Нынешний кризис экономического и валютного союза (ЭВС) традиционно квалифицируют как иллюстрацию неготовности стран зоны евро к столь высокой степени интеграции. Кризис финансовых рынков, начавшийся в 2007 году, несомненно, выявил системные проблемы валютной интеграции в ЕС. Их суть - слабость схемы, при которой страны лишаются монетарного механизма воздействия на экономику, передавая его на наднациональный уровень, но сохраняют почти полную свободу действий в макроэкономической сфере (в том числе в фискальной политике, в определении стоимости рабочей силы, в системе социальной защиты). Нынешний кризис также демонстрирует, что удержать достигнутый уровень интеграции можно только путем углубления сотрудничества и отказа от очередной части суверенных прав.

Нам представляется любопытным, однако, рассмотреть сегодняшние проблемы ЭВС с точки зрения модели интеграции, выбранной в начале 1990-х годов: сочетания жесткой валютной интеграции и мягкого взаимодействия в макроэкономической области. Во-первых, в результате такой комбинации к началу кризиса сложился парадокс: выживание и устойчивость евро зависели от бюджетной дисциплины стран-членов, но Евросоюз как блок мало мог влиять на национальную политику в этой области. Во-вторых, нынешние события поставили под вопрос стратегию постоянного смягчения форм политико-правового регулирования. В-третьих, ужесточение методов сотрудничества, очевидно, повлечет сужение круга стран, участвующих во всех аспектах деятельности ЕС, то есть бóльшую степень гибкого сотрудничества.

Рассмотрим процессы смягчения форм регулирования в ЕЭС/ЕС и ограничения гибкости интеграции, затем обратимся к нынешним дебатам по упрочению ЭВС, а в заключение наметим перспективы интеграции и их последствия для отношений России и ЕС.

РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНТЕГРАЦИИ: ИСТОРИЯ ВОПРОСА

Разнообразие моделей рынка и нормативных систем, которые использовали страны Европы, давно привлекало внимание исследователей, политиков и практиков. Одни отличия нивелируются за счет функционирования внутреннего рынка, другие - ретуширует гармонизация норм, третьи же остаются неизменными. В ЕЭС/ЕС проблема гетерогенности государств-участников усугублялась в ходе череды расширений. В результате регулирование экономических отношений в ЕЭС/ЕС эволюционировало по двум направлениям: развитие мягких форм взаимодействия и становление гибкого сотрудничества.

В 1950-х годах, на начальном этапе интеграции, была выбрана жесткая процедура сближения норм и стандартов стран-членов. Предполагалось, что будут гармонизированы как цели регулирования, так и инструменты их достижения. Однако уже в 1970-х годах стало очевидно, что этот кропотливый метод не поспевал за быстрым изменением реалий и плохо учитывал национальную специфику.

В результате в середине 1980-х годов переход к внутреннему рынку (свободному передвижению товаров, услуг, капитала и людей) ознаменовали два процесса. Во-первых, последовало активное взаимное признание норм стран-членов вместо их гармонизации. Такой подход изначально сформулировал в своих решениях Европейский суд ЕС, и он был основан на доверии государств - участников ЕЭС к законодательной, судебной и сертификационной системам друг друга. Во-вторых, было решено преимущественно использовать директивы, то есть нормативные акты, которые фиксировали цели преобразований, но оставляли на усмотрение стран-членов способы их достижения. Это позволило лучше учитывать национальную специфику членов Сообщества. Таким образом, внутренний рынок был построен за счет отказа от тотальной гармонизации в пользу взаимного признания и минималистской гармонизации. Иными словами, условием углубления интеграции стало смягчение форм политико-правового регулирования.

В дальнейшем механизмы интеграции продолжали смягчаться. Такое развитие событий диктовали как повышение внутреннего разнообразия Евросоюза в ходе расширений, так и переход на более высокий уровень интеграции.

