве определяющей задачи видит именно улучшение состояния экономики страны и придание ей новых импульсов для роста. Неудивительно, что руководство Великобритании отдает приоритет решению экономической проблемы в сравнении с такими угрозами для суверенитета, как международный терроризм, распространение ядерного оружия, киберпреступность и даже стихийные бедствия.

Стремительно меняющиеся реалии современного мира (во многом за счет экономических потрясений последних лет) предоставляют Соединенному Королевству новые возможности для достижения «главной цели», одновременно определяя ранее не знакомые ей вызовы.

Британия ставит на развивающиеся страны

Новое правительство пришло к власти в мае 2010 года. Возглавив министерство иностранных дел страны, консерватор У.Хейг в серии речей обозначил ситуацию в сегодняшнем мире, который, выражаясь его словами, стал подобен «сетевой структуре» и уже никогда не будет таким, каким он был до глобального экономического кризиса3. Слова министра подтверждает хотя бы тот факт, что с 1990 по 2008 год объем глобальных инвестиций, направляемых одними государствами в экономики других, вырос с 2 до 18 трлн. долларов. Расстановка сил на международной арене изменилась, экономическая активность стала смещаться в регионы, ранее активно не задействованные в мировом товарообороте.

Не умаляя определяющего значения США для всех аспектов внешней политики Великобритании, а также важность отношений с континентальной Европой, руководство Соединенного Королевства в качестве двигателей развития мировой экономики, а следовательно, и своих важнейших партнеров выделило Китай, Индию, страны Латинской Америки и Персидского залива. Для Британии, испытывающей серьезные проблемы со стимуляцией внутреннего спроса, рынки именно развивающихся стран способны стать тем спасательным кругом, который поможет государству нормализовать состояние экономики. Выступая в январе 2011 года в Гонконге, У.Хейг заявил, что к 2030 году на азиатских покупателей будет приходиться около 43% мирового потребления, отметив особую значимость рынков КНР и Японии, поскольку они представляют собой крупнейшие площадки для сбыта «предметов роскоши» - продукции, экспорт которой очень важен для Британии4. По словам главы британского МИД, не менее значим для Лондона и рынок латиноамериканских государств, совокупный ВВП которых уже на сегодня превысил 5 трлн. долларов и не прекращает расти. Указывая на важность Южной Америки для благополучия мировой экономической системы (и, соответственно, Британии), У.Хейг особенно отметил влияние Бразилии, которая к 2025 году должна стать пятой крупнейшей экономикой мира, а также Мексики и Аргентины, чей совокупный ВВП не уступает аналогичному показателю Индии5.

Признавая смещение экономической активности из развитых стран в развивающиеся, британское руководство указывает на «недооцененность» во внешней политике страны мировых регионов, которые впоследствии будут принимать самое непосредственное участие в построении нового порядка мировой системы. Так, по словам У.Хейга, в настоящее время объем вывоза товаров из Великобритании в Ирландию выше экспорта в Индию, Китай и Россию вместе взятых6. О значении для британской внешней политики развивающихся стран красноречиво свидетельствует так называемая «экспортная революция». Она выразилась в том, что во II квартале 2012 года (впервые с момента присоединения Соединенного Королевства к общему европейскому рынку в 1970-х гг.) вывоз товаров в страны, не входящие в Евросоюз, превысил результат по экспорту в ЕС. Очевидно, что Великобритания ищет новые рынки для своей продукции, предпочитая экономически слабеющей Европе уверенно растущие экономики развивающегося мира.

Примечательно, что Соединенное Королевство провозглашает возможность сочетать расширение экономических связей с развивающимися странами Восточной Азии, Латинской Америки и государствами Персидского залива и продвижение темы, связанной с соблюдением прав человека. Но несмотря на утверждение британским внешнеполитическим ведомством принципа повсеместной защиты свобод человека, потребность в новых экономических партнерах способна поставить его под вопрос. Например, в ходе визитов У.Хейга в ближневосточные государства, а также Китай вопросы недемократического политического устройства и ущемления прав местных граждан тактично опускались.

