Начало новому этапу обсуждения проблематики обеспечения международной информационной безопасности на площадке ООН было положено решением о созыве на четырехлетний период, начиная с 2021 года, Рабочей группы открытого состава по вопросам безопасности в сфере использования информационно-коммуникационных технологий и самих информационно-коммуникационных технологий 2021-2025 (РГОС, Группа).

Данное решение было закреплено в принятой 31 декабря 2020 года по инициативе России резолюции Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/75/240 «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности»1.

Новая РГОС должна была обеспечить непрерывность и преемственность демократического, инклюзивного и транспарентного переговорного процесса по безопасности в указанной сфере, то есть, по сути, продолжить дело, начатое в 2019 году первой Группой.

Нацеленность подавляющего большинства стран мирового сообщества на продолжение профильного диалога в ООН подчеркивал тот факт, что упомянутая резолюция Генассамблеи ООН была принята до окончания работы действующей Группы, на площадке которой еще продолжались жаркие дискуссии, а судьба итогового доклада была под вопросом. Безусловно, данное решение не было единодушным. В поддержку резолюции выступили 92 государства, 50 проголосовали против ее принятия, 21 - воздержалось.

Важно подчеркнуть, что за таким результатом стояла кропотливая работа российских дипломатов. Все перипетии «сражений» за принятие этой резолюции наглядно отражает доклад Первого комитета A/75/394 от 16 ноября 2020 года2. Из документа следует, что в рамках обсуждения пункта 98 «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности» повестки дня 75-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН на рассмотрение были внесены два проекта резолюций, подготовленных Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки.

4 октября 2020 года делегацией США от имени Австралии, Австрии, Албании, Бельгии, Болгарии, Великобритании, Венгрии, Гаити, Германии, Греции, Грузии, Дании, Израиля, Ирландии, Исландии, Испании, Италии, Канады, Кипра, Латвии, Лесото, Литвы, Люксембурга, Малави, Мальты, Молдовы, Нидерландов, Норвегии, Польши, Португалии, Республики Корея, Румынии, Северной Македонии, Словакии, Словении, США, Сьерра-Леоне, Финляндии, Хорватии, Черногории, Чехии, Чили, Швеции, Эстонии и Японии был внесен на рассмотрение проект резолюции, озаглавленный «Поощрение ответственного поведения государств в киберпространстве в контексте международной безопасности» (A/C.1/75/L.43). Впоследствии к числу авторов документа присоединились Замбия, Мадагаскар, Маршалловы Острова, Мексика, Новая Зеландия, Турция, Украина, Фиджи и Франция. 

Столь широкое представительство соавторов американского проекта было вполне объяснимо, поскольку в документе в поддержку результатов дискуссий в рамках профильной Группы правительственных экспертов ООН (ГПЭ) и ее рекомендаций повторялись тезисы, ранее традиционно присутствовавшие в принятых по инициативе России резолюциях.

Однако основной акцент в упомянутой резолюции был сделан именно на достижения в формате ГПЭ. Что касается оценки продолжающегося в рамках действующей на тот момент первой РГОС диалога и дальнейших перспектив Группы, то в проекте резолюции США лишь отмечались «результативные, полезные и продолжающиеся дискуссии в Рабочей группе открытого состава, в которой представлены все государства-члены». Главным был вывод о том, что «эти важные процессы [деятельность РГОС и ГПЭ] должны завершиться до рассмотрения последующих шагов».

Замысел сторонников данного проекта был очевиден: не допустить принятия решения о сохранении в ООН непрерывного дискуссионного процесса по вопросам безопасности в сфере использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и самих ИКТ в формате, предложенном Россией. При этом использовался благовидный предлог – незавершенность работы РГОС и ГПЭ, заключительные сессии которых должны были состояться соответственно в марте и мае следующего года.

Поэтому в пункте 6 резолютивной части американского проекта указывалось, что «Генеральная Ассамблея рассмотрит итоги работы Группы правительственных экспертов и Рабочей группы открытого состава по окончании указанных процессов, как это предусмотрено в резолюциях 73/266 и 73/27, а затем Ассамблея при необходимости определит направления любой будущей работы».

Очевидно, что таким способом оппоненты России стремились лишить ее лидирующей роли на площадке ООН, несмотря на солидную поддержку российских подходов в области обеспечения международной информационной безопасности. Включение в постановляющую часть резолюции положений о возможности принятия решения о продолжении профильного диалога на ооновской площадке только по окончании работы упомянутых групп, а также о принятии данного решения только при необходимости вкупе с утверждением о том, что будущая работа может быть любой, наглядно демонстрировало негативное отношение авторов проекта к сохранению действующего дискуссионного формата - РГОС, подтвердившего свою актуальность и эффективность.

Но эти, истинные, цели, как уже было сказано, были завуалированы содержавшимися в преамбуле американского проекта резолюции неоспоримыми тезисами, ранее многократно встречавшимися в профильных резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, докладах ГПЭ и получившими поддержку мирового сообщества. Безусловно, эти хитросплетения авторов проекта вводили в заблуждение многочисленных сторонников сохранения на площадке ООН диалога по вопросам международной информационной безопасности, получившего в 2019 году благодаря инициативе России новый импульс.

