ENGLISHМеждународные дела - одна из наиболее критических сфер современных общественных отношений. Причем определение «критический» мы употребляем в данном контексте не столько в значении «жизненно важный», сколько по его смыслу - «наполненный критикой». Пожалуй, лишь медицина в обывательском сознании является в такой же степени «понятной» всем и критикуемой всеми.
Излюбленной мишенью для непрофессиональных оценок на протяжении целого ряда лет остается система ООН и, в частности, эффективность работы ее Совета Безопасности.
Мы далеки от того, чтобы канонизировать образ этого ключевого института мировой политики, - согласимся с классическими постулатами политического реализма: общественные учреждения, в том числе международные организации, не могут не нести на себе следы человеческих изъянов. В целом ряде случаев деятельность Совбеза могла быть обоснованно подвергнута критике вследствие присущей ей неповоротливости, рассогласованности, конъюнктурности и даже неадекватности. Однако компетентный подход - в пику обывательскому - предполагает критику конструктивную, нивелирование негативных характеристик при стремлении усилить и развить имеющиеся сильные стороны.
Необходимо признать: Совет Безопасности ООН неоднократно убедительно показывал, что способен решать самые актуальные проблемы международных отношений. Причем в ряде случаев в интересах обеспечения международной безопасности Совет раскрывал те или иные сложные темы совсем нетривиально, по-новаторски. В частности, именно так можно оценить деятельность Совбеза в отношении угроз для мира и безопасности, которые исходят от негосударственных субъектов.
Когда сегодня ведущие страны и международные организации определяют вызовы терроризма как более опасные, нежели многие межгосударственные конфликты, это кажется нам должным. Между тем десять с небольшим лет назад пионерская квалификация Совбезом ООН терроризма в качестве угрозы для международного мира и безопасности стала событием из ряда вон выходящим. Ведь тогда Совет опроверг аксиому, существовавшую со времени написания Устава Всемирной организации: на протяжении более полувека не возникало никаких сомнений в том, что источником вооруженных нападений могли быть лишь государства и их объединения, только они могли нарушать мир и создавать ситуации, влекущие обращение к главе VII Устава.
Уже 12 сентября 2001 года - на следующий день после масштабных атак на Нью-Йорк, Вашингтон и Пенсильванию - Совет Безопасности ООН принимает противоречивую, но, безусловно, историческую резолюцию 1368. Как заявлено, будучи преисполнен решимости всеми средствами бороться с угрозами для международного мира и безопасности, вызываемыми террористическими актами и признавая неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону, Совет признал террористические нападения 11 сентября, как и любой акт международного терроризма, угрозой для международного мира и безопасности. Можно спорить об оправданности такого решения, говорить, что оно было проголосовано в том числе на фоне эмоционального потрясения после атаки на Нью-Йорк, где и заседает Совбез, но факт остается фактом. Совет четко и с единственно возможным толкованием квалифицировал действия негосударственного субъекта как угрозу для международного мира и безопасности. Академик Е.М.Примаков дал такую оценку тем событиям: «Совет Безопасности на деле доказал свою способность по-новому, именно по-новому, подойти к применению положений Устава ООН… После событий 11 сентября 2001 года Совет Безопасности дал, по сути, новую интерпретацию статьи 51 Устава ООН, подведя базу под применение силы в порядке самообороны в случае нападения негосударственного формирования на государство»1.
Необходимо отметить, что идеи «расширенного» понимания угроз безопасности витали в политологических кругах Запада начиная с 1970-х годов. Многие специалисты уже в то время указывали, что терроризм и транснациональная организованная преступность могут представлять не меньшую опасность для мира, чем традиционные вооруженные конфликты2. Однако то были лишь размышления на тему «пристрелочного» подхода к новому пониманию безопасности и угрозам в ее отношении. «Переброска моста» между теорией и политико-правовой практикой происходила поэтапно.
Так, сугубо политическое оформление, новые подходы к безопасности получили на высшем официальном уровне в рамках Хельсинкского процесса. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанный 1 августа 1975 года, включил вопросы так называемой «второй корзины», связанные с экономикой и окружающей средой. Как написал авторитетнейший специалист по общеевропейскому процессу (и его непосредственный участник на протяжении 30 лет) посол Ю.Б.Кашлев, именно СБСЕ расширило понятие «безопасность», превратив его из чисто военно-политического в многомерное, включающее в себя также гуманитарные, экономические, экологические и другие аспекты; сегодня это вроде бы само собой разумеется, а 20-30 лет назад это был пионерский шаг3. И действительно, это был первый масштабный прецедент, когда государства Евразии и Северной Америки официально «раскрыли» безопасность для включения и учета в ней новых реалий международной и внутригосударственной обстановки. Еще раз подчеркнем, «разгосударствление» угроз международной безопасности в рамках СБСЕ/ОБСЕ имело исключительное значение политического - но пока не правового - прецедента.