Более того, в середине октября 2012 года парламентская Комиссия по иностранным делам заявила, что руководство страны должно признать наличие противоречий между экономическими приоритетами Великобритании и действиями, направленными на защиту прав человека7. В первую очередь данное замечание относится к неоднозначной политике Соединенного Королевства на Ближнем Востоке, где страна, с одной стороны, поддерживает преобразования в рамках «арабской весны», а с другой - продолжает активно заключать торговые соглашения с авторитарными режимами региона по продаже им британской военной техники. Отвечая на критику парламентариев, премьер-министр страны Д.Кэмерон в ходе визита в ОАЭ заявил, что он «не будет оправдываться» за переговоры с Арабскими Эмиратами и Саудовской Аравией о продаже продукции британского военно-промышленного комплекса8. «Это [подобное партнерство] крайне важно для британского рынка труда», - отметил он.

Сложное положение британской экономики толкает руководство страны и на соответствующее преобразование понятия многополярности современного мира. В британском МИД указывают, что в ближайшие десятилетия процесс принятия решений на международной арене будет зависеть от более широкого круга участников мировой политики. Причем в качестве основного форума для принятия важнейших решений в сфере экономики Соединенное Королевство рассматривает «Большую двадцатку» («G20»), а не «Большую восьмерку» («G8»), что было характерно до начала финансового кризиса. «G8» же, по мнению Форин-офиса, в будущем уже не сможет оказывать прежнего влияния на мировую экономику и вместо этого сосредоточится в большей степени на урегулировании политических вопросов.

Связь экономической основы внешней политики и идеи многополярности прослеживается и в поддержке Лондоном институционального преобразования различных структур международных отношений за счет привлечения развивающихся регионов. В частности, Британия активно выступает за включение в состав Евросоюза Турции, что в первую очередь объясняется возможностью приобрести новый выгодный рынок для экспорта своей продукции, который на сегодня растет в Европе быстрее остальных. Кроме того, Соединенное Королевство - один из наиболее ярых сторонников структурной реформы ООН, направленной, в частности, на включение в число постоянных членов Совета Безопасности таких стран, как Бразилия и Индия.

Экономический кризис также заставил Великобританию обратить особое внимание на проблему, связанную с применением другими странами протекционистских мер во внешнеэкономических отношениях. Свободная торговля и открытость рынков, поддерживаемые механизмами Всемирной торговой организации (ВТО) и договоренностями в рамках «G20», - важнейшие условия процветания Соединенного Королевства, и именно поэтому его руководство указывает на ограничение глобального товарооборота в качестве еще одной угрозы для государственной безопасности. «Мы никогда не должны позволять некоторым странам прибегать к протекционизму под предлогом развития собственных промышленных отраслей… Свободная торговля у нас в генах», - отмечал в ноябре 2012 года британский премьер-министр на торжественном ужине у лорда-мэра Лондона в своей традиционной речи, посвященной внешней политике9.

Таким образом, все многообразие возможностей правительства, в том числе Форин-офиса, сосредотачивается на росте экономики страны и количестве рабочих мест для британцев. В июле 2011 года У.Хейг в очередной раз дал понять дипломатическому корпусу, что «торговая составляющая деятельности министерства иностранных дел должна быть подобно крови, которая протекает по каждому сосуду в организме ведомства»10.

Внешняя политика пропиталась коммерческим духом

Не откладывая дело в долгий ящик, британское руководство принялось на практике адаптировать внешнюю политику страны к новым экономическим реалиям. Действия Лондона полностью вписались в выведенное лордом Пальмерстоном правило, на которое сослался У.Хейг: «Задача правительства должна состоять в открытии и защите путей для купца»11. Несмотря на критику в ограничении внешней политики страны исключительно борьбой за дополнительные миллиарды экспорта или привлеченных инвестиций, власти Соединенного Королевства посчитали данный подход единственно верным, продолжая указывать на очень непростое состояние экономики государства.

В рамках Совета национальной безопасности, который был создан с приходом к власти коалиционного правительства, появился специальный Подкомитет по делам развивающихся государств. В основу построения и укрепления отношений Великобритании с активно развивающимися странами легло развитие формата двусторонних отношений, особенно в ранее незнакомых британскому бизнесу регионах. Подход Д.Кэмерона принципиально отличается от политики бывших лейбористских премьер-министров Т.Блэра и Г.Брауна, которые во внешней политике делали упор на многосторонние отношения в рамках ООН или ЕС.