Построение ЭВС - тому прекрасная иллюстрация. Серьезные различия в системах налогообложения стран-членов, в национальных рынках труда и социальном законодательстве, в степени участия государства в экономике поставили ЕС перед вопросом о путях интеграции. В результате, с одной стороны, был сделан выбор в пользу жестких критериев участия в валютном союзе
(ограничение дефицита госбюджета и госдолга, выравнивание долгосрочных банковских процентных ставок, низкая инфляция и независимость центрального банка). С другой стороны, макроэкономические различия было решено выравнивать максимально мягкими мерами. Для этого в 1997 году появился Пакт стабильности и роста, предписавший сохранять дефицит и госдолг участников зоны евро на отметках 3 и 60% ВВП соответственно (правда, санкции для нарушителей были мягки и требовали согласия всех стран-членов.) Кроме того, было решено сближать макроэкономические параметры с помощью «открытого метода координации». Последний заключается в том, чтобы формулировать единые цели (они были зафиксированы в Лиссабонской стратегии 2000 года1 и в 2010 году модифицированы в «Повестке дня 2020»2) и достигать их национальными средствами. Сами цели не имеют юридически обязательного характера, а процесс направлен на добровольное восприятие странами ЕС лучших практик.

Таким образом, переход интеграции на более высокий уровень был достигнут комбинацией жесткого валютного союза и добровольного макроэкономического сближения. С нашей точки зрения, именно бесконтрольно возраставшая мягкость регулирования при растущем разнообразии членов и усложнении интеграции привела к сегодняшнему кризису. Смягчение форм политико-правового регулирования достигло предела, центробежные тенденции резко возросли и поставили под вопрос уже достигнутый уровень сотрудничества.

Второе направление эволюции правовых механизмов ЕС - повышение гибкости, или распространение типа взаимодействия, которое позволяет отдельным странам ЕС углублять сотрудничество друг с другом, не дожидаясь остальных. Неравные обязательства стран-членов в первый раз были зафиксированы в Маастрихтском договоре 1992 года, когда Великобритания и Дания отказались от участия в евро. История повторилась при подписании Амстердамского договора: Великобритания, Ирландия и Дания отказались от инкорпорации в право ЕС шенгенских соглашений. Впоследствии (в Ниццком и Лиссабонском договорах) этот тренд усиливался.

Две причины ведут к развитию гибкого сотрудничества: разногласия в приоритетах интеграции и неготовность отдельных стран участвовать в более продвинутых формах интеграции. Учитывая политическую и экономическую практику, Евросоюз разработал строгие правила гибкой интеграции. Они появились в Маастрихтском договоре и затем были усовершенствованы. Сегодня гибкое сотрудничество может формироваться в любой сфере деятельности ЕС, но оно не должно негативно воздействовать на уже достигнутое взаимодействие, на внутренний рынок и социально-экономическое сближение, а также на единство прав и обязанностей граждан ЕС.

Таким образом, углублению интеграции в ЕС способствовало не только смягчение инструментов политико-правового регулирования, но и возможность отказаться от участия в отдельных инициативах. В то же время гибкое сотрудничество ставит под вопрос единство приоритетов блока и равенство стран-членов. По сути, заложена «мина замедленного действия» под процесс интеграции, поскольку возникают предпосылки для оформления двух категорий членов.

ПРЕОДОЛЕНИЕ ПРОБЛЕМ ЭВС ЧЕРЕЗ ПРИЗМУ РЕГУЛИРОВАНИЯ

Возникшие проблемы (повышение мягкости регулирования и потенциально негативное гибкое сотрудничество) заставляют взглянуть в ином свете на реформы, которые ЕС предпринимает сегодня для стабилизации ЭВС.

Евросоюз постепенно двигается в сторону ужесточения мер политико-правового регулирования. Этот тренд, косвенно означая признание, что бессистемное смягчение было ошибочным, реализуется в нескольких инициативах.

1. Принятие пакета из шести нормативных актов («пакета шести»)3, который ужесточает наказание за нарушение бюджетной дисциплины, вводит предварительный контроль национальных доходов и расходов для гарантии их сбалансированности, а также усиливает макроэкономическое сближение стран-членов.

