ENGLISH35 ЛЕТ НАЗАД, 1 августа 1975 года, были подписаны знаменитые Хельсинкские соглашения по безопасности и сотрудничеству в Европе, которые положили начало новому этапу взаимодействия между европейскими странами, относящимися к разным общественным системам. В этих соглашениях, закрепивших нерушимость границ Европы, была подтверждена незыблемость итогов Второй мировой войны и Потсдамской конференции 1945 года. Странами – участницами переговоров в Хельсинки (их было 35) был разработан свод принципов, которыми государства Европы должны руководствоваться во взаимных отношениях, а также были заложены основы транспарентности и доверия между государствами «западного» и «восточного» блоков в военной сфере. В частности, в текст Заключительного акта Хельсинкского совещания вошли документы о предварительном уведомлении о крупных военных учениях и других мерах по укреплению доверия, которые сыграли впоследствии ключевую роль в развитии системы европейской безопасности.
Идея коллективной безопасности для Европы, которую СССР выдвигал с момента окончания Второй мировой войны, поначалу не казалась привлекательной для США и Западной Европы. Западные страны опасались, что ее реализация потребует международного признания ГДР и выльется в попытки Советского Союза «оторвать» западноевропейские страны от США. Именно поэтому для старта переговоров в Хельсинки потребовалась разрядка в советско-американских отношениях, начавшаяся в 1972 году. До 1974 года состоялись три советско-американские встречи на высшем уровне, в ходе которых было подписано свыше 100 межгосударственных документов. Одновременно советское руководство сняло свое главное требование к общеевропейской конференции по безопасности – не приглашать к участию в ней США.
Договоренности, вошедшие в Заключительный акт, принято делить на три так называемые «корзины» (когда СБСЕ был в 1995 г. переименован в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе, их стали называть «измерениями» ОБСЕ). К ним относились: военно-политическая «корзина», куда вошли вопросы, касающиеся военно-политических аспектов безопасности Европы, экономическая «корзина» – вопросы сотрудничества европейских стран в сфере экономики, науки, техники и окружающей среды и «корзина» по гуманитарному сотрудничеству или человеческому измерению (соблюдение прав человека, поддержание контактов между людьми, получение доступа к информации и т.д.). Важным моментом Хельсинкского совещания было то, что в ходе переговоров выявилась «асимметричность» интересов его участников, что означало необходимость достижения асимметричных развязок (компромиссов) по вопросам, относящимся к разным «корзинам». В самом общем виде достигнутый на СБСЕ компромисс состоял в том, что США и страны НАТО признали нерушимость сложившихся в Европе границ в обмен на ответные уступки СССР и стран ОВД в вопросах прав человека и гуманитарного сотрудничества.
Первая «корзина» с 1975 по 1991 год:
основные характеристики
ПО СРАВНЕНИЮ с сегодняшним содержанием военно-политического измерения ОБСЕ те договоренности, которые были достигнуты в первой «корзине» по результатам Хельсинкского совещания, представляются не слишком значительными, однако для своего времени стали прорывом. Они состояли из двух частей. К первой относились утвержденные в документе десять принципов, которыми государства должны руководствоваться во взаимных отношениях, включая такие, как суверенное равенство государств, нерушимость границ, неприменение силы или угрозы силой, территориальная целостность, мирное урегулирование споров, невмешательство во внутренние дела, уважение прав человека и основных свобод, сотрудничество между государствами и добросовестное выполнение обязательств по международному праву. Вторую часть военно-политической «корзины» составили вошедшие в Заключительный акт меры по укреплению доверия между государствами – участниками СБСЕ в военной сфере, а также по укреплению безопасности и разоружения* (*Например, было зафиксировано, что при приглашении наблюдателей на учения приглашающее государство само в каждом случае определяет количество наблюдателей, порядок и условия их участия и предоставления им информации.). В документ, в частности, вошло положение, что европейские государства-участники будут заблаговременно (за 21 день) уведомлять о своих крупных военных учениях сухопутных войск общей численностью более 25 тыс. человек. Что касается СССР и Турции, территории которых простираются за пределы Европы, то они могли уведомлять только об учениях, проводимых в пределах 250 километров от их границы, обращенной в сторону любого европейского государства-участника. Под действие мер доверия, таким образом, подпадала лишь небольшая часть европейской территории СССР, и не охватывались национальные территории США и Канады.
