Одним из ключевых аспектов международного соперничества с Китайской Народной Республикой для США всегда была и по сей день остается борьба за политическое влияние в Азиатско-Тихоокеанском регионе (АТР) и главенствующую роль среди расположенных здесь держав. При этом в Вашингтоне прекрасно понимают, что политическое сближение в современном мире во многом проистекает из сближения экономического, достигаемого в первую очередь путем «пристегивания» к себе национальных экономик других стран узами торговых договоров, делающих дальнейшее взаимодействие с соперниками США для участвующих держав попросту невыгодным.

И, пожалуй, главным внешнеторговым решением, предпринятым Америкой на данном направлении в своей современной истории, стала провозглашенная в 2011 году 44-м Президентом США Бараком Обамой стратегия «поворота в Азию» («Pivot to Asia»). В ее рамках планировалось создание мощнейшей межгосударственной интеграционной группы под названием «Транстихоокеанское партнерство» (ТТП), в которую должны были войти практически все страны региона, за исключением, естественно, Китая.

Однако расчет на создание циклопической зоны свободной торговли с сердцевиной в лице экономики США тогда не увенчался успехом, поскольку победивший на выборах в 2016 году 45-й американский Президент Дональд Трамп, сделавший борьбу с «несправедливыми торговыми соглашениями времен предыдущих администраций» краеугольным камнем своей предвыборной программы, незамедлительно вывел Соединенные Штаты из Транстихоокеанского партнерства.

Очевидно, что потеря ведущей роли в проекте ТТП не давала Вашингтону покоя. И вот теперь, после возвращения в Белый дом демократов, уже 46-й Президент Джо Байден вновь вернулся к вопросу о месте Америки в АТР, впрочем, расширив интересы Вашингтона уже на весь Индо-Тихоокеанский регион. По его инициативе был запущен новый интеграционный мегапроект «Индо-Тихоокеанское экономическое рамочное соглашение» (IPEF), включающий 14 стран, 40% мирового ВВП и 28% глобальной торговли товарами и услугами [3].

В предыдущей статье по данной теме мы предметно рассмотрели содержание данного соглашения и сравнили его с предшествовавшим проектом Транстихоокеанского партнерства. А также отметили, что уже после второго раунда переговоров стало очевидным, что среди переговорных команд нет не только согласия, но даже единого понимания того, что страны-участницы хотят получить от итогового варианта IPEF [8].

На это косвенно указывает совместное заявление американского торгового представителя Кэтрин Тай и министра торговли США Джины Раймондо после балийского раунда переговоров. В нем они ограничились сообщением об обмене текущей редакции текста Рамочного соглашения с остальными участниками, но не объявили о каких-либо подвижках в самом переговорном процессе [14]. Кроме того, американские СМИ также по большей части проигнорировали как балийский, так и сингапурский раунды, ограничившись скупыми общими комментариями, сильно непохожими на те бодрые дифирамбы, которые звучали после формального запуска работы над IPEF в мае 2022 года.

Какие же трудности могли возникнуть в ходе работы над Индо-Тихоокеанским экономическим рамочным соглашением?

Во-первых, это, конечно же, общее непонимание сути предлагаемого документа. IPEF сильно отличается от предшествующих многосторонних торговых договоров, заключавшихся другими американскими администрациями. Сам пул задач, которых стороны желают достичь, начал вырабатываться только после начала переговорного процесса, из-за чего страны-участницы фактически «подошли к столу», еще не зная, что именно они будут обсуждать. Это связано напрямую с тем, что в случае с Рамочным соглашением не задействована система «Управления по содействию торговле» («Trade Promotion Authority») - совокупности мер, использовавшихся американским Конгрессом с целью удостовериться, что новое торговое соглашение удовлетворяет интересам США [2]. И одним из важнейших пунктов при работе с соглашениями, курировавшимися Конгрессом через Trade Promotion Authority, становилось определение критериев успешности/неуспешности переговорного процесса до его начала.