2. Создание Европейского механизма стабилизации, системы поддержки стран-членов евро при временных дисбалансах госфинансов. Соответствующее решение было принято в 2011 году и должно заработать к концу 2012 года.

3. Сближение регулирования рынков труда в «Евро плюс пакте»4. Документ предполагает нивелировать различия стран ЕС в заработной плате, пенсионном возрасте, налоговых системах.

4. Упрочение макроэкономической координации. Например, в январе 2011 года Европейская комиссия (ЕК) предложила увязать предварительный контроль национальных бюджетов и приоритеты «Повестки дня 2020». Предполагается, что страны-члены, решая свои проблемы, будут параллельно сближать и макроэкономическое регулирование, преследуя единые цели. Параллельно усиливается и значение «Повестки дня 2020».

5. Заключение Договора о стабильности, координации и упра-влении5 (2 марта 2012 г.), который делает обязательным так называемое «золотое правило» о сбалансированности доходов и расходов стран-членов.

Однако путь ужесточения политико-правового регулирования не линеен и большинство государств ЕС идут по нему неохотно. Прежде всего, нежелание стран-членов возвращаться к жестким формам регулирования интеграции проявляется в длительном обсуждении соответствующих вопросов. Например, согласование уже упомянутого «пакета шести» длилось полтора года. Около года потребовалось для либерализации условий кредитования стран-членов из Европейского фонда финансовой стабилизации: только решения 21 июля 2011 года увеличили период выплаты кредитов с трех до 15-30 лет и уменьшили ставки кредитования с 5,2 до 3,5%.

К тому же нежелание стран-членов ужесточить политико-правовое регулирование выражается в том, что изначально предложенные схемы выхолащивают в ходе обсуждения, прежде всего в Совете - органе, где представлены национальные интересы. Например, в «пакете шести» Европарламенту (ЕП) пришлось отступить по большинству требований, призванных укрепить институты ЕС (например, предоставить ЕК право налагать вето на национальные бюджеты, а Европейскому парламенту - экзаменовать министров финансов стран-должников). Более того, наказание провинившихся стран-членов не будет автоматическим. Наконец, поддержки не получили самые радикальные предложения (например, идея Германии блокировать право голоса нарушителей).

Аналогичный пример дает и «Евро плюс пакт». Проект Берлина и Парижа, представленный в феврале 2011 года, был существенно «разбавлен»: повышение пенсионного возраста, прекращение индексации заработной платы, выравнивание корпоративных налогов - теперь не догма, а только варианты действий. В качестве инструмента будут использовать только добровольный открытый метод координации.

Показательны и дебаты по Договору о стабильности, координации и управлении. Великобритания воспрепятствовала его введению в законодательство Евросоюза. Более того, первоначальный текст был существенно смягчен. Теперь не требуется, чтобы правило о сбалансированности национальных доходов и расходов было включено в национальные конституции, чрезвычайные обстоятельства могут служить поводом для временного дисбаланса госфинансов, а порогом, после которого применяют санкции, останется дефицит в размере 3% ВВП. В ходе переговоров уменьшилась и роль институтов ЕС в новом договоре. Наконец, ряд стран потребовал особых оговорок. Так, по просьбе Италии из соглашения было изъято положение, позволяющее наказывать страны за высокий госдолг. Болгария заявила, что не будет ни помогать должникам зоны евро, ни изменять свое налоговое законодательство. Польша выторговала право присутствовать на саммитах стран зоны евро, а Швеция оговорила автономию в принятии национального бюджета.

Помимо перечисленного, негативный настрой стран-членов к ужесточению форм политико-правового регулирования очевиден и в том, что они пытаются фрондировать уже принятые положения.
В этой связи вновь примечателен «пакет шести». Запуск процедуры предварительного контроля национальных бюджетов в 2011 году ознаменовался заявлением ряда стран (в том числе и тогдашнего председателя Совета - Венгрии) о недемократичности и недопустимости вмешательства ЕК в их внутренние дела. А в январе 2012 года бельгийский министр госпредприятий П.Манетт осудил тот факт, что никому не известный еврокомиссар предписывает теперь странам-членам параметры их макроэкономической политики (также обозначив недемократичность данной процедуры).