Предусматривались в Хельсинкском документе и возможности предоставления уведомлений о военных учениях меньшего масштаба, приглашения представителей различных государств в качестве наблюдателей для присутствия на военных учениях, а также предварительного уведомления о крупных передвижениях войск, однако все эти меры, как специально подчеркивалось, государства – члены СБСЕ должны были осуществлять на «добровольной основе», то есть по их собственному усмотрению1. То же самое относилось и к пункту о содействии государств-участников «обменам по приглашению между военным персоналом, включая визиты военных делегаций».
В Заключительном акте СБСЕ подчеркивалась заинтересованность государств-участников «в усилиях, направленных на уменьшение военного противостояния и на содействие разоружению», а также были зафиксированы некоторые принципы, касающиеся путей укрепления безопасности на всем пространстве СБСЕ. Они в себя включали: взаимодополняющий характер политических и военных аспектов безопасности; взаимное соотношение между безопасностью каждого государства-участника и безопасностью в Европе в целом; уважение интересов безопасности всех государств – участников СБСЕ.
Восприятие мер укрепления доверия и принципов взаимоотношений между государствами, которые были закреплены в Хельсинкском акте, было различным со стороны акторов СБСЕ. По мнению российского эксперта А.Загорского, Запад в основном выражал удовлетворенность в связи с договоренностями по правам человека и меньшую значимость придавал сотрудничеству в сфере торговли, науки и техники, а также принципам невмешательства, суверенного равенства и нерушимости границ2.
В связи с политико-дипломатическим противостоянием вокруг реализации и трактовки основных положений Заключительного акта СБСЕ вплоть до середины 1980-х годов военно-политическая «корзина» СБСЕ практически не претерпела никаких изменений. И только в 1986 году, когда СССР уже начал на практике воплощать идеи «нового мышления», на Стокгольмской конференции СБСЕ (1984-1986 гг.) был принят новый документ по мерам доверия, который стал значительным продвижением по сравнению с Хельсинкским документом 1975 года. В соответствии с ним государства – участники СБСЕ обязались за 42 дня уведомлять о военной деятельности своих сухопутных войск (учениях, переброске, сосредоточении) в зоне «от Атлантики до Урала», если в такой деятельности участвуют 13 тыс. человек и 300 танков. Кроме того, предусматривалось также приглашение наблюдателей из всех государств – участников СБСЕ на учения, переброски и сосредоточения войск, начиная с 17 тыс. человек.
Состоявшаяся в 1986-1989 годах венская встреча министров иностранных дел 35 стран – членов СБСЕ расширила формат стокгольмских договоренностей, особенно по мерам доверия и безопасности в военной области, по ограничению обычных вооруженных сил в Европе (так называемые «переговоры 23») и по Договору по открытому небу (ДОН). Обсуждение проблем, связанных с укреплением мер доверия, завершилось принятием в 1990 году на саммите СБСЕ в Париже Венского документа по мерам доверия, вобравшего в себя положения Стокгольмского документа и ряд новых моментов. В нем содержались требования давать информацию о военных бюджетах; сообщать о необычной военной деятельности вооруженных сил вне мест их обычного расположения в мирное время, в отношении которой государство-участник выражает озабоченность; сообщать об опасных инцидентах военного характера; приглашать раз в пять лет наблюдателей на одну из авиабаз.
На Парижском саммите был также подписан Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ), который вскоре был признан многими странами СБСЕ одним из «краеугольных камней» системы европейской безопасности. Согласно договору, каждая из двух групп государств-участников (к первой относились 16 государств – членов НАТО, ко второй – 7 стран ОВД) должна была ограничить и при необходимости сократить свои обычные вооружения, чтобы через 40 месяцев после вступления ДОВСЕ в силу и в дальнейшем суммарные количества обычных вооружений не превышали «потолка» в 40 тыс. танков, 60 тыс. боевых бронированных машин, 40 тыс. артиллерийских единиц, 13,6 тыс. боевых самолетов и 4 тыс. ударных вертолетов. Вступил в силу ДОВСЕ в конце 1992 года – после того как в мае того же года в Ташкенте было подписано соглашение о разделении квот по соглашению между Россией и семью бывшими советскими республиками.
