БРИКС в системе глобального управления

Место БРИКС в системе глобального управления определяется их растущим влиянием на мировую экономику. Цитируя Джима О’Нила, спрогнозировавшего рост экономики стран БРИК в 2001 году: «Все четыре страны превзошли мои ожидания 2001 года. Прогнозы, шокировавшие многих в то время, теперь кажутся очень консервативными. Агрегированный ВВП стран БРИК увеличился практически в четыре раза - с 3 миллиардов до уровня от 11 до 12 млрд. долларов. Объем мировой экономики увеличился вдвое с 2001 года. Треть этого роста приходится на страны БРИК. Рост их совокупного ВВП более чем в два раза превысил рост ВВП США и был равнозначен созданию еще одной Японии и Германии, или пяти Соединенных Королевств Великобритании за десятилетие… На страны БРИК сейчас приходится 20% мировой торговли по сравнению с 10% в 2001 году. Объем торговли между членами БРИК рос быстрее, чем объем мировой торговли в целом»¹.

И все-таки роль БРИКС в системе глобального управления не является функцией одной переменной - экономического роста стран БРИКС. Значительный вклад в усиление влияния БРИКС оказывает поступательное укрепление сотрудничества стран. С 2008 кризисного года расширяется и углубляется координация БРИКС в различных сферах политики, различных форматах и на разных уровнях. Накопленная к настоящему времени база данных позволяет осуществить количественный и качественный анализ сотрудничества по нескольким параметрам. Первое - была проанализирована динамика институционализации. Для этого были использованы данные по количеству встреч, форматов, принятых документов, приоритетов постоянно расширяющейся повестки дня. Были выделены характеристики «качества» встреч, каждой из которых было присвоено по одному баллу. Рассматривалось: состоялась ли встреча «на полях» других мероприятий или была самостоятельной («standalone»); принят участниками встречи итоговый документ или не принят; приняты решения о дальнейшем углублении/расширении деятельности форума или нет. Условный максимальный вклад конкретной встречи в развитие институционализации БРИКС составляет три балла.

Второй параметр анализа - оценка исполнения БРИКС функций глобального управления: обсуждение, определение направления действий, принятие коллективных решений, исполнение решений, развитие глобального управления. Анализ осуществляется на основе доли символов, посвященных конкретной функции в общем объеме дискурса за год. Третий параметр анализа - динамика приоритетов в повестке дня БРИКС. Оценка проводится на основе доли символов, посвященных конкретному приоритету в общем объеме дискурса. Четвертый параметр анализа включает вклад БРИКС в развитие многосторонней системы глобального управления. Для этого используются такие индикаторы, как взаимодействие с международными институтами (количество упоминаний и количество мандатов, переданных БРИКС международным многосторонним институтам) и количество собственных инструментов и институтов, созданных странами - членами БРИКС.

После первой встречи лидеров на полях саммита «Группы восьми» в Хоккайдо, в ходе которой главы государств договорились о дальнейшей координации по наиболее насущным экономическим проблемам, включая взаимодействие в финансовой сфере и продовольственной безопасности, динамика сотрудничества в поисках общих или скоординированных ответов на новые проблемы неизменно усиливалась. Постоянными стали встречи министров финансов и глав центральных банков стран БРИК. На первой встрече 7 ноября 2008 года в Сан-Паулу в преддверии встречи министров финансов и управляющих центральными банками «Группы двадцати» участники обсудили возможные сценарии развития финансового кризиса, ответные меры экономической политики стран БРИК, обязались предпринимать необходимые шаги по сокращению влияния кризиса на экономическую деятельность с целью сохранения средне- и долгосрочных темпов роста².

В 2009 году состоялись две встречи министров финансов для координации позиций в последующих встречах «двадцатки». В Хоршеме (Великобритания) министры финансов призвали к изучению возможностей изменений в международной валютной системе, в том числе роли резервных валют, а также реформе системы международных финансовых институтов³. На встрече в Лондоне министры финансов и главы ЦБ сформулировали цель перераспределения 7% квот в МВФ и 6% в группе Всемирного банка для обеспечения более справедливого распределения голосов развитых и развивающихся стран⁴.