В случае же с Рамочным соглашением подобные критерии, по всей видимости, установлены не были [7]. Более того, переговорные команды должны работать по всем четырем «столпам», независимо друг от друга, и достижение успеха в одном из аспектов никак не будет влиять на продвижение в остальных, в отличие от любых других торговых договоров, в которых сначала прорабатываются самые простые детали, создающие своеобразный фундамент для дальнейшего продвижения к более проблемным вопросам.

Вторая проблема вытекает из первой и связана она с тем, что не только итоговые показатели успеха в настоящий момент непонятны переговорным командам, но, вполне вероятно, и конкретные детали каждого из «столпов». Так Гао Лингюн - эксперт из китайской Академии общественных наук - отмечал, что IPEF на настоящий момент включает в себя четыре общие темы, которые при этом «не наполнены содержанием», и в вопросе, что именно они означают, «скорее сбивают с толку, причем не только нас [Китай], но и другие державы региона» [14].

Кроме того, отмечается отсутствие прописанного механизма для экономик Азиатско-Тихоокеанского региона по получению преференциального доступа к американскому рынку [9], что, по всей вероятности, изначально было основной причиной заинтересованности стран - участниц переговоров в присоединении к IPEF. Однако США вполне четко продемонстрировали нежелание вводить данный аспект в Рамочное соглашение, так же как и вопрос об экономической либерализации тарифных и нетарифных ограничений.

К слову, то, что отсутствие данного аспекта в IPEF, скорее всего, станет проблемой на переговорах, было достаточно очевидно уже во время церемонии формального запуска работы над IPEF в Токио, куда отказался прибыть целый ряд заметных участников Рамочного соглашения [11]. Их отказ прокомментировал представитель Министерства финансов Японии, который был вынужден признать, что это вполне «прагматичная реакция, учитывая, что дивиденды от IPEF, в число которых могло бы войти снижение Вашингтоном торговых тарифов для азиатских партнеров, пока не просматриваются» [5].

Его словам вторит и Сандра Тарти - руководитель подразделения Государственного управления, развития и международных отношений в фиджийском Южнотихоокеанском университете, отмечающая, что международные инициативы США в Азиатско-Тихоокеанском регионе и непосредственно в Океании в целом представляют собой «много разговоров без особой конкретики» («There’s a lot of talk… And not much real substance») [9].

Третьим же, проблемным аспектом, также вытекающим из отказа США превращать IPEF в торгово-экономическое соглашение, нацеленное на либерализацию движения товаров и услуг между американским рынком и рынками стран АТР, становится нежелание очень многих стран региона портить свои взаимоотношения с Китаем ради зримо политической инициативы Вашингтона. Поднебесная является для подавляющего числа своих соседей основным торгово-экономическим партнером, а IPEF не подразумевает, что США хотели бы занять место Китая в данном аспекте. Таким образом, участие в Индо-Тихоокеанском экономическом рамочном соглашении оказывается для них уже не участием в многостороннем торговом договоре с целью получения экономических выгод, а завуалированным принятием стороны США в геополитическом противостоянии с КНР без каких-либо реальных дивидендов. Государства Азиатско-Тихоокеанского региона это, кстати, прекрасно понимают и в целом не стесняются озвучивать свою позицию, которая достаточно далека от того, что желал бы услышать официальный Вашингтон.

Так, например, Индонезия, судя по всему, дала негласно понять, что откажется от участия в работе над IPEF, если туда в качестве независимого государства будет приглашен Тайвань [13].

А бывший малазийский премьер-министр Махатхир Мохамад и вовсе открыто раскритиковал Рамочное соглашение, заявив, что «США всегда будут пытаться использовать подобные группировки, чтобы изолировать Китай, но региональная экономика не может развиваться без участия КНР». После чего добавил, что «многие страны уже прекрасно поняли, что это не экономический проект, а группировка, преследующая политические цели» [10]. Примерно такую же позицию озвучил в 2022 году и премьер-министр Фиджи Фрэнк Баинимарама во время встречи с китайским тогда еще министром иностранных дел Ван И: «Набор геополитических очков значит чуть меньше, чем ничего, для любого, чья страна движется в бушующих водах» [9].