Стремясь сохранить диалог в позитивно зарекомендовавшем себя формате РГОС и одновременно осознавая риски, связанные с возможным противодействием реализации этого замысла, российская сторона внесла 5 октября 2020 года в Первом комитете 75-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН первоначальный проект резолюции A/C.1/75/L.8 «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности»4. Соавторами документа стали Беларусь, Бурунди, Венесуэла, Зимбабве, Казахстан, Камбоджа, Китай, КНДР, Куба, Кыргызстан, Лаос, Малави, Никарагуа, Сирия, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан. Впоследствии к числу авторов проекта присоединились Азербайджан, Алжир, Замбия, Иран, Коморские Острова, Мадагаскар, Мьянма, Пакистан и Суринам. Всего с российской инициативой солидаризировались 26 государств.

После напряженных дискуссий в Первом комитете благодаря настойчивой работе делегации России, ее аргументированной и взвешенной позиции российский проект резолюции A/C.1/75/L.8/Rev.15 был принят в целом 26 октября 2020 года (в поддержку проголосовали 104 государства, против - 50 при 20 воздержавшихся).

В отличие от первоначального проекта резолюции в ее обновленной версии была закреплена возможность создания в РГОС при необходимости тематических подгрупп в целях выполнения Группой своего мандата и содействия межгосударственному обмену мнениями по отдельным вопросам, связанным с ее мандатом. Идея формирования в РГОС таких подгрупп в очередной раз подтвердила нацеленность России на создание в ООН качественно нового практико-ориентированного профильного дискуссионного механизма.

Такой подход импонировал многим государствам - членам ООН, которые были готовы поддержать российскую инициативу. Однако для практической ее реализации требовалось определить финансовые условия и возможности бюджета ООН для созыва на четырехлетний период новой РГОС.

По данному вопросу 30 октября 2020 года в соответствии с правилом 153 процедуры Генеральной Ассамблеи Генеральным секретарем ООН было представлено соответствующее заявление A/C.1/75/L.746 о последствиях для бюджета по программам проекта резолюции A/C.1/75/L.8/Rev.1 «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности».

В данном заявлении указывалось, что бюджетные средства будут необходимы для финансирования «проведения в 2021 году в Нью-Йорке одной двухдневной организационной сессии, состоящей из четырех заседаний, и одной пятидневной основной сессии, состоящей из десяти заседаний, с обеспечением устного перевода на все шесть официальных языков». Кроме того, фиксировалось, что на этих же условиях в 2022 и 2023 годах в Нью-Йорке будут проводиться по две пятидневные основные сессии, состоящие из десяти заседаний каждая, а в 2024 и 2025 годах - по три пятидневные основные сессии, также состоящие из десяти заседаний каждая.

В заявлении делался вывод, что обеспечение работы РГОС приведет «к увеличению объема работы для Департамента по делам Генеральной Ассамблеи и конференционному управлению, Управления по вопросам разоружения и Департамента глобальных коммуникаций в период 2021-2025 годов».

Определенные расходы предусматривались для документационного обеспечения деятельности Группы. Также требовалась оплата услуг консультанта для оказания технической и основной поддержки в связи с подготовкой и основным обслуживанием в 2021 году организационной и основной сессий РГОС, а в 2022-2025 годах - десяти основных сессий. Кроме того, планировалось обеспечить веб-трансляцию для основных сессий.

Суммарно дополнительные потребности в ресурсах составили 1 919 500 долларов США, из них на 2021 год - 269 900 долларов США. Однако, как отмечалось в заявлении, «в предлагаемом бюджете по программам на 2021 год не предусмотрено никаких ассигнований на деятельность, просьбы об осуществлении которой содержатся в проекте резолюции. На данном этапе невозможно определить, какую деятельность, предусмотренную в соответствующих разделах предлагаемого бюджета по программам на 2021 год, можно было бы в течение 2021 года прекратить, отложить, сократить или изменить». Поэтому в документе указывалось, что в случае принятия Генеральной Ассамблеей упомянутого российского проекта резолюции A/C.1/75/L.8/Rev.1 для покрытия возникших потребностей Генеральная Ассамблея должна была утвердить на 2021 год дополнительные ассигнования в указанном размере, которые будут выделены из средств резервного фонда.

Предполагаемые потребности в ресурсах, относящиеся к 2022-2025 годам, планировалось включить в бюджеты по программам на соответствующие годы. Таким образом, препятствий финансового характера на пути принятия российского проекта резолюции не осталось.

В итоге перед голосованием на 75-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН сложилась ситуация, при которой стала очевидной вероятность принятия обоих проектов резолюций, предложенных и Соединенными Штатами Америки, и Российской Федерацией.

7 декабря 2020 года большинством голосов (163 - «за», десять - «против» при семи воздержавшихся) была принята резолюция A/RES/75/32 «Поощрение ответственного поведения государств в киберпространстве в контексте международной безопасности», проект которой, как отмечалось, был подготовлен американской стороной.

Но уже спустя 24 дня, 31 декабря 2020 года, после выделения из средств резервного фонда необходимых для запуска новой РГОС дополнительных бюджетных ассигнований также большинством голосов была принята «российская» резолюция A/RES/75/240 «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности».