В отличие от предыдущих лейбористских правительств нынешнее вновь вернулось к практике создания новых дипломатических представительств. Уже через полтора года после начала работы коалиционного правительства было открыто шесть посольств и семь генеральных консульств в развивающихся государствах, существенно увеличена численность их сотрудников. Всего к 2015 году, по данным У.Хейга, Великобритания должна будет открыть до 11 новых посольств и восемь генеральных консульств, нарастив численность дипломатического штата в быстрорастущих городах и регионах мира на 300 человек12. За время пребывания у власти коалиционного правительства Британия стала одной из трех европейских стран, представленных во всех государствах Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), а также увеличила численность своих представителей в Китае и Индии на 50 и 30 человек соответственно. Отмечая эти успехи на Всемирном экономическом форуме в швейцарском Давосе в январе 2013 года, Д.Кэмерон дал понять, что, «если кто-то считает данные показатели неприкрытой рекламой Соединенного Королевства и британского бизнеса, он абсолютно прав»13.

Развитие сети диппредставительств происходит на фоне масштабных сокращений госрасходов внутри страны. Экономит же правительство на иных формах внешнеполитического сотрудничества. В частности, в сентябре 2012 года британский МИД объявил о договоренности с Канадой размещать посольства двух государств в одних и тех же зданиях там, где на данный момент у них нет официальных представительств. В настоящее время Лондон ведет переговоры об аналогичной форме сотрудничества с Австралией и Новой Зеландией. Подобная форма дипломатической кооперации существует у Соединенного Королевства с Францией и Германией.

Осознание британским руководством потенциальной выгоды от укрепления отношений с развивающимися странами Азии и Латинской Америки сказывается и на внешней политике в отношении государств Евросоюза. Не принимая планы по дальнейшей политической интеграции, Соединенное Королевство заинтересовано в сохранении членства в ЕС в первую очередь из-за участия в механизме единого внутреннего рынка, который для британского экспорта играет значительную роль. Пребывая в кризисе, экономика Европы14 характеризуется пониженным внутренним спросом, что не позволяет Великобритании экспортировать свою продукцию на европейский рынок в тех объемах, которые уже сегодня могут принять азиатские и южноамериканские государства.

Потребность в новых источниках роста экономики толкает руководство Великобритании и на корректировку внутренней экономической политики. Так, для увеличения притока иностранных инвестиций правительство, придя к власти, приняло решение снизить к 2014 году налог на прибыль предприятий с 28 до 21%. Огромный шквал критики внутри страны вызвало снижение с апреля 2013 года предельной ставки подоходного налога с 50 до 45%. По мнению британского руководства, эта мера также должна помочь стране в международной конкуренции за приток капитала, который сегодня направляется в страны с более выгодными фискальными системами.

Важнейшей задачей в рамках «экономизации» внешней политики правительство Британии определило и расширение обязанностей дипломатических работников, которые, по задумке властей, должны стать проводниками интересов британского бизнеса в развивающихся регионах. «Я хочу, чтобы дипломатические работники были не только политическими представителями Британии, но и ее экономическими агентами», - дал понять премьер-министр страны Д.Кэмерон в ноябре 2012 года15. Тогда же он объявил о назначении восьми торговых представителей Британии в ряд перспективных с экономической точки зрения государств, включая Мексику, Индонезию, Марокко, ЮАР, Камбоджу и Казахстан. На степень важности института торговых представителей для британского руководства указывает и то, что должность «экономического посланника» в Китае занял известный и уважаемый политик-тори Кеннет Кларк, при премьер-министрах из Консервативной партии возглавлявший министерства финансов, внутренних дел и юстиции.

По мнению Д.Кэмерона, дипломаты должны исполнять функции торговых агентов, превращая здания посольств в своеобразные выставочные залы для продукции британского бизнеса. Сам глава правительства за время своего премьерства, отправляясь с визитами в такие страны, как Китай, Индия, Мексика, Бразилия, Малайзия и Россия16, каждый раз привозил с собой большие делегации, которые состояли из представителей компаний Соединенного Королевства. Не в последнюю очередь за счет активности высшего руководства объем экспорта британских товаров за первые два года работы коалиционного правительства возрос: в Бразилию - на 25%, в Китай - на 40% и в Россию - на 80%.