ДОН был подписан на два года позже – 24 марта 1992 года – на саммите ОБСЕ в Хельсинки. Он предоставил право государствам-участникам совершать облеты территорий друг друга для наблюдения за военной деятельностью в соответствии с согласованными между странами-участницами квотами полетов, а также закрепил требования к самолету, составу и техническим возможностям аппаратуры для проведения наблюдательных полетов. Ввиду проблем, которые возникли при решении вопроса о ратификации этого соглашения в России и на Украине, договор вступил в силу лишь 1 января 2002 года.
«Переломный» 1991 год
1991 ГОД характеризовался многими эпохальными военно-политическими изменениями в Европе. Закончилась эпоха холодной войны и блокового противостояния, прекратили свое существование ОВД и СССР, 15 бывших советских республик провозгласили независимость, объединилась Германия и разделилась Чехословакия. В этот же период начался целый ряд локальных конфликтов на территории бывшего Советского Союза и бывшей Югославии.
В то же время значение СБСЕ в эту переломную для европейской истории эпоху явно возросло, на что указывало существенное увеличение числа стран – участниц организации. В 1991 году статус участника СБСЕ получила не принимавшая участие в Хельсинкском совещании Албания, затем к участникам СБСЕ присоединились все страны бывшего СССР и бывшей Югославии. В итоге ОБСЕ стала насчитывать 56 государств-участников. На все «вновь вступившие» государства распространилось действие мер доверия, закрепленных Венским документом. Большая часть стран ОБСЕ стали также участницами ДОН и ДОВСЕ. В 1995 году СБСЕ была переименована в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).
Эволюционировали и подходы Организации к оценке военно-политических угроз. В Парижской хартии для новой Европы 1990 года государства – участницы СБСЕ провозгласили переход к «новой эпохе демократии, мира и единства» путем обеспечения «равной безопасности» для всех стран СБСЕ. В ней подтверждалось, что европейской безопасности уже не угрожает возможность крупного конфликта между военными блоками, в связи с чем снизилась значимость ограничения и контроля над обычными вооружениями и мер по укреплению доверия и безопасности (МУДБ), то есть «традиционной» проблематики военно-политического измерения СБСЕ. Напротив, Организация стала уделять больше внимания локальным конфликтам как одной из ключевых угроз безопасности европейского континента, концентрируясь в то же время в основном на политических и гуманитарных средствах их преодоления. В дальнейшем в рамках ОБСЕ был сделан также акцент на противодействие так называемым транснациональным угрозам безопасности, включая международный терроризм, организованную преступность, незаконную торговлю оружием3.
Как следствие, изменилось и общее соотношение значимости в рамках трех измерений («корзин») СБСЕ/ОБСЕ. С середины 1990-х годов на передний план вышли проблемы защиты прав человека, гармонизации взаимоотношений между национальными меньшинствами в Европе, а также наблюдения за законностью и демократичностью осуществления выборов, на что Организация стала направлять более двух третей своего ежегодного бюджета4, что несопоставимо с бюджетом образованного в 1992 году Форума по сотрудничеству в области безопасности (ФСБ), отвечающего в рамках СБСЕ/ОБСЕ за ведение переговоров и обеспечение контроля за взятыми обязательствами в сфере МУДБ и контроля над вооружениями* (*Кроме того, ФСБ занимается подготовкой и проведением семинаров и обсуждений по вопросам безопасности, оказывает поддержку Центру по предотвращению конфликтов ОБСЕ, направляет государствам-участникам уведомления о проведении инспекций в соответствии с Венским документом, публикует отчетные данные о ситуации вокруг ДОВСЕ и ДОН и реализует ряд других задач.). Кстати говоря, и финансируется ФСБ не «отдельной строкой», а в рамках общих расходов на Секретариат ОБСЕ.
Многообразие аспектов
военно-политического измерения
ОСТАНОВИМСЯ более подробно на ключевых направлениях современного развития военно-политического измерения ОБСЕ.