Что касается юридического измерения проблемы, то до решений Совета Безопасности ООН в сентябре 2001 года иных официальных квалификаций негосударственных субъектов или их деятельности в качестве угрозы для международного мира и безопасности не было. Да их и не могло быть, поскольку, согласно Уставу ООН, квалифицировать ситуацию в качестве таких угроз - исключительная прерогатива Совета Безопасности. Только он определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает о том, какие меры следует предпринять в соответствии со статьями 41 и 42 для поддержания международного мира и безопасности (ст. 39 Устава ООН). И только квалификация угроз Советом Безопасности ООН на основе соответствующих положений главы VII Устава Организации может иметь последствия по праву международной безопасности - вплоть до применения вооруженных сил и средств.
Новаторское применение Советом Безопасности ООН его права квалифицировать угрозы для международного мира и безопасности, да и в принципе, само прецедентное указание Совета на то, что подобные угрозы могут быть негосударственными, повлекли за собой неизбежно новое толкование смежных норм Устава ООН.
Наиболее чувствительным и острым здесь продолжает оставаться вопрос о применении в случае атаки со стороны негосударственного субъекта положений ст. 51 Устава ООН, которая закрепляет за государствами право на индивидуальную и коллективную самооборону. Следуя логике резолюций 1368 и 1373, в случае масштабных террористических атак, сравнимых по характеру с вооруженным нападением, в ожидании официальной квалификации и принятия соответствующих мер со стороны Совета Безопасности ООН любое государство имеет право на самооборону с использованием всех доступных конвенционных сил и средств.
Авторитетный отечественный юрист-международник, ныне судья Международного суда ООН Л.А.Скотников, отмечал, что, таким образом, Совет установил, что статья 51 может быть задействована в случае нападения, совершенного негосударственным субъектом, когда собственно нападение прекратилось, но есть основания полагать, что за ним могут последовать новые атаки. Отсюда автор сделал примечательный вывод: по логике, выводимой из резолюций Совета Безопасности, США еще до 11 сентября 2001 года могли осуществить право на самооборону, если бы знали о грядущем нападении «Аль-Каиды», - принимая во внимание предыдущие атаки «Аль-Каиды», направленные против интересов США. Однако в рассматриваемой резолюции Совет Безопасности не определил, могут ли США нанести удар по государству или негосударственному субъекту, и не установил никаких временных пределов для осуществления права на самооборону4.
Доктринальные сдвиги в международном праве, последовавшие за антитеррористическими решениями Совбеза от сентября 2001 года, были мастерски использованы Соединенными Штатами для «юридического» обоснования многих конъюнктурно выгодных для них позиций. Так, формат и методы осуществления операции «Несокрушимая свобода» зиждился на новом прочтении норм международного гуманитарного права - ведь и оно-де подверглось трансформации после принятия резолюций 1368 и 1373 Совета Безопасности ООН5. А упомянутое выше неоспоримое право государств на самооборону было «творчески» развито до права наносить превентивные удары по базам террористов даже вне пределов своей юрисдикции. Подобное положение, как мы знаем, было гласно закреплено в Стратегии национальной безопасности США 2002 года.
Следует отметить, что идеи вооруженной контртеррористической превенции были не новы даже для обсуждения в рамках Совета Безопасности ООН. Правда, прежде инициатором официальной дискуссии на эту тему выступали не США, а их стратегический союзник, у которого, по всей видимости, Вашингтон и позаимствовал «инновационное» прочтение классической нормы права международной безопасности.
Израиль еще в 1980-х годах сформулировал и стал продвигать концепцию о превентивных ударах по террористам, обосновывая такие свои действия положениями статьи 51 Устава ООН. Официальные дискуссии в Совете Безопасности на эту тему мы считаем возможным расценить как прелюдию к формализованному включению негосударственных субъектов в число игроков, способных создавать угрозы для международного мира и безопасности.