Согласно предложенной Россией резолюции обновленный формат должен был обеспечить в течение четырех лет, начиная с 2021 года, по завершении деятельности текущей РГОС и с учетом ее итогов непрерывность и преемственность демократического, инклюзивного и транспарентного переговорного процесса по безопасности в сфере использования ИКТ под эгидой ООН. 

Таким образом, российская инициатива о новой Группе позволила не только сохранить созданный ранее дискуссионный механизм с участием всех заинтересованных сторон, но и исключить одновременное функционирование параллельных переговорных треков, как это произошло в 2019 году.

Впереди был новый этап истории проблематики обеспечения международной информационной безопасности на площадке ООН, начало которой было положено Россией 4 декабря 1998 года.

Прологом работы новой РГОС стал итоговый доклад первой Группы A/75/8167, принятый 12 марта 2021 года консенсусным решением всех участников переговорного процесса. В пункте 74 доклада говорилось, что «государства пришли к выводу о том, что любые будущие механизмы поддержания регулярного институционального диалога под эгидой Организации Объединенных Наций должны быть ориентированным на практические действия процессом с конкретными целями, который основан на достигнутых ранее результатах и носит всеохватный, прозрачный, консенсусный и ориентированный на результаты характер».

Этот вывод первой РГОС полностью совпадал с подходами, которые Россия отстаивала в ходе продвижения в Первом комитете Генассамблеи ООН идеи о созыве новой Группы.

Однако в числе рекомендаций РГОС, изложенных в указанном докладе, было и упоминание о том, что «государствам следует принимать к сведению различные предложения по поощрению ответственного поведения государств в сфере ИКТ, которые, в частности, будут способствовать укреплению потенциала государств в выполнении обязательств по использованию ИКТ, в частности Программы действий».

Подобными «вставками» в итоговый документ первой Группы оппоненты России и сторонников ее подходов к сохранению РГОС как единственного дискуссионного механизма на площадке ООН, отвечающего интересам государств мирового сообщества, пытались сохранить «на плаву» собственную идею заменить проверенный на практике формат Группы на Программу действий по поощрению ответственного поведения государств при использовании ИКТ в контексте международной безопасности (Программа действий), не имевшую на тот момент конкретного содержательного наполнения.

Понимая «сырой» характер своей идеи, ее авторы инициировали включение в число рекомендаций Группы относительно будущего регулярного институционального диалога пункт 77, в котором предписывалось, что «Программу действий следует доработать, в том числе в рамках процесса Рабочей группы открытого состава, учрежденной в соответствии с резолюцией 75/240 Генеральной Ассамблеи ООН».

Безусловно, такие рекомендации стали результатом компромисса, о чем свидетельствовало резюме председателя первой РГОС Ю.Лаубера к итоговому докладу Группы. В нем (пункт 40) отмечалось, что «государства высказали ряд мнений относительно целей, которые должны стать приоритетными для будущего регулярного институционального диалога, и относительно того, какой формат… диалога мог бы наилучшим образом способствовать достижению этих целей. Некоторые… выразили желание, чтобы… приоритетное внимание уделялось выполнению существующих обязательств и рекомендаций, включая разработку руководящих указаний по поддержке и проверке их выполнения, координации и повышению эффективности деятельности по наращиванию потенциала и определению передового опыта и обмену им. Другие… выразили пожелание, чтобы… приоритетное внимание уделялось дальнейшей проработке существующих обязательств и выработке дополнительных обязательств, включая согласование юридически обязывающего инструмента и институциональных структур в поддержку его применения»8.

Но если в данном пункте резюме лишь констатировались пожелания отдельных государств в пользу постепенного «ухода» в сторону от мандата Группы, от ее нацеленности на выполнение главного предназначения - выработки норм, регулирующих ответственное поведение государств в информационном пространстве, - то в пункте 41 резюме уже в «наступательном» ключе говорилось о том, что «некоторые государства внесли конкретное предложение о разработке Программы действий по поощрению ответственного поведения государств в киберпространстве с целью создания постоянного форума ООН для рассмотрения вопросов использования ИКТ государствами в контексте международной безопасности».

Таким образом, идея оппонентов России о переформатировании регулярного институционального диалога выходила на качественно новый уровень, а ее авторы уже не скрывали своих планов предать забвению российские инициативы и выйти на авансцену обсуждения в ООН проблематики международной информационной безопасности.

Главными препятствиями для практической реализации этого замысла стали принятое решение о созыве новой Рабочей группы ООН открытого состава по вопросам безопасности в сфере использования ИКТ и самих ИКТ на период 2021-2025 годов, а также нежелание большинства государств вновь создавать параллельные дискуссионные механизмы по указанной проблематике. Этот настрой подтверждался в  пункте 43 резюме председателя: «Государства также выразили пожелание, чтобы международное сообщество в конечном счете вернулось к единому, основанному на консенсусе процессу под эгидой ООН» (что и предлагала российская сторона).

Но даже в этих условиях оппоненты России стремились сохранить возможность реализации собственных планов, предложив включить в текст документа тезис о том, что «различные предлагаемые форматы диалога не обязательно являются взаимоисключающими… могут дополнять друг друга или могут быть объединены, с тем чтобы использовать уникальные особенности каждого из них и сократить дублирование усилий»9.