Практика встреч для координации позиций в «двадцатке» и других финансовых институтах закрепилась, министры финансов встречаются как отдельно, так и «на полях» весенних и ежегодных встреч МВФ и Всемирного банка. К настоящему времени состоялось девять встреч, принято четыре документа. Наряду со сложившимся еще до 2008 года форматом взаимодействия на уровне министров и заместителей министров иностранных дел, встречи министров финансов стали важнейшей составляющей координации по финансово-экономической повестке дня и подготовки саммитов глав государств БРИКС.

В области сельского хозяйства и продовольственной безопасности направления действий, сформулированные лидерами на первом саммите в совместном заявлении по глобальной продовольственной безопасности, нашли развитие в Московской декларации министров сельского хозяйства. Несмотря на то что состоялось только две встречи министров сельского хозяйства, в рамках сотрудничества по этому направлению заложены элементы отчетности, создана рабочая группа, согласованы рабочие процедуры ее деятельности, принято решение о создании стратегического альянса для исследований и технологического сотрудничества в области сельского хозяйства, принят план сотрудничества на 2012-2016 годы⁵.

Укрепляется сотрудничество между министерствами, ответственными за развитие торговли. Состоялось две встречи. В декларации, принятой в декабре 2011 года, сформулировано важное институциональное решение о создании контактной группы, на которую возложены задачи по формированию институциональной основы и конкретных мер для расширения экономического сотрудничества как между странами БРИКС, так и между БРИКС и развивающимися странами⁶.

Таким образом, отмечается высокая динамика институционализации сотрудничества БРИКС. К настоящему времени состоялось 45 встреч. Помимо саммитов, встреч министров иностранных дел и министров финансов, действуют еще десять форматов, включая сотрудничество между министерствами здравоохранения, статистическими ведомствами, банками развития, антимонопольными ведомствами, министерствами торговли. Наблюдается тенденция увеличения количества самостоятельных встреч, согласования и принятия итоговых документов, создания рабочих групп и других механизмов координации. К апрелю 2012 года принято 19 документов по постоянно расширяющейся повестке дня БРИКС. Увеличивается количество встреч, по итогам которых принимаются коллективные документы и решения о дальнейшем углублении и расширении деятельности форума. Динамика институционализации представлена на Рисунке 1. Высота расположения встречи в поле соответствующего формата отражает условный уровень ее вклада в институционализацию БРИКС.

Рисунок 1. Схема динамики институционализации БРИКС

Одновременно наблюдается изменение баланса функций глобального управления в документах БРИКС. В документах 2008 года доминируют функции обсуждения (46% дискурса) и определения направления коллективных действий (почти 49% дискурса), принятие решений составило только 5%, и полностью отсутствовали функции реализации решений и развития глобального управления. В 2009 году значительно снижается объем дискурса, посвященного обсуждению, существенно увеличивается функция определения направления действий (57%) и принятия решений (18%). В последующие годы доля функции принятия решений продолжает увеличиваться, достигнув почти 24% в 2010 году и максимального значения (33,37%) в 2011 году. В 2012 году этот показатель превысил средний уровень за период и составил почти 25%.

В 2010 году максимально высокая доля функции развития глобального управления связана с продвижением позиции БРИК по реформированию структур управления МВФ и Всемирного банка, прежде всего существенному перераспределению голосов в пользу стран с формирующейся рыночной экономикой и развивающихся стран. Кроме того, в 2010 году было заявлено о начале диалога по конкретным шагам о возможностях достижения региональных валютных договоренностей между странами БРИК. Было принято решение о создании базы сельскохозяйственных данных стран БРИК, положено начало целому ряду новых секторальных инициатив: сотрудничеству по линии банков развития; статистических ведомств; антимонопольных ведомств; работе бизнес-форума и исследовательских центров.