Наконец, ряд идей об упрочении макроэкономической координации (проекты фискальной гармонизации, выпуск еврооблигаций) пока, по большей части, лежит под сукном, что также говорит о низком уровне энтузиазма стран-членов к ужесточению политико-правового регулирования.

Таким образом, решения, принимаемые для стабилизации зоны евро, означают, по сути, отказ от чрезмерной мягкости, характерной для 1980-1990-х годов. Данный процесс, однако, протекает болезненно: страны воспринимают его как покушение на свой суверенитет и встречают все схемы ужесточения регулирования в штыки, что затрудняет преодоление кризиса.

Параллельно ныне принимаемые в зоне евро решения ведут к большей гибкости регулирования интеграции. Такое развитие событий - естественная реакция стран, не заинтересованных в углублении валютной интеграции. Показательны дебаты по новым нормативным актам. Ряд стран-членов зафиксировали для себя особые условия по «пакету шести» (в предварительном контроле национальных бюджетов, в штрафах за превышение установленных порогов дефицита госбюджета и долга). В «Евро плюс пакте» не принимают участия Великобритания, Швеция, Чехия и Венгрия. Договор о стабильности, координации и управлении не подписали Великобритания и Чехия.

Кроме того, в последние два года постепенно нивелируется система управления ЭВС, принятая в начале 1990-х годов. Тогда было установлено, что все государства ЕС участвуют в управлении зоной евро, вне зависимости от того, состоят они в ней или нет. Страны же единой валюты могли координировать свои позиции до официальной встречи Совета и представлять на его усмотрение соответствующие предложения. Такой формат был избран, чтобы не допустить негативного воздействия нормативных актов зоны евро на функционирование внутреннего рынка, а также и на страны ЕС - аутсайдеров единой валюты.

Процессы последних лет ведут к обратному - формированию двух категорий стран ЕС (17 членов - участников единой валюты и остальных). О необходимости ввести сепаратные встречи государств зоны евро (вплоть до саммитов) Франция и Германия заговорили еще в начале 2011 года. Впоследствии часть их идей была реализована, правда пока все саммиты стран зоны евро проходили параллельно со встречами в верхах всего Евросоюза. Договор о стабильности, координации и управлении уже четко прописывает саммиты участников единой валюты, причем аутсайдеры зоны евро могут присутствовать на этих собраниях только по приглашению и не чаще раза в год.

Такое развитие событий представляет опасность по нескольким причинам. Во-первых, меры, которые будет принимать группа евро, могут либо исказить единое пространство внутреннего рынка, либо заставить десятку аутсайдеров следовать за странами евро (например, принимать решения в налоговой области, которые не соответствуют их интересам). Иными словами, возникает угроза, что некоторым странам ЕС придется принимать нормы, в обсуждении и выработке которых они не участвуют, что особенно настораживает Лондон. Во-вторых, в процессе обсуждения могут быть усложнены условия участия в зоне евро, причем в одностороннем порядке, без согласия стран, которые в нее должны вступить (все нынешние аутсайдеры, кроме Великобритании и Дании). Неслучайно новые государства-члены настаивали на участии во всех встречах, где принимаются решения по зоне евро (свидетельством их растущей озабоченности стало письмо председателю Европейского совета от 12 сентября 2011 г.* (*Его подписали представители Польши, Венгрии, Чехии, Латвии, Литвы, Болгарии и Румынии.), а также жесткая переговорная позиция Польши при выработке параметров Договора о стабильности, координации и управлении).