В таких непростых условиях вполне отчетливо обозначившегося противостояния двух различных концепций продолжения регулярного институционального диалога предстояло начать работу новой РГОС.

Организационная сессия Группы состоялась 1-2 июня 2021 года в Нью-Йорке, в ходе которой председателем РГОС был избран Постоянный представитель Республики Сингапур при ООН Бурхан Гафур, а также обсуждены вопросы организации работы и выполнения мандата РГОС, предусматривающего:

a) продолжение дальнейшей выработки норм, правил и принципов ответственного поведения государств и путей их реализации и при необходимости внесение в них изменений или формулирование дополнительных правил поведения;

б) рассмотрение инициатив государств, направленных на обеспечение безопасности в сфере использования ИКТ;

в) организацию под эгидой ООН регулярного институционального диалога с широким кругом государств-участников;

г) продолжение в целях выработки общего понимания исследования существующих и потенциальных угроз в сфере информационной безопасности, в том числе безопасности данных, и возможных совместных мер по их предотвращению и противодействию им;

д) изучение вопросов применимости международного права к использованию ИКТ государствами;

е) выработку мер укрепления доверия;

ж) обсуждение путей наращивания потенциала.

В ходе организационной сессии глава делегации Российской Федерации как государства - инициатора созыва новой РГОС, заместитель директора Департамента международной информационной безопасности МИД России В.А.Шин в своем заявлении приветствовал всех участников сессии и заявил, что «глобальная дискуссия по международной информационной безопасности достигла апогея»10. Российский дипломат отметил, что «механизм РГОС, запущенный по инициативе России в 2018 году, на практике доказал свою актуальность и эффективность. Несмотря на объективные и естественные разногласия между государствами по весьма деликатным вопросам, которые непосредственно затрагивают интересы национальной безопасности, первая РГОС накопила чрезвычайно полезный опыт позитивного сотрудничества. Многие страны впервые получили возможность напрямую участвовать в дискуссиях по вопросам безопасности в сфере использования ИКТ. Еще одним важным достижением РГОС стало формирование экспертного сообщества профессионалов в области кибердипломатии».

По мнению В.А.Шина, было «чрезвычайно важно приложить все возможные усилия для сохранения позитивной атмосферы многостороннего диалога по всему спектру вопросов, связанных с ИКТ-безопасностью, под эгидой ООН, а также для вывода этого переговорного процесса на новый уровень».

Глава делегации России представил участникам сессии российское видение концепции и организационной структуры новой РГОС, ориентированное «на результат, а не на отчет». Суть этих документов заключалась в следующем:

- во-первых, работа Группы должна основываться на принципах инклюзивности, открытости, транспарентности и носить демократический характер. РГОС должна стать платформой не только для дискуссий, но и для прагматичного и конструктивного взаимодействия;

- во-вторых, переговоры должны быть направлены на достижение ощутимых, практических результатов, переговорный механизм Группы должен быть достаточно гибким и способным развиваться в соответствии с потребностями международного сообщества. При этом в целях оптимизации процесса соглашения могут быть официально оформлены сразу после их достижения, не дожидаясь завершения мандата Группы;

- в-третьих, отправной точкой для процесса РГОС является резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/75/240 и четко изложенный в ней мандат Группы, согласно которому все решения должны приниматься консенсусом. Что касается других вопросов, то, являясь вспомогательным органом Генассамблеи ООН, РГОС может действовать в соответствии со своими правилами процедуры. Предлагалось четко закрепить это понимание, не оставляя места для сомнительных толкований, в итоговом документе текущей сессии;

- в-четвертых, для придания переговорному процессу большей целенаправленности и систематизации предусматривается возможность создания тематических подгрупп в рамках РГОС в целях содействия более тщательному обсуждению конкретных элементов ее повестки дня. При этом приоритетной подгруппой станет подгруппа по угрозам и правилам ответственного поведения, вспомогательными - подгруппы по применимости международного права к сфере ИКТ, мерам укрепления доверия, наращиванию потенциала и регулярному институциональному диалогу. При необходимости может быть принято консенсусное решение о создании дополнительных подгрупп;

- в-пятых, большое значение придавалось межсессионной работе, в первую очередь виртуальным консультациям.

По просьбе главы делегации Российской Федерации Секретариат ООН распространил текст заявления российского дипломата, а также концептуальную записку о работе Группы11 в качестве официальных документов Генеральной Ассамблеи ООН.

Таким образом, Россия достаточно конкретно обозначила ключевые ориентиры новой РГОС, реализуемость которых предстояло оценить в ходе дальнейшей работы Группы в рамках ее субстантивных сессий в 2021-2025 годах.

Однако еще до начала полномасштабных дискуссий по вопросам мандата РГОС водоразделом в позициях сторон вновь стали противоречия в вопросах применимости международного права к сфере использования ИКТ. Кроме того, обозначились полярные мнения в отношении будущего профильного регулярного институционального диалога. Несмотря на всеобщую поддержку идеи сохранения существовавшего формата РГОС, его оппоненты все более активно высказывались в пользу альтернативы Группы - Программы действий.