Итак, в ходе рассмотрения положения на Ближнем Востоке (в частности, на 2568-м, 2570-м, 2572-м и 2573-м заседаниях Совета) Израиль заявлял, что его долг защищать жизнь и безопасность своих граждан в той мере, в какой неспособно правительство Ливана воспрепятствовать использованию своей территории для нападений на Израиль. Израильские официальные представители описывали действия своего государства как ответные удары против сосредоточения террористов ООП в Ливане в осуществлении неотъемлемого права на самооборону6. Представители других стран оспаривали израильский аргумент о самообороне, утверждая, что так называемые упреждающие действия не могут быть оправданы никаким толкованием статьи 51. В ответ Израиль заявлял, что, если будет принят осуждающий его проект резолюции, рассматриваемый на тот момент Советом, это не заставит Израиль отказаться защищать своих мужчин, женщин и детей от нападения7.
На 2611-м заседании Совета представитель Израиля заявлял, что каждое государство несет ответственность за предотвращение вооруженных нападений со своей территории. Израиль никогда не сможет согласиться с тем, что базы и штаб-квартиры «террористов-убийц» должны в любое время и в любом месте пользоваться иммунитетом. Суверенитет не может быть отделен от ответственности за него, состоящей в том, что суверенное государство не может позволить использование суверенной территории в качестве плацдарма для совершения актов агрессии против другой страны8. Таким образом, еще за полтора десятка лет до принятия резолюций 1368 и 1373 Совбез ООН обсуждал возможное новое толкование права на самооборону в контексте террористических угроз и вообще расширенное понимание угроз для международного мира и безопасности.
Однако вплоть до развала СССР Совету Безопасности ООН не удавалось прийти к консенсусу (хотя бы среди постоянных его членов) по обозначенным вопросам, тем более что резолюции, где Совбез конкретно указывал на существование угроз для международного мира и безопасности, можно было пересчитать по пальцам - в период холодной войны они зачастую взаимно блокировались в зависимости от авторства.
Если отслеживать историю «разгосударствления» угроз, квалифицированных Советом Безопасности уже после распада биполярной системы, отметим резолюцию 733 о положении в Сомали от 23 января 1992 года. То решение можно назвать прорывным. Совет Безопасности, будучи серьезно встревожен быстрым ухудшением положения, гибелью большого числа людей и широкомасштабным материальным ущербом в результате конфликта в этой стране, признал, что сохранение этого положения создает угрозу международному миру и безопасности. Впервые внутренняя, прежде всего гуманитарная, обстановка в конкретной стране была признана угрозой столь значимого статуса. При этом необходимо подчеркнуть: постановляя, что в целях установления мира и стабильности в Сомали все государства должны немедленно ввести всеобщее и полное эмбарго на поставки всех видов оружия и военного оборудования, Совет прямо сослался на главу VII Устава ООН.
Следующей вехой в трансформировавшихся подходах Совета Безопасности к вопросам негосударственных угроз для международного мира и безопасности стало рассмотрение положения в Афганистане при режиме талибов*. (*Считаем важным заметить, что движение «Талибан» не может быть признано негосударственным субъектом без существенных оговорок. Талибы контролировали часть территории афганского государства и эффективно осуществляли свои властные полномочия в этих границах (вопрос лишь в том, на основе каких идей и какими методами). Ряд государств имел официальные контакты и даже поддерживал дипломатические сношения с талибским режимом, при этом некоторые специалисты обозначали последний в качестве афганского правительства.)
8 декабря 1998 года Совет Безопасности принял резолюцию 1214, в которой указал, что продолжающийся афганский конфликт создает серьезную и усиливающуюся угрозу региональному и международного миру и безопасности. В пункте 13 резолюции Совет потребовал, чтобы движение «Талибан» прекратило обучение и предоставление убежища международным террористам и их организациям и чтобы все афганские группировки оказывали содействие усилиям с целью предать суду лиц, обвиняемых в терроризме.
Невыполнение руководством движения «Талибан» вышеуказанного требования уже само по себе было определено угрозой для международного мира и безопасности в ключевой антиталибской резолюции 1267 Совета Безопасности от 15 октября 1999 года. В этой же резолюции содержалась примечательная формулировка о том, что пресечение международного терроризма крайне необходимо для поддержания международного мира и безопасности.
Уже в следующей антитеррористической резолюции 1269 Совбеза формулировка эволюционировала в то, что международный терроризм представляет опасность (но здесь пока не угрозу) для жизни и благосостояния людей во всем мире, а также для мира и безопасности всех государств. Данная резолюция содержала и другие элементы «обыгрывания» юридически значимых для применения главы VII Устава ООН терминов. В пункте 1 Совет осудил все акты, методы и практику терроризма как преступные и не имеющие оправдания, независимо от их мотивов, во всех их формах и проявлениях, где бы и кем они ни совершались, особенно те, которые могли бы угрожать международному миру и безопасности, а в пункте 6 выразил свою готовность принять необходимые меры в целях противодействия угрозам международному миру и безопасности, исходящим от терроризма.