По словам президента Конфедерации британской промышленности (КБП) Р.Карра, «для процветания бизнеса в высококонкурентной среде предпринимателям потребуется в том числе более существенная поддержка от государства»17. Британское руководство не осталось в стороне от просьб бизнеса, и в рамках министерства иностранных дел создало специальное экономическое подразделение, которое сделало упор на обучение дипломатов многочисленным навыкам коммерческой дипломатии. По словам министра финансов страны Дж.Осборна, задача заключается в том, чтобы «превратить весь мир в рынок сбыта британских товаров»18.

Дипработникам, в частности, предлагают пройти курсы по экономике, теории бизнеса и прочим смежным областям. Особое внимание уделяется изучению языков развивающихся стран. Экспертами, которые дают мастер-классы в рамках данной структуры, выступают представители Агентства по торговле и инвестициям (UKTI) страны, КБП и множества профильных министерств и бизнес-структур. В целом многочисленные меры по поддержке государством бизнеса детально приведены в изданной в мае 2011 года специальной Хартии для бизнеса19. Все усилия государства направлены на тесное сотрудничество Форин-офиса с предпринимателями в формате различных институциональных образований, что позволит на системной основе продвигать британский экспорт.

Экономика укажет дипломатам путь

На сегодняшний день создание новых рабочих мест для британцев и придание роста экономике Соединенного Королевства - не просто главная задача для дипломатов страны. У.Хейг охарактеризовал ее как экзистенциальную, то есть такую, от которой зависит само существование Великобритании как страны, способной отстаивать собственные интересы и достигать необходимых целей на международной арене20. В ее реализации британское руководство готово прибегать и к нетрадиционным методам.

Так, в октябре 2008 года, когда страной еще руководили лейбористы, правительство решилось на весьма радикальный шаг - применить антитеррористическое законодательство в отношении Исландии. Причиной послужили действия исландского банка, который в разгар финансового кризиса в связи с банкротством кредитной организации приостановил выплаты по вкладам около 300 тыс. британских граждан. После решения властей Исландии о возврате британцам 3,8 млрд. евро правительство Соединенного Королевства отменило действие антитеррористических законодательных норм, однако подобные жесткие меры в отношении даже европейских партнеров свидетельствуют о фундаментальном значении экономической составляющей для британского суверенитета и решимости Лондона использовать внешнеполитические инструменты давления. Примечательно, что Британия применила антитеррористическое законодательство в самом начале глобального финансового кризиса, когда масштаб проблем в экономике страны виделся далеко не таким, каков он есть на самом деле. Сложно представить, на какие шаги пошло бы Соединенное Королевство, если бы Исландия заморозила счета своего банка сегодня.

Чрезмерное внимание, которое коалиционное правительство сосредотачивает на экономической составляющей внешней политики, нещадно критикуют политики и экспертное сообщество. По их мнению, усилия властей могут негативно сказаться на эффективности других аспектов деятельности Британии на международной арене, включая борьбу с терроризмом и киберпреступностью, решение экологической проблемы, а также вопросы, связанные с ущемлением прав и свобод человека в разных регионах мира. Курс У.Хейга, в частности, раскритиковал его однопартиец  и экс-министр иностранных дел М.Рифкинд21. По словам же лейбориста Д.Милибэнда, которого У.Хейг сменил на должности руководителя Форин-офиса в 2010 году, «низкокачественный меркантилизм - вовсе не внешняя политика государства»22.

Критика «экономизации» внешней политики правительства Д.Кэмерона будет продолжаться. Однако до тех пор, пока внутренний спрос не сможет обеспечить устойчивый рост британской экономики (прогнозировать точный срок сегодня вряд ли возьмется хоть один эксперт), правительство не отступит от выбранной модели. Понятно это и по тем амбициозным показателям, которые определили для себя власти. Министр финансов рассчитывает на рост объемов британского экспорта к 2020 году до 1 трлн. ф. стерлингов. По плану премьер-министра, количество британских компаний, работающих на экспорт, должно увеличиться к этому же году на 100 тысяч, что позволит ежегодно пополнять государственную казну на 30 млрд. ф. стерлингов23.

На протяжении еще многих лет экономический фактор останется решающим при определении целей внешней политики Великобритании. Успех руководства страны будет зависеть от множества факторов, влияние даже части из которых весьма затруднительно предсказать на год или два вперед. Однако уже сегодня можно утверждать, что задача по экономической переориентации Соединенного Королевства на активную работу с развивающимися рынками имеет стратегическое значение, носит долгосрочный характер и будет определять разнообразные аспекты отношений Британии с другими государствами на международной арене.