Первым таким сигналом стали ответы отдельных государств во исполнение резолюции A/RES/75/32, представленные в докладе Генерального секретаря ООН «Поощрение ответственного поведения государств в киберпространстве в контексте международной безопасности» A/76/187 от 19 июля 2021 года12. В них в очередной раз утверждалось о полной применимости и достаточности действующих норм международного права для регулирования деятельности государств в информационном пространстве. Необходимость выработки новых норм, регулирующих сферу использования ИКТ с учетом их специфики, как это предлагала Россия и сторонники ее подходов, категорически отвергалась.

Так, по утверждению датской стороны, ввиду того что существующая международно-правовая база применима к вопросам кибербезопасности, «Дания не призывает разрабатывать новые международно-правовые инструменты в области кибербезопасности и не считает это необходимым».

Швейцария выражала убежденность в том, что «ключом к обеспечению и поддержанию международной кибербезопасности являются применение международного права, включая право прав человека и международное гуманитарное право, соблюдение добровольных необязательных норм, принятие мер по укреплению доверия и наращивание потенциала». Разработка новых норм международного права не «вписывалась» в швейцарский подход к данной проблематике.

Аналогичного подхода придерживалась Великобритания, которая, позиционируя себя ответственной кибердержавой, заявляла о намерении работать над формированием будущих рамок регулирования киберпространства, одновременно признавая, что в нем «международное право применяется… во всей своей полноте точно так же, как оно применяется к деятельности государств за пределами Интернета».

В свою очередь, консолидированная позиция Евросоюза заключалась в том, что «Европейский союз и его государства-члены подтверждают, что к поведению государств в киберпространстве применимы нормы существующего международного права… и на данном этапе не призывают к разработке новых международно-правовых инструментов по вопросам киберпространства и не видят в этом необходимости, поскольку надлежащая международная правовая база уже существует».

Также в упомянутых ответах высказывались мнения отдельных государств в поддержку Программы действий как единственно возможного на ооновской площадке формата регулярного институционального диалога. В условиях, когда в рамках ООН достаточно эффективно функционировала созданная по российской инициативе РГОС, подобные устремления выглядели откровенно оппонирующими консолидированному мнению большинства.

В ответе колумбийской стороны указывалось, что «Колумбия входит в число соавторов инициативы по разработке Программы действий в области ответственного использования ИКТ в контексте международной безопасности и оказывает поддержку в ее реализации в качестве постоянного, инклюзивного, одобренного консенсусом международного нормативного документа, ориентированного на практические действия и поощряющего ответственное поведение при использовании ИКТ в контексте международной безопасности».

Великобритания подтверждала, что «является одним из авторов предложения, касающегося Программы действий в поддержку проведения в рамках ООН инклюзивного регулярного институционального диалога по вопросам ответственного поведения государств в киберпространстве… и выступает за продолжение усилий по доработке и утверждению этого предложения».

Европейский союз предлагал разработать программу действий по поощрению ответственного поведения государств в киберпространстве, отмечая, что «такая программа действий, опирающаяся на существующий свод норм, одобренных Генеральной Ассамблеей, обеспечит постоянную платформу для сотрудничества и обмена передовым опытом в рамках ООН… позволит разрабатывать программы наращивания потенциала с учетом потребностей, озвученных государствами-бенефициарами… обеспечит наличие в рамках ООН институционального механизма сотрудничества с другими заинтересованными сторонами, такими как частный сектор, научные круги и гражданское общество, что позволит улучшить взаимодействие с ними по вопросам, касающимся их соответствующих обязанностей по поддержанию открытой, свободной, безопасной, стабильной, доступной и мирной информационно-коммуникационной среды».

Важным подготовительным этапом работы новой РГОС стало обсуждение в  октябре-ноябре 2021 года в Первом комитете Генеральной Ассамблеи ООН проекта профильной резолюции, традиционно внесенного в рамках пункта 95 повестки дня 76-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности».

В официальном отчете 4-го пленарного заседания Первого комитета, в ходе которого 6 октября 2021 года состоялись общие прения по всем пунктам повестки дня, касающимся разоружения и международной безопасности13, были зафиксированы позиции различных государств по упомянутому пункту повестки дня, в том числе США и России.

В своем выступлении глава американской делегации Б.Дженкинс признала, что «нынешняя стратегическая обстановка характеризуется усилением геополитической напряженности и соперничества». Она также заявила о намерении США представить на рассмотрение проект резолюции «Поощрение ответственного поведения государств в киберпространстве в контексте международной безопасности», отметив, что данный проект «посвящен такому важнейшему аспекту, как международный мир и безопасность, и его принятие укрепит доверие к международным нормам».

В свою очередь, представитель МИД России, заместитель директора Департамента по вопросам нераспространения и контроля над вооружениями К.В.Воронцов подчеркнул, что «последовательное продолжение инклюзивной многосторонней дискуссии по тематике международной информационной безопасности является одним из наших приоритетов. Намерены внести на рассмотрение 76-й сессии Генеральной Ассамблеи объединительный проект резолюции по этому вопросу (A/C.1/76/L.13). Призываем поддержать нашу инициативу и стать ее соавтором».

Данная российская инициатива была нацелена на предотвращение конфронтации не только при обсуждении проекта упомянутой резолюции, но и в рамках работы новой РГОС. В целях сближения позиций сторон и создания более благоприятных условий для последующих субстантивных дискуссий на ооновской площадке делегация России приняла компромиссное решение, «смягчив» отдельные принципиально важные формулировки документа, сделав его более «нейтральным».