На то, что возникновение членства двух типов - вполне реальная угроза, указывают и заявления Великобритании в октябре 2011 года о намерении координировать действия группы аутсайдеров. Правда, проблема их взаимодействия заключается в том, что потенциальных участников группы мало что связывает: среди них и принципиальные противники евро (Великобритания, Швеция, Чехия), и страны, желающие в еврозону вступить (большинство), и Дания, которая не определилась со своим путем. По сути, коалиция составлена по принципу общего противника, а значит, может выступать только с негативной повесткой, блокировать предложения инсайдеров, но не выдвигать альтернативных моделей преобразований.

Перспективы двухъярусного ЕС настолько осязаемы, что они отразились даже в деятельности Европарламента. В частности, французский депутат П.Бере в октябре 2011 года активно продвигала тезис, что решение по вопросам евро должно быть зарезервировано (не только в Совете, но и в Парламенте) за представителями только тех стран, которые его ввели. Иными словами, была намечена возможность формирования разных классов депутатов. Эту идею уже в 2012 году поддержали председатель Европейского совета, руководство Германии, а также британский депутат Э.Дафф в ходе дискуссий о будущем Евросоюза.

Таким образом, наиболее сложный момент нынешних реформ - поиск конфигурации, которая, с одной стороны, укрепит ЭВС и ужесточит в нем макроэкономическую координацию, а с другой - не будет дискриминировать его аутсайдеров и доводить гибкость интеграции до логического конца - оформления двух категорий членов Евросоюза.

УРОКИ НЫНЕШНЕГО КРИЗИСА

Политико-правовое регулирование современной экономической интеграции и те изменения, которые оно претерпевает, позволяют сделать ряд интересных и, как представляется, важных для будущего ЕС и его отношений с Россией выводов.

Первое. Смягчение регулирования имеет пределы. Безусловно, тотальная гармонизация сегодня невозможна в силу значительных различий в национальных системах и разнообразия приоритетов стран-членов. С другой стороны, ЭВС показывает, что путь чрезмерной мягкости политико-правового регулирования (через добровольный обмен практиками и процесс обучения) хотя и полезен, но не может создать устойчивой основы для продвинутых форм интеграции, как, например, валютной.

Сегодня необходимо найти новый баланс мягкости регулирования и глубины интеграции, который позволит учесть специфику стран, но не повлечет дезинтеграционных тенденций. Нынешний кризис также свидетельствует, что пределы мягкости регулирования резко сужаются в чрезвычайных обстоятельствах. Следовательно, любые решения должны учитывать это и оставлять запас прочности, который бы позволял устоять в период потрясений. Не мешает учитывать и то, что макроэкономическое сближение происходит и вне контекста ЭВС (например, ему способствуют требования МВФ к кредитуемым странам).

Второе. Нынешний кризис и его преодоление прекрасно демонстрируют, что мягкость и гибкость регулирования связаны друг с другом. Мягкость позволяет частично нивелировать различия в приоритетах интеграции стран-членов и обеспечить участие в инициативах всех членов ЕС. Например, государства, не использующие евро, применяли большую часть норм Пакта стабильности и роста 1997 года, а также участвовали в открытом методе координации для сближения макроэкономического регулирования. Они также согласились и на «пакет шести» (правда, с оговорками). Иными словами, мягкость политико-правового регулирования интеграции позволяет снизить объемы гибкого сотрудничества. И наоборот, очевидно, усиление жесткости норм ведет к интенсификации гибкого сотрудничества (см. схему 1). Об этом, например, свидетельствует отказ ряда стран ЕС участвовать в некоторых нормативных новациях.

Схема 1. Связь мягкости и гибкости политико-правового регулирования Евросоюза

До последнего времени ЕС двигался вправо по приведенному нами континууму - в сторону смягчения регулирования и максимального включения всех во взаимодействие. Ныне вектор движения поменялся, теперь он направлен в сторону ужесточения, что неминуемо будет вести к росту объема гибкого сотрудничества.