Процесс укрепления мер доверия и безопасности в рамках ОБСЕ фактически завершился в 1999 году на Стамбульском саммите ОБСЕ с учетом новых редакций венского документа от 1992 и 1994 годов* (*В Венском документе 1992 г. была расширена и кодифицирована информация о вооружениях, которая должна предоставляться государствами ОБСЕ, а также было ограничено проведение крупных учений (свыше 40 тыс. человек или 900 танков): не более одного за два календарных года. Венский документ 1994 г. предусматривал предоставление более расширенной информации о военных силах, планировании в области обороны и расходах на оборону, в основу которой были заложены категории, определенные в Документе для стандартизированной отчетности о военных расходах ООН.), еще больше расширивший сферу «приложения» мер доверия и транспарентности. Была достигнута договоренность о региональных мерах, дающая право государствам-участникам добровольно «дополнять меры укрепления доверия и безопасности, действующие в масштабах всей ОБСЕ, принятием дополнительных политически или юридически обязательных мер, учитывающих конкретные региональные потребности»** (**Она была достигнута с учетом положительного опыта постдейтонских соглашений о контроле над вооружениями, достигнутых между Боснией и Герцеговиной, Хорватией и тогдашней Федеративной Республикой Югославия в 1996 г. Они подразумевали более широкие меры сокращений и контроля, чем действовавшие на тот момент Венский документ 1994 г. и ДОВСЕ, и с успехом в короткий срок реализованы.).
После 1999 года в рамках ОБСЕ больше не происходило широких «всеевропейских» согласований и обсуждений касательно принятия каких-либо новых мер укрепления доверия и безопасности. И это несмотря на то, что данная проблема достаточно широко ставилась на обсуждение на экспертном уровне.
Из соглашений по контролю над вооружениями, подписанных в рамках СБСЕ/ОБСЕ, наиболее успешно реализуется Договор по открытому небу и ряд положений ФСБ. А вот ДОВСЕ уже в течение многих лет находится в кризисной ситуации, учитывая что 26 государств – участников соглашения (почти все они являются членами Североатлантического клуба) по-прежнему отказываются от ратификации Соглашения об адаптации, подписанного в 1999 году на Стамбульском саммите ОБСЕ. Затягивание странами НАТО процесса ратификации привело к тому, что Россия наложила на него в 2007 году односторонний мораторий, продолжающий действовать по настоящее время.
С начала 2000-х годов была расширена повестка дня по вопросам деятельности ОБСЕ в сфере контроля за вооружениями и принят ряд документов по контролю за легким и стрелковым оружием (2000 г.), запрету наземных мин, запрету на экспорт переносных зенитно-ракетных комплексов (2004 г.), согласованию принципов, регулирующих передачу другим странам обычных вооружений (2004 г.) и ряду других основополагающих решений. ОБСЕ одобрила документ о мерах, дополняющий Оттавскую конвенцию по запрещению противопехотных мин. В связи с угрозой возможного применения террористами ПЗРК и других опасных технологий и видов вооружений в 2004 году государства – участники ОБСЕ также коллективно присоединились к Вассенаарским соглашениям по контролю за экспортом вооружений, товаров и технологий двойного назначения. У государств – участников ОБСЕ появился механизм, позволяющий запрашивать или предоставлять помощь в обеспечении безопасности или уничтожении запасов этого оружия. Однако в целом эти шаги свидетельствовали скорее о количественных, а не качественных параметрах укрепления системы мер по контролю над вооружениями.
Вторым важным направлением развития военно-политического измерения ОБСЕ на рубеже веков стала сфера предотвращения и урегулирования конфликтов и постконфликтного восстановления. Непосредственные возможности организации в этой сфере обеспечиваются деятельностью бюро и миссий ОБСЕ на местах, наделенных специально утверждаемыми мандатами, а также функционированием таких институтов, как Центр по предотвращению конфликтов, планирующий миротворческие миссии, и Верховный комиссар по делам национальных меньшинств. За истекший период в рамках Организации действовало порядка 20 миссий, представительств, офисов и центров в различных странах-участницах, функции и полномочия которых утверждались либо продлевались Постоянным советом ОБСЕ. Часть ранее учрежденных миссий прекратила свою работу в 2000-х годах, например, в Хорватии, Эстонии, Латвии, «группа по оказанию помощи» в Чечне. Другие лишь временно ее приостанавливали, а затем действовали с прежним, либо с несколько «сокращенным» мандатом (миссия в Косове, офис в Минске, представительство в Албании, координаторы проектов ОБСЕ на Украине и в Узбекистане)5.