В результате, как отмечалось в докладе Первого комитета Генассамблеи по пункту 95 повестки дня «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности» от 12 ноября 2021 года A/76/43914, «6 октября делегации Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки от имени Австралии, Австрии, Бельгии, Болгарии, Бразилии, Венгрии, Гватемалы, Гвинеи, Германии, Греции, Дании, Зимбабве, Ирландии, Исландии, Испании, Италии, Кипра, Лаосской Народно-Демократической Республики, Латвии, Лесото, Литвы, Люксембурга, Мавритании, Мальты, Нигерии, Нидерландов, Никарагуа, Норвегии, Парагвая, Перу, Польши, Португалии, Республики Корея, Республики Молдова, Российской Федерации, Румынии, Северной Македонии, Словакии, Словении, Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Соединенных Штатов Америки, Узбекистана, Финляндии, Франции, Хорватии, Чехии, Швейцарии, Швеции, Эквадора, Экваториальной Гвинеи, Эритреи, Эсватини, Эстонии, Южной Африки и Японии внесли на рассмотрение проект резолюции, озаглавленный «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности и поощрение ответственного поведения государств в сфере применения информационно-коммуникационных технологий»15.

На 11-м заседании Первого комитета по обсуждению данного проекта, которое состоялось 18 октября 2021 года, представитель российской делегации А.И.Белоусов подчеркнул, что «обеспечение международной информационной безопасности является одной из наиболее сложных проблем в ооновском переговорном процессе, связанных с обеспечением интересов национальной безопасности. Тем более значимым стало принятие консенсусом в этом году итоговых докладов Рабочей группы открытого состава и Группы правительственных экспертов, несмотря на расхождения в позициях государств. Это позволило России и Соединенным Штатам внести на рассмотрение Первого комитета совместный проект резолюции «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности и поощрение ответственного поведения государств в сфере использования информационно-коммуникационных технологий». Отраженные в нем позитивные результаты работы РГОС и ГПЭ лягут в основу дальнейшей работы новой Рабочей группы открытого состава, которая будет функционировать в 2021-2025 годах. Призываем всех поддержать эту резолюцию. Принятие ее консенсусом стало бы логичным выражением стремления государств ООН вернуть переговорный процесс в формат единого трека»16.

Казалось бы, абсолютная поддержка государствами мирового сообщества внесенного проекта резолюции позволяла с уверенностью смотреть в будущее, надеяться на консолидированную работу единой профильной дискуссионной площадки в ООН.

Однако уже следующее, 12-е заседание Первого комитета, состоявшееся в этот же день, 18 октября 2021 года, расставило все по своим местам. Стало очевидным, что оппоненты России нацелены на смену в ООН российской инициативы (РГОС) упомянутой Программой действий.

Так, французский представитель Бентеже, выступая от имени 53 стран, ставших соавторами предложения о разработке указанной программы, а также от имени Европейского союза, заявила о поддержке предложения «о разработке Программы действий Организации Объединенных Наций по созданию постоянного, комплексного и ориентированного на практические действия инструмента для налаживания конкретных форм сотрудничества в интересах противодействия неправомерному использованию ИКТ».

При этом достаточно категорично прозвучал вывод о том, что «отсутствие ограниченного срока действия позволит использовать программу для обеспечения осуществления любого будущего соглашения об использовании ИКТ в контексте международной безопасности».

Таким образом, высказанные французским дипломатом идеи свидетельствовали об истинных планах оппонентов России, стремившихся занять завоеванное ею по праву место в авангарде на пути решения проблем обеспечения международной информационной безопасности.

Выступая уже в национальном качестве, француженка добавила, что «Франция вместе с более чем 50 другими государствами поддерживает разработку Программы действий, которая предусматривала бы создание в рамках ООН постоянного органа широкого состава, предназначенного для внедрения согласованных международных норм посредством наращивания потенциала государств, обмена передовым опытом и диалога со всеми другими заинтересованными сторонами».

Представитель чешской делегации отметила, что Чехия твердо убеждена в необходимости создания в ООН постоянного и ориентированного на конкретные действия механизма, предназначенного для содействия применению нормативных рамок посредством осуществления практической деятельности по достижению конкретных результатов, в частности в области наращивания потенциала. При этом утверждалось, что предложение о разработке Программы действий ООН по поощрению ответственного поведения государств в киберпространстве может способствовать созданию постоянной площадки, на которой все соответствующие заинтересованные стороны могли бы делиться своим опытом в интересах всеобщего осуществления программы.

В заключение представитель делегации США Дж.Эберхардт подчеркнул, что Соединенные Штаты совместно с Россией разработали проект резолюции (A/C.1/76/L.13), в котором приветствуются оба доклада (ГПЭ и РГОС) и содержится призыв к государствам руководствоваться ими в своих действиях. Он отметил, что в проекте резолюции содержится адресованный государствам настоятельный призыв продолжать опираться на растущий объем основанных на консенсусе наработок в будущей деятельности, а также настоятельно призвал все государства присоединиться к консенсусу по проекту резолюции.