Тем не менее подобная реакция была в принципе ожидаема от стран, чьи торгово-экономические интересы зависят от умения балансировать над теми самыми «бушующими водами» международной политики. А вот чего ожидать было трудно, так это критики предложенного Рамочного соглашения от одного из важных союзников США из Австралии, члена военно-политического блока AUKUS. Так, ставший в 2023 году послом в США, Кевин Радд во всеуслышание объявил, что торговая и экономическая политика американской администрации в АТР направлена исключительно на сдерживание Китая и для этой цели Вашингтон не постесняется «швырнуть любого из своих союзников под едущий на полной скорости автобус» [9]. Это весьма громкое и грубое заявление для политика такого уровня, достаточно твердо дающее понять общее настроение, царящее вокруг переговоров по IPEF даже в стане союзников Америки. Дело в том, что Канберра совсем недавно наконец начала выходить из состояния торговой войны с Пекином [1], между двумя странами возобновился диалог по торговым и экономическим вопросам, и вот теперь Австралия вновь оказалась зажата в тиски противостояния между одним из своих главных политических союзников и крупнейшим торговым партнером.

А существует еще и позиция Индии, которая с самого первого дня работы над Индо-Тихоокеанским экономическим рамочным соглашением дала понять, что не собирается уступать США ни одной строчки предстоящего договора, если тот будет вредить ее национальным интересам. Так, в сентябре 2022 года министр торговли и промышленности Индии Пайуш Гойал в рамках пресс-конференции объявил, что в Нью-Дели согласны с предложениями по трем из четырех «столпов» IPEF, а именно цепочкам поставок, чистой энергии и борьбе с коррупцией, однако аспекты новых правил торговли, включающие регулирование трудовых отношений, повышение экологических стандартов и защиты окружающей среды, сферы цифровой коммерции, обработки персональных данных и государственных закупок пока вызывают у индийской стороны сомнения и вопросы, поскольку идут вразрез с законодательством страны [12].

Министр торговли США, в свою очередь, посетила в марте 2023 года Индию и попыталась убедить руководство страны присоединиться ко всем четырем «столпам» на текущих условиях, но получила вежливый отказ, сопровождавшийся заявлением, что в Нью-Дели были бы скорее заинтересованы в создании полноценной зоны свободной торговли с Соединенными Штатами, нежели в инициативе наподобие IPEF. Джина Раймондо была вынуждена сослаться на отсутствие интереса у Конгресса США к работе над еще одним проектом ЗСТ после тяжелого и болезненного обновления НАФТА при администрации Дональда Трампа [14].

Таким образом, есть вероятность, что хотя страны Азиатско-Тихоокеанского региона пока и рассматривают свое участие в IPEF, они могут предпочесть сосредоточить свое внимание на уже существующих форматах регионального экономического сотрудничества, таких, например, как Всестороннее региональное экономическое партнерство (ВРЭП) - (от англ. Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP), если, конечно, США не сумеют предложить им что-то более существенное, чем пустые экономические обещания и испорченные отношения с КНР. Кроме того, многие страны АТР тяготеют к обновленному ТТП - Всеобъемлющему и прогрессивному соглашению о транстихоокеанском партнерстве (ВПТТП) (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP), вернуться в которое у США уже нет возможности из-за того, что Китай подал заявку на вступление в него [6]. Соединенные Штаты же ничего другого предложить региону в настоящий момент не могут, поскольку остальные их инициативы, такие как QUAD («Четырехсторонний диалог по безопасности») и AUKUS, носят откровенно политический и антикитайский характер.

Для чего же США мог понадобиться такой проект, как Индо-Тихоокеанское экономическое рамочное соглашение, откровенно направленный на поддержание экономики самой Америки, но при этом не дающий особых торговых преференций иным странам-участницам и притом делающий это настолько очевидно, что шквал критики даже со стороны государств, заинтересовавшихся в IPEF, не заставил себя ждать? Как это неудивительно, ключ к пониманию ответа на данный вопрос находится не в самом АТР, но лежит по другую сторону Тихого океана.

Там в июне 2022 года в Лос-Анджелесе прошло знаковое событие для всего Западного полушария - состоялся очередной, девятый по счету Саммит Америк.