Именно в функционировании офисов, центров и миссий ОБСЕ по урегулированию конфликтов проявился в наибольшей степени так называемый функционально-географический «перекос» в деятельности ОБСЕ. Речь шла о смещении основного акцента в работе с предотвращения конфликтов на гуманитарное направление, включающее содействие развитию демократических институтов и наблюдение за выборами, а также о переносе географических рамок деятельности ОБСЕ на Балканы и страны СНГ. И это в ущерб военно-политическим аспектам урегулирования конфликтов*(*Исключения в этом плане составили уже упомянутая работа над мерами укрепления доверия и соглашениями об ограничении вооружений в государствах бывшей Югославии, а также деятельность ОБСЕ по реализации документов о легком и стрелковом оружии и запасах обычных боеприпасов в ряде стран-участниц.).
В целом можно отметить, что роль ОБСЕ в урегулировании многих конфликтов в Европе была лишь второстепенной (например, в Грузии и в Косове, где миссии ОБСЕ постоянно действовали соответственно с 1992 и с 1995 гг.). Эта роль сводилась, как правило, к поствоенному урегулированию и восстановлению, тогда как ключевую функцию в конфликтах играли вначале силы НАТО (KFOR), а затем миссия ЕС. То же самое было и в Грузии в августе 2008 года, где роль посредника по урегулированию между грузинской и российской сторонами взял на себя ЕС, а ОБСЕ лишь содействовала прогрессу в урегулировании* (*Постоянный Совет ОБСЕ 19 августа 2008 г. принял решение о размещении в регионах, прилегающих к Южной Осетии, дополнительно 20 военных наблюдателей в составе Миссии ОБСЕ в Грузии. Вместе с первоначально направленными наблюдателями они следят за выполнением соглашения из шести пунктов от 12 августа.), что позволило говорить об ОБСЕ как о субподрядчике в урегулировании конфликтов, выполняющем не самостоятельные задачи, а задачи, определенные решениями других международных организацией (чаще всего ООН, а также ЕС и НАТО). Особенно тесное взаимодействие в этом плане ОБСЕ наладила с Организацией Объединенных Наций** (**Так, в свое время обе организации договорились о распределении деятельности по ликвидации очагов конфликтов в Европе: ООН взяла на себя ведущую роль в урегулировании конфликтов в Таджикистане и Абхазии, а ОБСЕ – в Нагорном Карабахе, Молдове и Южной Осетии. В ряде случаев – например, в Абхазии – ОБСЕ и ООН действовали сообща, совместно реализуя проекты в области прав человека.).
Важнейшие угрозы безопасности имеют сегодня транснациональный характер, и ОБСЕ стремится активно учитывать это в своей деятельности. К ним в первую очередь относятся терроризм, организованная преступность и различные формы незаконной торговли, включая торговлю оружием и наркотиками. Подход ОБСЕ к этим проблемам учитывает, что все указанные угрозы тесно взаимосвязаны, а участники соответствующей незаконной деятельности используют среду, где слаба государственная власть и широко распространена коррупция. Темой противодействия терроризму ОБСЕ начала заниматься после 2001 года. В 2002 году в рамках ОБСЕ было создано Антитеррористическое подразделение (АТП), которое сосредоточило в своих руках всю деятельность Организации по борьбе и противодействию терроризму и в том числе наладило тесное взаимодействие по этим проблемам с Контртеррористическим комитетом ООН, ЮНОДК и другими международными организациями. АТП содействовало ратификации и осуществлению в странах ОБСЕ 12 международно-правовых документов ООН, направленных против терроризма.
Однако более весомое влияние ОБСЕ имеет в области борьбы с оргпреступностью, включая незаконную торговлю и коррупцию. Для этого ОБСЕ располагает потенциалом, необходимым для анализа явления и борьбы с ним. Но поскольку в списках угроз безопасности других организаций проблемы оргпреступности стоят ниже, чем терроризм, ОБСЕ превратилась в едва ли не единственную организацию, занимающуюся ими в европейском контексте.
Важную роль в решении поставленных задач играет полицейская деятельность ОБСЕ, направленная на подготовку жандармерии, осуществление кадровой работы в органах охраны правопорядка, проведение специализированных мероприятий (в частности, по борьбе с торговлей людьми). На Маастрихтской встрече Совета министров ОБСЕ в 2003 году государствами – участниками ОБСЕ была разработана также концепция в области безопасности границ и пограничного режима, что стало еще одним значимым направлением противостояния новым угрозам.