Позднее к числу авторов данного проекта присоединились Албания, Алжир, Аргентина, Армения, Беларусь, Боливия, Бруней-Даруссалам, Вьетнам, Гана, Гвинея-Бисау, Гондурас, Замбия, Индия, Индонезия, Иордания, Ирак, Кабо-Верде, Казахстан, Кения, Колумбия, Коморские Острова, Коста-Рика, Кот-д’Ивуар, Кыргызстан, Мадагаскар, Малайзия, Марокко, Мексика, Мьянма, Намибия, Папуа - Новая Гвинея, Самоа, Сан-Марино, Сан-Томе и Принсипи, Сенегал, Сербия, Сингапур, Сирийская Арабская Республика, Суринам, Сьерра-Леоне, Таджикистан, Таиланд, Того, Тунис, Туркменистан, Турция, Уганда, Уругвай, Фиджи, Филиппины, Черногория, Чили и Эфиопия.

В результате на 17-м заседании 3 ноября 2021 года Первый комитет принял проект резолюции A/C.1/76/L.13 без голосования. Также без голосования 6 декабря 2021 года была принята и сама резолюция A/RES/76/19 «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности и поощрение ответственного поведения государств в сфере использования информационно-коммуникационных технологий»17.

Такой исход был вполне объясним, поскольку текст документа содержал в основном «нейтральные» формулировки, многократно повторенные в предыдущих профильных резолюциях.

Поэтому примечателен сравнительный анализ этой резолюции, а также резолюций, принятых в 2020 году на 75-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН по инициативе США и России - A/RES/75/3218 и A/RES/75/240 соответственно.

Так, в резолюции A/RES/76/19 «подчеркивалось, что все государства заинтересованы в поощрении использования ИКТ в мирных целях, а также в предотвращении конфликтов, возникающих в результате использования ИКТ». Эта формулировка полностью совпадала с аналогичным тезисом резолюции A/RES/75/32, принятой по инициативе США. В то же время из подобного тезиса резолюции A/RES/75/240 (как было сказано выше, проект подготовлен российской стороной) было «изъято» важное целеполагание - «с целью создания для человечества сообщества общего будущего в киберпространстве», предложенное партнерами из Китая и ранее закрепленное в принятой по инициативе России в 2018 году резолюции A/RES/73/2719 (примечательно, что согласно этой резолюции, равно как и резолюции A/RES/75/240, создавались первая и вторая РГОС).

Также в преамбуле резолюции A/RES/76/19 лишь только «напоминается» о наращивании рядом государств потенциала в сфере ИКТ в военных целях и растущей вероятности их использования в будущих конфликтах между государствами. А в упомянутых резолюциях A/RES/73/27 и A/RES/75/240, инициированных Россией и ее партнерами, эти последствия «выражали обеспокоенность».

Налицо смещение одного из ключевых акцентов документа, который, по сути, лишь вскользь затрагивал одну из важнейших угроз безопасности в информационной сфере.

Однако надо признать, что в рассматриваемой резолюции была предпринята попытка компенсировать этот «изъян» включением в преамбулу документа тезиса об озабоченности потенциальной возможностью использования ИКТ и средств телекоммуникаций «в целях, несовместимых с задачами обеспечения международной стабильности и безопасности», а также возможным негативным воздействием «на целостность инфраструктуры государств в ущерб их безопасности как в гражданской, так и в военной сферах».

Примечательно, что этот тезис был дословно «скопирован» с принятой в 2020 году по инициативе американской стороны резолюции A/RES/75/32.

Также в преамбуле резолюции A/RES/76/19 выражалась «обеспокоенность злонамеренными действиями с использованием ИКТ, направленными против объектов критически важной инфраструктуры, обеспечивающей оказание основных услуг населению».

Эта внешне благовидная озабоченность фактически была камнем в огород России, которую страны Запада на протяжении последних лет бездоказательно обвиняли в совершении компьютерных атак на упомянутые объекты.

Вместе с тем в новой резолюции отсутствовал один из важнейших тезисов «российской» резолюции A/RES/75/240 об «озабоченности по поводу возможности включения в ИКТ скрытых вредоносных функций, которые могут использоваться для подрыва безопасности и надежности использования ИКТ и всей системы производства, сбыта информационных товаров и информационно-технических услуг, а также для подрыва доверия между контрагентами в сфере торговли и причинения ущерба национальной безопасности».

Такая же «участь» постигла и подтверждения того, «что суверенитет государств и международные нормы и принципы, проистекающие из суверенитета, применяются к осуществлению государствами деятельности, связанной с ИКТ, и к их юрисдикции над ИКТ-инфраструктурой, расположенной на их территории», включенного годом ранее в принятую по инициативе России резолюцию Генассамблеи ООН A/RES/75/240. В резолюции A/RES/76/19 этому тезису также не нашлось места.

В тексте документа вновь подтверждалось, что добровольные, не имеющие обязательной силы нормы ответственного поведения государств могут уменьшить риски для международного мира, безопасности и стабильности и не направлены на ограничение или запрет действий, соответствующих нормам международного права, однако устанавливают стандарты ответственного поведения государств.

Таким образом, в очередной раз указывалось на приоритетный характер необязательных норм, что не соответствовало российским идеям о разработке юридически обязывающего инструментария регулирования деятельности государств в информационном пространстве.