На саммите в Дели лидеры положили начало работе по созданию нового Банка развития «в целях мобилизации ресурсов для проектов в области инфраструктуры и устойчивого развития в странах БРИКС, а также в других странах с формирующейся рыночной экономикой и развивающихся странах». Важным этапом в развитии торговли в национальных валютах стало подписание Генерального соглашения о создании кредитных линий в местной валюте в рамках механизма межбанковского сотрудничества БРИКС, а также Многостороннего соглашения о подтверждении аккредитивов между экспортно-импортными банками / банками развития. Баланс функций глобального управления отражен на Рисунке 2.

Поступательно увеличивается количество конкретных обязательств, принимаемых лидерами стран БРИКС в рамках саммитов.

Рисунок 2. Реализация функций глобального управления в документах БРИКС

В 2009 году в совместном заявлении лидеров зафиксировано 15 обязательств (при этом пять из них - в сфере энергетики), и три обязательства, направленные на реализацию мер по преодолению продовольственного кризиса и создание в средне- и долгосрочной перспективе условий для развития сельского хозяйства, сформулированы в заявлении по глобальной продовольственной безопасности.

На саммите в Бразилиа главы государств БРИКС приняли 31 обязательство. Повестка дня существенно расширилась: девять обязательств было принято по энергетике, шесть - в области финансов, четыре - по содействию развитию, и по два - в сфере торговли и макроэкономического сотрудничества.

В 2011 году количество согласованных лидерами обязательств составило 38. Изменился баланс обязательств по приоритетам. Большая часть обязательств (шесть) была принята в сфере защиты окружающей среды и адаптации экономики к климатическим изменениям. Усилилась координация по обеспечению устойчивого и сбалансированного роста (пять обязательств), расширению торговли (пять обязательств), содействию развитию (четыре обязательства), взаимодействию в социальной и экономической сферах (четыре обязательства), включая вопросы социальной защиты, обеспечения граждан достойными рабочими местами, решения проблем молодежи и общественного здравоохранения.

Среднее количество обязательств за период с 2008 по 2012 год составило 29, что значительно ниже, чем среднее за период с 2008 по 2011 год в «Группе двадцати» (124). Средняя «плотность», то есть отношение количества принятых обязательств к количеству символов в документах саммитов*, (*Для удобства восприятия полученное число умножается на 10 тыс.) у БРИКС (17) также ниже, чем у «двадцатки» (22). В период с 2008 по 2011 год наблюдается тенденция к ее повышению, что может рассматриваться как свидетельство постепенной институционализации БРИКС, повышения качества диалога и способности к согласованию решений по расширяющемуся числу вопросов. Тенденция не была продолжена в 2012 году (Рисунок 3). Это может быть связано с тем, что в 2012 году произошли существенные изменения в иерархии приоритетов. Значительно увеличилась доля обязательств по торговле, составив 28% (девять обязательств), политическим вопросам и региональной безопасности (12,5 %, четыре обязательства), развитию (9%, три обязательства). Снизилось количество обязательств в сфере финансов, макроэкономики, социально-экономической политике.

Рисунок 3. Сравнительная плотность обязательств, принятых на саммитах БРИКС и «Группы двадцати»

Несмотря на то что БРИКС часто оценивается экспертами и практиками как политический форум, в повестке дня доминируют вопросы экономики (в среднем  около 28% дискурса) и финансов (почти 20%), в том числе задачи обеспечения сбалансированного роста мировой экономики и проблемы реформы международной финансовой системы. Сами страны-члены рассматривают БРИКС как одну из «платформ для диалога и сотрудничества в сферах экономики, финансов и развития»⁷, хотя совокупная доля финансовой и экономической проблематики снижается по мере расширения повестки дня БРИКС.

Политические вопросы и проблемы безопасности в совокупности составляют менее 11% дискурса и в основном касаются координации позиций стран по вопросам реформы ООН, взаимодействия в противодействии глобальным вызовам и угрозам, а также консультаций по кризисным ситуациям на Ближнем Востоке и в Северной Африке, урегулирования ситуации в Сирии, вокруг иранской ядерной программы, в том числе и для координации позиций в Совете Безопасности ООН. Необходимо отметить, что доля политических вопросов в повестке дня возрастает, очевидно, в связи с необходимостью отвечать на многочисленные кризисные ситуации в регионах Ближнего Востока, Северной и Западной Африки. Постепенно формируется диалог по содействию развитию. Безусловный вклад в формирование повестки дня по содействию развитию был внесен в рамках председательства Бразилии. В 2011 году было положено начало формированию диалога по здравоохранению, существенно укрепилась основа сотрудничества в области сельского хозяйства и продовольственной безопасности. На саммите в Санье лидеры БРИКС сформулировали решение развивать сотрудничество со странами Африки и поддерживать инвестиции в инфраструктуру и индустриальное развитие в том числе в рамках «Нового партнерства в интересах развития Африки» (НЕПАД). Это обязательство лидеры подтвердили на саммите в Дели.