Реформирование военно-политического измерения и инициатива заключения Договора
о европейской безопасности
ПОДВОДЯ ИТОГИ деятельности ОБСЕ в военно-политической сфере, можно сделать следующие выводы. Во-первых, следует подчеркнуть разнонаправленность и широкий «спектр охвата» тем в рамках военно-политического измерения, которыми стала заниматься в последние годы ОБСЕ. Тренд к фрагментации военно-политической тематики в рамках ОБСЕ, скорее всего, продолжится. Во-вторых, активное развитие получила и тенденция к стиранию (размыванию) границ между тремя «корзинами» (измерениями) ОБСЕ, что наложило серьезный отпечаток на специфику военно-политического измерения. Особенно ярко это проявилось в деятельности Организации в области урегулирования конфликтов, включающей меры политического и гуманитарного характера, но в то же время предусматривающей и некоторые военно-политические механизмы (отправка военных наблюдателей в конфликтные регионы, реализация на региональном уровне документов по ограничению и контролю над вооружениями и др.).
Начиная с середины 1990-х годов, со стороны многих экспертов, дипломатов, а также в официальном порядке со стороны некоторых стран-участниц достаточно часто озвучивались предложения о реформировании ОБСЕ с целью превращения ее в «полноценную международную организацию в области безопасности». В том числе некоторыми странами предлагалось, учитывая различные аспекты, укрепить и повысить значимость военно-политической составляющей ОБСЕ по сравнению с «третьим измерением», на котором Организация с 1990-х годов фактически сосредоточила свою деятельность. Главная проблема при этом состояла в том, что ОБСЕ по-прежнему не «приобрела» институциональных и финансовых рычагов и ресурсов (прежде всего военно-силовых), чтобы взять на себя ответственность за осуществление функций по обеспечению «равной и неделимой» безопасности на всем европейском пространстве. Одна из причин того – действия стран НАТО и ЕС по расширению своего военно-политического инструментария.
Кроме того, США и государства ЕС не видят необходимости в реформировании военно-политической составляющей ОБСЕ. Ими часто подчеркивается, что существует достаточно много аспектов деятельности, которые Организация делает хорошо, – раннее предупреждение конфликтов, укрепление демократии, верховенства закона и основных свобод. Принципиальным в этом плане стало высказывание тогдашнего госсекретаря США К.Пауэлла на встрече Совета министров ОБСЕ в 2004 году, объявившего, что Вашингтон «открыт для усиления деятельности ОБСЕ, направленной на содействие безопасности», однако не за счет ее основной работы в области демократии и прав человека. Что касается ЕС, то эта организация, располагающая собственным присутствием на части постсоветского пространства и реализующая там свою новую политику соседства, также заинтересована не в усилении военно-политического измерения ОБСЕ, а в поддержании существующего статус-кво.
Главными же сторонниками усиления значимости военно-политического измерения и формирования «новой модели общей и всеобъемлющей безопасности» для государств – участников ОБСЕ являются в первую очередь Россия и ее партнеры по СНГ и ОДКБ, как правило, на площадках ОБСЕ озвучивающие сходные позиции. Вопрос о разработке «модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века» был по инициативе России поднят еще на Будапештском саммите ОБСЕ 1994 года, тогда как на встрече ОБСЕ на высшем уровне в 1996 году была принята Лиссабонская декларация о модели общей и всеобъемлющей безопасности, в которой подчеркивалась центральная роль ОБСЕ «в создании единого пространства безопасности… от Ванкувера до Владивостока». В то же время никаких инструментов, связанных с обеспечением коллективной безопасности, этот документ не предложил. В первой половине 2000-х годов именно Россия и страны СНГ выступили в ОБСЕ инициаторами дискуссий о путях реформирования Организации. И в частности, в 2004 году с заявлениями о необходимости реформы в целях усиления функций ОБСЕ в военно-политической сфере выступили президенты девяти стран СНГ, а также восемь министров иностранных дел государств Содружества* (*В «Обращении государств – участников СНГ к партнерам по ОБСЕ», принятом в сентябре 2004 г. в Астане, указывалось на необходимость уделять больше внимания военно-политическим аспектам безопасности; модифицировать полевые операции ОБСЕ, которые не должны ограничиваться «мониторингом политической ситуации», а уделять «приоритетное внимание… конкретной проектной деятельности»; переместить акцент в человеческом измерении на выполнение обязательств по «обеспечению контактов между людьми» и расширению связей в области образования, науки и культуры.). Заявления о неудовлетворительном положении дел в сфере «жесткой безопасности» в ОБСЕ делались странами – членами ОДКБ и позже. В ответ на эти предложения действующий председатель ОБСЕ сослался на необходимость ограничения работы структуры только некоторыми организационными аспектами и частичной переориентацией региональной составляющей деятельности6.