Наконец, третье. Любое сотрудничество Москвы и Брюсселя в экономической области и его углубление подразумевает в среднесрочной перспективе сближение регулирования. Проблема политико-правовой гармонизации, в принципе, не нова, эта цель зафиксирована в ст. 55 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве 1994 года6 и, очевидно, будет повторена в новом базовом соглашении между ЕС и Россией. Она отражена и в «Дорожной карте» по общему экономическому пространству7, и в «Партнерстве для модернизации»8. Для этого существуют объективные предпосылки. На сегодня Россия занимает третью строчку во внешнеторговом балансе Евросоюза, тогда как ЕС для нашей страны - крупнейший партнер по экспортно-импортным операциям (в 2011 г. двусторонний торговый оборот партнеров составил 246,307 млрд. евро). Евросоюз - это и крупнейший инвестор в России (к 2011 г. его общие суммарные прямые капиталовложения достигли 117,6 млрд. евро), а отечественный бизнес вложил в экономику ЕС 43,5 млрд. евро9.

Тем не менее пока положения о правовом сближении используют мало, поскольку отсутствует стратегия гармонизации, приемлемая и для России, и для Евросоюза. Теперь, когда членство России в ВТО - вопрос решенный, очевидно, необходимо приступить к формированию этой стратегии. Она не должна исходить из тотального переноса на Россию всех практик ЕС и методов их имплементации, как хотел бы Брюссель. Напротив, она должна обладать определенным элементом мягкости и учитывать ту эволюцию, которую прошел сам ЕС. Причем уровень мягкости должен соответствовать интеграции, которую выберут Москва и Брюссель (будет ли это зона свободной торговли, таможенный союз, единый рынок или какая-то промежуточная форма).

Наиболее элегантной схемой представляется постановка единых целей, исходя из проблем внутреннего и внешнего развития каждого партнера, и сохранение за участниками права на выбор инструментов достижения этих целей. Однако и тут, как и во внутреннем развитии Евросоюза, очевидно, необходимо отдавать себе отчет в пределах мягкости. В противном случае различия в имплементации будут подрывать единство целей и обязательств сторон.

 

 

 1Lisbon European Council. Presidency Conclusions. 2000. 23-24 March.

 2Europe 2020. A European Strategy for Smart, Sustainable and Inclusive Growth. Communication from the Commission. COM (2010) 2020. 2010. 3 March.

 3Council Regulation (EU) of 8 November 2011 amending Regulation (EC) No. 1467/97 on speeding up and clarifying the implementation of the excessive deficit procedure. No. 1177/2011. 08.11.2011. Council Directive on requirements for budgetary frameworks of the Member States. No. 2011/85/EU. 08.11.2011. Regulation (EU) of the European Parliament and of the Council on the effective enforcement of budgetary surveillance in the euro area. No. 1173/2011. 16.11.2011. Regulation (EU) of the European Parliament and of the Council on enforcement measures to correct excessive macroeconomic imbalances in the euro area. No. 1174/2011. 16.11.2011. Regulation (EU) of the European Parliament and of the Council amending Council Regulation (EC) No. 1466/97 on the strengthening of the surveillance of budgetary positions and the surveillance and coordination of economic policies. No. 1175/2011. 16.11.2011. Regulation (EU) of the European Parliament and of the Council on the prevention and correction of macroeconomic imbalances. No. 1176/2011. 16.11.2011.

 4European Council Conclusions. 2011. 24-25 March. Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union. Brussels. 2012. 2 March.

 5Treaty on Stability, Coordination and Governance…

 6Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны. О. Корфу. 1994.

 7«Дорожная карта» по общему экономическому пространству. Москва. 10.05.2005.

 8Заявление саммита в Ростове-на-Дону по «Партнерству для модернизации». 01.06.2010.

 9European Commission, DG Trade. Russia // URL: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113440.pdf; Саммит Россия - ЕС. Восстановление торговли товарами между Россией и ЕС в 2011 г. Евростат. 2012. 1 июня. STAT/12/82 // URL: eeas.europa.eu/delegations/russia/documents/news/20120601_2_eurostat_ru.pdf