В мировых СМИ данный саммит прошел в первую очередь в рамках новостей о скандале с демонстративным отказом целого ряда глав государств лично посетить мероприятие. Лидеры Боливии, Гватемалы, Гондураса, Сальвадора и, что особенно важно, Мексики заявили, что не желают посещать США в связи с решением Белого дома не приглашать делегации из Венесуэлы, Никарагуа и Кубы.

А вот о предложенном Вашингтоном «Американском партнерстве ради экономического процветания» говорили сравнительно мало. Что весьма странно, поскольку данная инициатива практически, как две капли воды, похожа на Индо-Тихоокеанское экономическое рамочное соглашение и затрагивает те же темы: оживление региональной экономики, улучшение инвестиционного климата, формирование более устойчивых цепочек поставок, создание новых рабочих мест, причем именно в сфере экологически чистой энергетики и, конечно же, продвижение декарбонизации [15]. А также, хотя это, естественно, никак не было официально проговорено, противодействие торгово-экономической экспансии Китая путем очередной попытки Вашингтона «пристегнуть» Латинскую Америку к себе и сделать дальнейшее взаимодействие с Поднебесной невыгодным.

Что любопытно, «Американское партнерство ради экономического процветания» унаследовало и те же недостатки, что и IPEF, о которых мы говорили выше: отсутствие детальной проработки предлагаемых в соглашении тем, многие пункты в принципе не до конца ясны, а другие выглядят составленными откровенно «на скорую руку» [4]. Более того, многим экспертам бросился в глаза и «незначительный объем финансирования со стороны Вашингтона» [4], что также выглядит, как попытка США сделать новое соглашение в первую очередь выгодным себе, как и в случае с IPEF. 

Итак, перед нами два практически идентичных соглашения, как по своей сути, так и по декларируемым американской стороной подходам. Оба пытаются связать узами торгово-экономических отношений с Америкой страны тех регионов, где Китай имеет свои собственные интересы.

А теперь необходимо сделать шаг назад, чтобы увидеть всю картину целиком. Если рассмотреть в совокупности AUKUS, QUAD («Четырехсторонний диалог по безопасности», добавляющий Индию и Японию), FVEY (разведывательный альянс «Пять глаз», в свою очередь, добавляющий Канаду и Новую Зеландию) и два данных торгово-экономических соглашения, а затем взглянуть на глобус под углом, изучая карту АТР, то совместное назначение всех указанных соглашений и блоков становится очевидным - вместе они образуют условную «линию» экономического, политического, разведывательного и даже, если потребуется, военного сдерживания главного противника американской гегемонии в Азии.

США поставили своей целью блокировать Китай и отделить его от остальной части Азиатско-Тихоокеанского региона, а в перспективе и снять с уже занимаемых им позиций в Латинской Америке. А Индо-Тихоокеанское экономическое рамочное соглашение и «Американское партнерство ради экономического процветания» - это торгово-экономические «фланги» данного плана, призванные помочь в тех сферах, где не сработают политико-дипломатические методы. Поскольку только демонстрация военного потенциала в рамках таких групп, как AUKUS, никогда не привлечет на сторону США многие страны региона, традиционно считающие Китай своим главным экономическим партнером. Даже Австралия, активный союзник США, как мы могли отметить выше, сейчас вынуждена лавировать в своей внешней политике между двумя сверхдержавами. А, как мы уже говорили в самом начале, политическое влияние в современном мире проистекает из влияния экономического. И хотя Вашингтон это прекрасно понимает, но, несмотря на все старания, по этой линии у американской администрации до сих пор есть крайне заметные проблемы.

И Индо-Тихоокеанское экономическое рамочное соглашение, и «Американское партнерство ради экономического процветания» в настоящий момент просто «есть», существуя исключительно, чтобы «мозолить глаза» Китаю, но не будучи в состоянии принести какие-либо реальные выгоды американской стратегии в регионе. Поскольку являясь лишь «пустыми оболочками» соглашений, не заполненных содержимым и откровенно нацеленных на принесение пользы только самим США за счет других стран, они вряд ли смогут стать основой ни для нового «поворота в Азию», ни для хоть сколько-нибудь эффективного соперничества Америки с КНР в регионе. Понимают ли это в Белом доме и готовы ли США идти на уступки своим потенциальным союзникам ради собственных геополитических планов, покажут следующие раунды переговоров по IPEF. Если же нет, то данная слабопроработанная попытка «изолировать Китай» станет не более чем малозаметным казусом в истории противостояния Вашингтона и Пекина в АТР.