В свою очередь, многие российские эксперты не раз выступали с инициативой подготовки соответствующего договора о коллективной безопасности в рамках ОБСЕ, стержнем которого были бы взаимные обязательства всех членов организации о предоставлении равных для всех гарантий безопасности, включая совместный ответ в случае нападения на любое государство-участника7. Такой договор должен был охватывать территории всех государств, входящих в ОБСЕ. В конце первого десятилетия нынешнего века эта идея трансформировалась в проект подготовки и подписания Договора о европейской безопасности (ДЕБ), подразумевавшего участие в нем не только государств – членов ОБСЕ, но и международных организаций, действующих на пространстве от Ванкувера до Владивостока.
Впервые инициативу о заключении юридически обязывающего Договора о европейской безопасности, который позволил бы в комплексе решить вопросы неделимости безопасности и проблемы контроля над вооружениями в Европе, озвучил в июне 2008 года в Берлине Президент России Д.Медведев, а в ноябре 2009 года на его сайте был опубликован проект ДЕБ. Проект соглашения предлагает юридически закрепить принципы равной и неделимой безопасности и ненанесения участниками договора ущерба безопасности друг другу. Еще одно из положений гласило, что государства-участники «не осуществляют действий и мероприятий, существенно затрагивающих безопасность одного или нескольких участников договора»8.
ДЕБ был предложен к подписанию всем государствам «евроатлантического и евразийского пространства от Ванкувера до Владивостока» и таким международным организациям, как ЕС, ОБСЕ, ОДКБ, НАТО и СНГ. В политическом плане (имеются в виду именно «российские импликации») идея заключения такого договора ориентирована на укрепление безопасности на европейском континенте путем гармонизации функций в области «жесткой» и «мягкой» безопасности между различными европейскими институтами и расширения «степени включенности» государств, не входящих в НАТО и ЕС, но входящих в ОБСЕ, в имплементацию этих функций.
В 2008-2010 годах инициатива о ДЕБ обсуждалась с подачи России на самых различных международных совещаниях и форумах, включая 22-й саммит Россия – ЕС (ноябрь 2008 г.), 64-ю сессию ГА ООН (сентябрь 2009 г.), заседания Совета Россия – НАТО (июнь 2009 г.), ряд встреч в рамках СНГ. Основной площадкой по рассмотрению проблем укрепления европейской безопасности и разработке ДЕБ стала в конечном счете ОБСЕ. Сделать именно ОБСЕ центром переговорного процесса по ДЕБ предложил в октябре 2008 года на саммите по безопасности в Эвиане Президент Франции Н.Саркози, а чуть позже в ЕС, НАТО и самой ОБСЕ такая точка зрения получила полную поддержку. Это объясняется тем, что европейские партнеры России с самого начала отнеслись с недоверием к идее «широкого старта» переговоров по ДЕБ (с участием всех европейских организаций по безопасности), опасаясь, что стремления официальной Москвы направлены на подрыв и размывание уже сложившихся в ЕС, НАТО и ОБСЕ и доказавших свою эффективность принципов военной политики и политики в области безопасности.
В июне 2009 года в ходе неформального заседания министров иностранных дел стран ОБСЕ на острове Корфу (Греция) было решено начать диалог в сфере европейской безопасности на основе в том числе предложений Д.Медведева. Как указывается в официальных документах ОБСЕ, диалог в рамках «процесса Корфу» должен опираться на следующие принципы: поддержку концепции всеобщей, всеобъемлющей и неделимой безопасности ОБСЕ; соблюдение норм, принципов и обязательств в рамках всех трех измерений ОБСЕ; и содействие укреплению партнерства и сотрудничества и повышению эффективности деятельности ОБСЕ9. Развивать «Корфуский процесс» страны ОБСЕ обязались путем регулярного проведения встреч послов стран – участниц ОБСЕ в Вене, а также рассмотрения ключевых проблем, относящихся к диалогу по европейской безопасности на заседаниях Совета министров иностранных дел ОБСЕ.