Дальнейшие резолюции 1333 (2000 г.) и 1363 (2001 г.) повторяли аналогичные формулировки. Все они, как видно, не содержали ссылок на положения главы VII и не служили прецедентом для обращения государств к праву на самооборону и использование в этих целях превентивных и силовых мер в соответствии со статьями 41 и 42 Устава ООН. Закольцовывая сюжет, вновь укажем, что поворотным моментом в этом плане стали резолюции Совета от сентября 2001 года, принятые после террористических атак на США.
Как резолюция 1368, которую мы цитировали выше, так и резолюция 1373 Совета Безопасности содержали значимое указание, что любой акт международного терроризма представляет собой угрозу для международного мира и безопасности. Обращает на себя внимание употребление слова «любой», особенно в сравнении с приводимой формулировкой резолюции 1269, которая была принята всего двумя годами ранее (причем начиная с резолюции 1377 Совбеза от ноября 2001 г. в аналогичных формулировках пресловутое слово «любой» уже будет опускаться).
Знаковый момент резолюции 1373 - то, что она подтвердила необходимость бороться, в соответствии с Уставом ООН, с угрозами для международного мира и безопасности, создаваемыми террористическими актами, всеми средствами. Как мы знаем, ряд стран истолковал данное правило как «зеленый свет» для действий в соответствии со статьями 41 и 42 Устава ООН.
Видимо, учитывая это, в последовавших антитеррористических резолюциях 1390 (2002 г.), 1452 (2002 г.), 1455 (2003 г.), 1456 (2003 г.), 1526 (2004 г.) Совет Безопасности использовал уже более выверенные, выхолощенные по юридическим последствиям формулировки.
Интересно, что среди резолюций, не затрагивающих проблем терроризма, за этот период была принята лишь одна, тематику которой можно привязать к проблеме негосударственных угроз для международного мира и безопасности. Имеем в виду резолюцию 1467 Совета, которой была одобрена декларация «Распространение стрелкового оружия и легких вооружений и наемничество: угрозы миру и безопасности в Западной Африке».
Резолюции 1566 (2004 г.) и 1617 (2005 г.) Совбеза обозначили терроризм во всех его формах и проявлениях как одну из самых серьезных угроз международному миру и безопасности и вновь содержали ссылки на главу VII Устава ООН. Резолюция 1617 еще и поименно указала, что «Аль-Каида», Усама бен Ладен и «Талибан», а также связанные с ними лица, группы, предприятия и организации представляют угрозу для международного мира и безопасности. Был создан любопытный прецедент, когда один конкретный человек (бен Ладен) был указан в качестве лица, создающего столь серьезную угрозу международного значения.
По-настоящему знаковой можно назвать нераспространенческую резолюцию 1540 (2004 г.) Совета Безопасности, принятую по инициативе России. Вопросы нераспространения всегда традиционно относились к сфере межгосударственных отношений. Опасности на этом важнейшем участке представлялись прежде всего как угрозы со стороны «безответственных» государств, которые пытались действовать вразрез с существующими ограничительными режимами. Субъектами международного режима нераспространения (в отношении ядерного, химического, биологического оружия и средств его доставки) с самого его создания были исключительно государства. Однако жизнь показала, что не только отдельные страны, но и негосударственные субъекты могут стремиться к нелегальной разработке, обладанию и применению ОМУ или его компонентов. Именно поэтому Совет Безопасности указал, что серьезно обеспокоен угрозой незаконного оборота ядерного, химического или биологического оружия и средств его доставки и относящихся к ним материалов, что придает новое измерение проблеме распространения такого оружия, а также создает угрозу для международного мира и безопасности. Постановляя ряд мер, нацеленных на устранение таких угроз, Совет, как и в случае с террористическими угрозами, действовал на основании главы VII Устава ООН.