 

 

 1Хесин Е.С. Первые итоги экономической политики коалиционного правительства / Коалиционное правительство Великобритании - год после выборов. Под ред. Ал.А.Громыко, Е.В.Ананьевой. // Доклады Института Европы РАН. № 270. М.: Русский сувенир, 2011. С. 63-75.

 2National Security Strategy «A Strong Britain in an Age of Uncertainty». P. 14 // URL: http://www.direct.gov.uk/prod_consum_dg/groups/dg_digitalassets/@dg/@en/documents/digitalasset/dg_191639.pdf (дата обращения: 11.02.2013).

 3Hague W. «Britain’s Foreign Policy in a Networked World» Speech // URL: https://www.gov.uk/government/speeches/britain-s-foreign-policy-in-a-networked-world--2 (дата обращения: 13.02.2013).

 4Hague W. «Asia and Britain - Partners from East to West» Speech // URL:https://www.gov.uk/government/speeches/asia-and-britain-partners-from-east-to-west (дата обращения: 13.02.2013).

 5Hague W. «Britain and Latin America: Historic Friends, Future Partners» Speech // URL: https://www.gov.uk/government/speeches/britain-and-latin-america-historic-friends-future-partners (дата обращения: 14.02.2013).

 6Hague W. «Britain’s Foreign Policy in a Networked World» Speech» // URL:https://www.gov.uk/government/speeches/britain-s-foreign-policy-in-a-networked-world--2 (дата обращения: 14.02.2013).

 7The FCO´s Human Rights Work in 2011 // Foreign Affairs Committee. 19 June. 2012 // URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmselect/cmfaff/116/11602.htm (дата обращения: 15.02.2013).

 8URL: http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-20216028 (дата обращения: 15.02.2013).

 9Cameron D. «Lord Mayor´s Banquet 2013»» Speech // URL:http://www.telegraph.co.uk/finance/newsbysector/banksandfinance/9673847/David-Camerons-Lord-Mayors-Banquet-speech-in-full.html (дата обращения: 15.02.2013).

 10Hague W. «Britain’s Prosperity in a Networked World» Speech // URL:https://www.gov.uk/government/speeches/britain-s-prosperity-in-a-networked-world (дата обращения: 15.02.2013).

 11Hague W. «The Business of Diplomacy» Speech // URL:https://www.gov.uk/government/speeches/the-business-of-diplomacy (дата обращения: 16.02.2013).

 12Hague W. «Foreign policy has to support jobs and growth, and prosperity» Speech // URL:https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-policy-has-to-support-jobs-and-growth-and-prosperity (дата обращения: 16.02.2013).

 13URL:http://www.number10.gov.uk/news/prime-minister-david-camerons-speech-to-the-world-economic-forum-in-davos/ (дата обращения: 16.02.2013).

 14Громыко Ал.А. Евросоюз - затухающий центр силы? / Евросоюз: новые проблемы, решения, перспективы. Часть I. Внутренние и внешние проблемы ЕС. Под ред. М.В.Каргаловой // Доклады Института Европы РАН. №260. М.: Русский сувенир, 2010. С. 33-39.

 15URL:http://www.telegraph.co.uk/finance/newsbysector/banksandfinance/9673847/David-Camerons-Lord-Mayors-Banquet-speech-in-full.html (дата обращения: 16.02.2013).

 16Ананьева Е.В. Россия во внешней политике коалиционного правительства Британии // Дипломатический ежегодник-2011. М.: Аспект Пресс, 2012. С. 106-123.

 17Hague W. «Foreign policy has to support jobs and growth, and prosperity» Speech // URL: https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-policy-has-to-support-jobs-and-growth-and-prosperity (дата обращения: 18.02.2013).

 18Hague W. «The Business of Diplomacy» Speech…

 19A Charter for Business // Foreign & Commonwealth Office. 1 February, 2011 // URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/35438/business-charter.pdf (дата обращения: 19.02.2013).

 20Ibid.

 21The Role of the FCO in UK Government / Foreign Affairs Committee. 15 December, 2010 // URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmfaff/665/10121502.htm (дата обращения: 22.02.2013).

 22Ibid.

 23Hague W. «Foreign policy has to support jobs and growth, and prosperity» Speech // URL:https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-policy-has-to-support-jobs-and-growth-and-prosperity (дата обращения: 22.02.2013).