Россия, в отличие от большинства участников переговоров на Корфу, продолжает выступать за обсуждение ДЕБ в более широком контексте. В 2009 году МИД России предлагал провести в Москве официальную встречу руководителей ОБСЕ, ОДКБ, НАТО, ЕС и СНГ как важнейших международных организаций, действующих на евроатлантическом пространстве, для выработки скоординированных подходов по формированию неделимого пространства безопасности «от Ванкувера до Владивостока». Таким образом, у России и ОБСЕ наметились два различных подхода, имеющие собственную логику и динамику. Хотя директор Департамента общеевропейского сотрудничества МИД России В.Воронков подчеркнул в одном из своих выступлений в 2009 году, что российские предложения по ДЕБ и греческая инициатива «корфуских встреч» пересекаются, но не совпадают друг с другом в содержательном плане10. При этом Россия будет активно участвовать в «процессе Корфу» и направлять экспертов на заседания ОБСЕ, посвященные его обсуждению, для исправления дисбалансов в работе Организации.
Инициативу по разработке ДЕБ многие российские политики, дипломаты и эксперты рассматривают как «преемственную» по отношению к Хельсинкскому процессу и работе Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Как подчеркнул, выступая в университете в Хельсинки, Президент России Д.Медведев, будущий договор о европейской безопасности «должен рассматриваться как договор «Хельсинки плюс», а следовательно в нем должны быть подтверждены ранее согласованные принципы и разработаны эффективные инструменты применения Хельсинкского процесса, но «уже в XXI столетии с учетом ухода идеологического противостояния и появления новых субъектов международного права»11.
1Загорский А.В. Хельсинкский процесс. Переговоры в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1972-1991. М.: Права человека, 2005. 448 с. С. 105.
2Там же. С. 109.
3Дунаи П. Сон Спящей Красавицы: военно-политическое измерение ОБСЕ ждет волшебного пробуждения/ Ежегодник ОБСЕ 2005. М., 2007. 407 с. С. 273.
4Так, согласно Ежегодному докладу ОБСЕ за 2008 г., на деятельность БДИПЧ, ВКНМ и ПССМИ было израсходовано 11,4%, а на миссии, бюро, офисы и центры в различных регионах – 69,3% общего бюджета организации (итого – 80,7%). В предыдущие пять-шесть лет соблюдался приблизительно такой же баланс расходов по этим статьям. См.: Ежегодный доклад о деятельности ОБСЕ 2008 г. Вена, ОБСЕ, 2009 //http://www.osce.org/publications/sg/2009/04/37053_1270_ru.pdf
5Survey of OSCE Field Operations. Vienna, 30 September 2008. SEC.GAL/182/08.
6В частности, он заявил о необходимости «разбюрокрачивания» ОБСЕ; обеспечения большего соответствия между намечаемыми задачами и выделяемыми ресурсами; повышения эффективности деятельности на местах; переориентации ресурсов с Юго-Восточной Европы на Кавказ и Центральную Азию. См.: Ежегодный доклад о деятельности ОБСЕ 2004 г. Вена, 2005 //http://www.osce.org/publications/sg/2005/04/14066_270_ru.pdf
7Шелепин М.П. Равная безопасность для стран ОБСЕ// Международная жизнь. 2000. №2.
8Проект Договора о европейской безопасности. 29 ноября 2009 //http://www.kremlin.ru/news/6152
9Ministerial Declaration on the OSCE Corfu Process: Reconfirm-Review-Reinvigorate Security and Cooperation from Vancouver to Vladivostok. 17th OSCE Ministerial Council, Athens, 1-2 December 2009 //http://www.osce.org/documents/cio/2009/12/41848_en.pdf.
10Владимир Воронков: диалог с ОБСЕ идет в русле интересов России// Голос России. 2009. 16 сентября //http://rus.ruvr.ru/2009/09/16/1787557.html
11Дмитрий Медведев выступил в университете в Хельсинки. 20 апреля 2009 //http://www.kremlin.ru/news/3806