В приложении к нашему сюжету чрезвычайно важно и то, что резолюция 1540 включила определение негосударственных субъектов. Таковыми были признаны физическое лицо или организация, не имеющие законных полномочий от какого-либо государства на осуществление деятельности, подпадающей под действие резолюции. В качестве примеров негосударственных субъектов Совет Безопасности привел лиц и организации, включенные в перечень ООН, который составлен и ведется Комитетом*, (*17 июня 2011 г. был разделен Советом Безопасности на два независимых комитета - по санкциям против «Талибана» (резолюция 1988) и в отношении «Аль-Каиды» (резолюция 1989). ) учрежденным резолюцией 1267 Совбеза, и подпадающие под действие резолюции 1373 Совбеза. Действия негосударственных субъектов по незаконному обороту ОМУ были объявлены вне закона, и все государства были обязаны криминализировать их в своем внутреннем законодательстве.
Итак, мы увидели, что Совет Безопасности, новаторски раскрывая международно-правовое понятие угроз для мира и безопасности, в 2001 году причислил к таковым терроризм. На протяжении ряда лет в повестке дня Совета рассмотрение вопросов, связанных с терроризмом, официально обозначены пунктом «Угрозы международному миру и безопасности, вызываемые террористическими актами». Это подтверждает, что квалификация терроризма в качестве угрозы такого рода - вещь устоявшаяся. Второй угрозой международному миру и безопасности, имеющей негосударственное происхождение и признаваемой Советом Безопасности, с 2004 года стал незаконный оборот ОМУ.
Пойдет ли Совет дальше по пути квалификации негосударственных угроз, будет ли его деятельность отмечена последующими новациями на антикриминальном треке? Ведь использование арсенала норм права международной безопасности в борьбе с глобальными криминальными угрозами подтвердило свою эффективность.
Еще осенью 2010 года Организация Договора о коллективной безопасности констатировала, что распространение афганских наркотиков приобрело такие масштабы, которые представляют угрозу миру и безопасности. ОДКБ обратилась в Совет Безопасности ООН с призывом рассмотреть вопрос о квалификации наркопроизводства в Афганистане в качестве угрозы для мира и безопасности и о соответствующем расширении роли и полномочий Миссии ООН по содействию Афганистану. К сожалению, к настоящему времени не все страны, входящие в Совбез ООН, оказались готовы отбросить сиюминутные политические мотивации и отдать должное ключевой проблеме для современной Центральной Азии.
В начале наших рассуждений мы высоко оценили практику решения вопросов новых вызовов и угроз, наработанную к настоящему моменту Советом Безопасности. На конкретных примерах мы показали, что Совбез продемонстрировал свою способность быть новатором в квалификации угроз для мира и безопасности и вообще в новом прочтении классических установок права международной безопасности. Совет показал отсутствие косности, нетривиальный подход к угрозам терроризма и незаконного оборота ОМУ. Полагаем, что верным шагом дальше стало бы рассмотрение вопроса о квалификации афганского наркопроизводства в качестве угрозы для международного мира и безопасности.
Позволим себе закончить статью цитатой К.Аннана. Данное заявление было сделано им еще в должности Генерального секретаря ООН, в 2004 году, однако представляется как никогда злободневным. «Устав Организации Объединенных Наций предельно ясен. Государства имеют право оборонять себя - и друг друга - в случае агрессии. Однако первоочередная задача самой ООН, в соответствии со статьей 1 Устава, состоит в том, чтобы «принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру». Мы должны продемонстрировать, что ООН способна выполнить эту задачу не только в интересах наиболее привилегированных членов Организации, которые в настоящее время - по понятным причинам - озабочены терроризмом и оружием массового уничтожения»9.
1Примаков Е.М. ООН: вызовы времени / Е.М.Примаков // Россия в глобальной политике. 2004. №5. Сентябрь-октябрь.
2См., например, Keohane R., Nye J. Power and Interdependence. Boston: Little, Brown and Co., 1977.
3Кашлев Ю.Б. Хельсинкский процесс 1975-2005: свет и тени глазами участника. М., 2005. С. 7.
4См.: Скотников Л.А. Право на самооборону и новые императивы безопасности // Международная жизнь. 2004. № 9.
5Подробнее см.: Варфоломеев А.А. Концепция «войны с терроризмом»: проблемы правовой квалификации и политической конъюнктуры // Военная мысль. 2012. №1. С. 3-12.
6Документы ООН S/PV.2568: Израиль. С. 36; S/PV.2573: Израиль. С. 54-56.
7Документы ООН. Глава XI. Рассмотрение положений главы VII Устава. С. 473.
8Документы ООН S/PV.2611: Израиль. С. 23-26.
9Заявление Генерального секретаря ООН на заседании Консультативного совета по вопросам разоружения. Нью-Йорк, 4 февраля 2004. // http://www.un.org/russian/.