Вопросы защиты окружающей среды, обеспечения доступа к источникам энергии, развития чистых, доступных и устойчивых энергосистем, энергоэффективных технологий, развития возобновляемых источников энергии, обеспечения энергетической безопасности неизменно являются частью диалога лидеров БРИКС. Внимание к вопросам защиты окружающей среды также усиливается. В Санье Китай, Бразилия, Россия и Индия подтвердили намерение усилить сотрудничество для достижения договоренностей в рамках Дурбанской конференции и наращивать практическое сотрудничество в адаптации экономик и обществ к изменениям климата. Наконец, стоит обратить внимание на последовательное усиление диалога по торговле и инвестициям (в 2012 г. доля этого приоритета в дискурсе БРИКС составила 18,24), последовательному выражению приверженности правилам многосторонней торговой системы и неизменной поддержке вступления России во Всемирную торговую организацию. На саммите в Дели лидеры еще раз подтвердили готовность  продолжить усилия, направленные на успешное завершение Дохийского раунда,  отводя центральное место развитию. В декларации отмечается общая негативная позиция БРИКС относительно многосторонних инициатив, «которые противоречат фундаментальным принципам прозрачности, инклюзивности и многосторонности… отвлекают членов ВТО от работы по достижению коллективного результата, но и не решают проблемы дефицита развития, оставшейся с предыдущих раундов переговоров»⁸.

Таблица 1. Приоритеты БРИКС в 2008-2012 гг., доля символов %

Скептик может сказать, что это все риторика. И в какой-то степени, может быть, прав. Однако, как мы видим, количественные данные показывают, что развитие форума движется согласно логике функций глобального управления: от обсуждения к согласованию направлений коллективных действий, выработке решений и далее к их исполнению. На саммите в Санье лидеры БРИКС заявили о решимости воплотить политическое видение в конкретные дела. То есть двигаться дальше от риторики к реальным действиям. Приняв План действий, который должен стать основой для дальнейшего сотрудничества, они заявили о намерении рассмотреть выполнение Плана действий на следующей встрече. План является не амбициозным, но вполне конкретным инструментом развития сотрудничества, а решение рассмотреть его выполнение на следующем саммите заложило элементы отчетности в работу форума. Аналогичный план действий был принят и на саммите в Нью-Дели.

Формирование позитивной повестки дня БРИКС, усиление функций принятия и исполнения решений, включение элементов отчетности может способствовать повышению уровня эффективности работы форума. Практика самоотчетности даст возможность сформировать объективную оценку роли БРИКС как института глобального управления и решения приоритетных задач развития стран-членов и общих вызовов, стоящих перед ними и международным сообществом. Повышение эффективности и прозрачности работы БРИКС, направленной на создание глобальных общественных благ, может стать еще одним фактором усиления роли форума в системе международных институтов и влияния на процессы глобального управления.

Страны - члены БРИКС неизменно подчеркивают приверженность принципам многосторонней дипломатии и сотрудничества с международными и региональными организациями. Наиболее часто в документах БРИКС упоминается ООН, участники форума неизменно подтверждают ее центральную роль в противодействии глобальным вызовам и угрозам, необходимость всеобъемлющей реформы ООН, включая Совет Безопасности. Далее по количеству упоминаний следует «Группа двадцати», по основным вопросам повестки дня которой страны БРИКС координируют свои позиции. Поскольку реформы бреттон-вудских институтов остаются в центре внимания стран - членов БРИКС, упоминания МВФ и Всемирного банка составляют около 15 и 10% соответственно. Поддерживая приоритетность обеспечения открытой, стабильной, справедливой и недискриминационной среды для международной торговли, сбалансированного результата Дохийского раунда многосторонних торговых переговоров, и присоединение России к ВТО, участники БРИКС подтверждают приверженность правилам ВТО, упоминания которой в документах за исследуемый период составляют более 10%.