 

Источники и литература

  1. Забродин А. Болезненный AUKUS // Коммерсантъ. 2023. 13 марта // URL: https://www.kommersant.ru/doc/5873566 (дата обращения: 20.04.2023).
  2. Офис торгового представителя США. Trade Promotion Authority // The Office of the United States Trade Representative (USTR). 2013. 10 окт. // URL: https://ustr.gov/trade-topics/trade-promotion-authority (дата обращения: 20.04.2023).
  3. Офис торгового представителя США. Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity (IPEF) // The Office of the United States Trade Representative (USTR). 2022. 1 июня // URL: https://ustr.gov/trade-agreements/agreements-under-negotiation/indo-pacific-economic-framework-prosperity-ipef (дата обращения: 20.04.2023).
  4. Разумовский Д. Итоги IX Саммита Америк в Лос-Анджелесе // Российский совет по международным делам (РСМД). 2022. 15 июня // URL: https://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/itogi-ix-sammita-amerik-2022-v-los-andzhelese/ (дата обращения: 20.04.2023).
  5. Строкань С. Азиатский фронт Джо Байдена // Коммерсантъ. 2022. 22 мая // URL: https://www.kommersant.ru/doc/5358857 (дата обращения: 20.04.2023).
  6. Китай направил заявку на вступление в соглашение о Транстихоокеанском партнерстве // ТАСС. 2021. 16 сент. // URL: https://tass.ru/ekonomika/12424713 (дата обращения: 20.04.2023).
  7. Bown C., Weisel B. What is the Indo-Pacific Economic Framework and will it work? // Peterson Institute for International Economics (PIIE). 2022. 12 дек. // URL: https://www.piie.com/blogs/realtime-economics/what-indo-pacific-economic-framework-and-will-it-work (дата обращения: 20.04.2023).
  8. Елисеев Г. США нацелены на Азию. О перспективах Индо-Тихоокеанского экономического рамочного соглашения // Международная жизнь. 2023. №12. С. 110-117.
  9. Charlton G., Xiang G. The US Indo-Pacific Strategy’s Weakest Link // The Diplomat. 2023. 10 февр. // URL: https://thediplomat.com/2023/02/the-u-s-indo-pacific-strategys-weakest-link/ (дата обращения: 20.04.2023).
  10. Ex-Malaysia PM: US-led trade group intended to isolate China // New Delhi Times. 2022. 30 мая // URL: https://www.newdelhitimes.com/ex-malaysia-pm-us-led-trade-group-intended-to-isolate-china/ (дата обращения: 20.04.2023).
  11. Takemoto Y., Hunnicutt T. Biden in Japan to launch regional economic plan to counter Beijing // Reuters. 2022. 22 мая // URL: https://www.reuters.com/world/japan-biden-launch-economic-plan-region-sceptical-benefits-2022-05-22/ (дата обращения: 20.04.2023).
  12. India accepts three out of four pillars of US-led IPEF, so why has it stopped short of a total agreement? // The Indian Express. 2022. 10 сент. // URL: https://indianexpress.com/article/explained/explained-economics/us-ipef-india-accepts-three-pillars-stopped-short-total-agreement-8142554/ (дата обращения: 20.04.2023).
  13. Tong K. Congress should get creative on Taiwan // The Hill. 2022. 11 мая // URL:https://thehill.com/opinion/international/3484872-congress-should-get-creative-on-taiwan/ (дата обращения: 20.04.2023).
  14. Wang C. US seeks to push forward IPEF, but encounters growing resistance // Global Times. 2023. 20 марта // URL: https://www.globaltimes.cn/page/202303/1287626.shtml (дата обращения: 20.04.2023).
  15. FACT SHEET: President Biden Announces the Americas Partnership for Economic Prosperity // White House’s Digital Archive. 2022. 8 июня // URL: https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/06/08/fact-sheet-president-biden-announces-the-americas-partnership-for-economic-prosperity (дата обращения: 20.04.2023).