Рисунок 4. Упоминания БРИКС международных институтов, доля упоминаний %

Интенсивность упоминаний международных институтов, то есть количество упоминаний на количество символов, была наибольшей в 2009 году, в первый год работы БРИКС, первый год сосуществования БРИКС и «двадцатки», первый год поиска коллективных решений для преодоления кризиса. В последующие годы интенсивность снижалась. В документах 2012 года отмечается незначительный рост данного показателя (Рисунок 5). Необходимо отметить, что аналогичная тенденция наблюдается и в документах «двадцатки». На Рисунке 5 представлена сравнительная динамика интенсивности упоминания международных институтов в документах БРИКС и «Группой двадцати».

Рисунок 5. Интенсивность упоминания БРИКС и «Группой двадцати» международных институтов

Сотрудничество БРИКС с многосторонними институтами сильно отличается от взаимодействия «Группы восьми» или «Группы двадцати» с международными организациями. Если для «восьмерки» и «двадцатки» характерны три типа взаимодействия - сотрудничество, передача мандатов на исполнение конкретных решений, принятых на саммитах, поддержка действий международных институтов или заявление о коллективной позиции по конкретным вопросам, связанным с их деятельностью, то для БРИКС наиболее характерным является последний тип. Являясь участниками многих международных организаций, страны БРИКС стараются согласовывать свои позиции и проводить в них единую политику. Одним из механизмов согласования стали неофициальные встречи представителей государств БРИКС при международных организациях. Что касается передачи мандатов на исполнение принятых на саммитах решений, пока в документах БРИКС они не зафиксированы. В то же время «двадцаткой» за период 2008-2011 годов было передано 215 мандатов*. (*На саммите в Вашингтоне - 15 мандатов, в 2009 г. в Лондоне - 16, в Питтсбурге - 27, в 2010 г. в Торонто - 24, в Сеуле - 66, в Каннах - 67.)  Очевидно, что более тесное взаимодействие с международными институтами в процессе подготовки решений может повысить влияние БРИКС на процессы глобального управления, в том числе через передачу им мандатов на выполнение принятых обязательств.

 ¹Jim O’Neill. The Growth Map: Economic Opportunity in the BRICs and Beyond. Portfolio Penguin. 2011 // http://www.amazon.com/Growth-Map-Economic-Opportunity-Beyond/dp/1591844819#reader_B005OH9LTK

 ²Совместное коммюнике по итогам встречи министров финансов БРИК, 7 ноября 2008. ИМОМС НИУ ВШЭ //http://www.hse.ru/data/2010/08/25/1222632166/20081107_BRIC_minfin.pdf

 ³Коммюнике по итогам встречи министров финансов БРИК, 13 марта 2009. ИМОМС НИУ ВШЭ // http://www.hse.ru/data/2010/08/25/1222632092/20090313_BRIC_minfin.pdf

 ⁴Final communiqué of the Meeting of finance ministers and Central Bank governors of the BRIC countries, held in London on 4 September 2009 // http://www.brazil.org.uk/press/articles_files/20090904.html

 ⁵Action Plan 2012-2016 for Agricultural Cooperation of BRICS Countries. Russian Ministry of Foreign Affairs // http://www.mid.ru/brics.nsf/WEBmitBric/D7CFF38A39C2A1FC4425795000328832

 ⁶Ministerial Declaration BRICS Trade Ministers. 14/12/2011 // http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/declaracao-dos-ministros-de-comercio-do-brics-genebra-14-de-dezembro-de-2011

 ⁷Декларация, принятая по итогам саммита БРИКС. 14 апреля 2011 // http://www.hse.ru/org/hse/iori/brics_summit_20110411

 ⁸Делийская декларация. 29 марта 2012 // http://news.kremlin.ru/ref_notes/1189