Поэтому подтверждение в преамбульной части резолюции A/RES/76/19 того, что, «принимая во внимание уникальные особенности ИКТ, со временем могут быть разработаны дополнительные нормы и отдельно отмеченная возможность разработки в будущем, при необходимости, дополнительных, имеющих обязательную силу обязательств», было лишь формальным компромиссом.

Данный тезис указанной резолюции достаточно ясно обозначил ближайшую перспективу, а точнее, отсутствие таковой, в отношении продвигаемой Россией инициативы о разработке международно-правового акта, регулирующего деятельность государств в информационном пространстве. Более того, утверждение в документе о потенциальной возможности разработки такого акта в каком-то отдаленном «будущем», да еще и только «при необходимости» шло вразрез с позицией ряда государств, ранее высказывавшихся на площадке первой РГОС в пользу конвенционального регулирования вопросов обеспечения безопасности в сфере использования ИКТ и самих ИКТ.

Следовательно, резолюция A/RES/76/19 не отражала в полной мере динамично развивающиеся подходы российской стороны и ее партнеров в области международной информационной безопасности и не содержала новых ориентиров для второй РГОС в преддверии ее первой субстантивной сессии. Еще одним показателем отношения оппонентов к инициативе России и государств, разделяющих ее подходы к международно-правовому регулированию указанной сферы, стали изложенные в резолютивной части документа различные оценки деятельности РГОС и ГПЭ, завершивших свою работу в 2021 году. Утверждалось, что «Генеральная Ассамблея признает [и только!] принятие консенсусного заключительного доклада РГОС», но при этом одновременно «приветствует консенсусный заключительный доклад ГПЭ». Это различие в оценках докладов групп, созданных по инициативе России (РГОС) и ее оппонентов (ГПЭ), также очень наглядно демонстрировало истинное отношение к новой РГОС и ее перспективам со стороны стран Запада, ставших основными соавторами упомянутой резолюции.

Поэтому можно предположить, что подобный «нейтральный» характер документа, отсутствие в нем положений, подтверждающих готовность к решению уже в ближайшей перспективе проблем регулирования вопросов безопасности в сфере использования ИКТ и самих ИКТ, а также вопросов формирования системы обеспечения международной информационной безопасности, стали причиной невхождения в число соавторов резолюции Венесуэлы, Египта, Ирана, Китая, КНДР, Кубы, ранее неизменно выступавших коспонсорами аналогичных российских проектов.

Однако, как уже отмечалось ранее, российское соавторство документа объяснялось стремлением создать максимально благоприятный фон для начала работы новой РГОС, в рамках которой Россия планировала реализовать важные инициативы, направленные на формирование системы обеспечения международной информационной безопасности.

Насколько был оправдан такой компромиссный шаг со стороны России, предстояло оценить по итогам субстантивных сессий Группы, первая из которых должна была состояться 13-17 декабря 2021 года в Нью-Йорке.

 

 

1Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности» A/RES/75/240 от 31 декабря 2020 г. // URL: https:// digitallibrary.un.org/record/3896458?ln=ru

2Доклад Первого комитета по пункту 98 повестки дня 75-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности» A/75/394 от 16 ноября 2020 г. // URL:  https://digitallibrary.un.org/record/3892631?ln=ru &v=pdf

3Проект резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Поощрение ответственного поведения государств в киберпространстве в контексте международной безопасности» A/C.1/75/L.4 от 4 октября 2020 г. // URL:  https://digitallibrary.un.org/record/3887167?ln=ru&v=pdf

4Проект резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности» A/C.1/75/L.8 от 5 октября 2020 г. // URL: https:// digitallibrary.un.org/record/3887344?ln=ru&v=pdf

5Проект резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности» A/C.1/75/L.8 от 26 октября 2020 г. // URL: https:// digitallibrary.un.org/record/3888740?ln=ru&v=pdf

6Заявление, представленное Генеральным секретарем, о последствиях для бюджета по программам проекта резолюции A/C.1/75/L.8/Rev.1 // URL: https://digitallibrary.un.org/record/3889262?ln= ru&v=pdf

7Доклад Рабочей группы открытого состава по достижениям в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности A/75/816 от 12 марта 2021 г. // URL:  https://digitallibrary.un. org/record/3908015?ln=ru&v=pdf

8Там же.

9Там же.

10Заявление главы делегации Российской Федерации В.А.Шина на организационной сессии Рабочей группы открытого состава по вопросам безопасности в сфере использования ИКТ и самих ИКТ 2021-2025 от 1 июня 2021 г. // URL: https://documents.unoda.org/wp-content/uploads/2021/06/Russia_statement_OEWG_Orgsession_010621-ENG.pdf

11Концепция работы Рабочей группы открытого состава по вопросам безопасности в сфере использования ИКТ и самих ИКТ 2021-2025 (представлена Российской Федерацией 1 июня 2021 г.) // URL: https:// documents.unoda.org/wp-content/uploads/2021/06/Concept-paper-on-the-New-OEWG-ENG.pdf

12Доклад Генерального секретаря ООН «Поощрение ответственного поведения государств в киберпространстве в контексте международной безопасности» A/76/187 от 19 июля 2021 г. // URL: https:// digitallibrary.un. org/record/3940878?ln=ru&v=pdf

13Официальный отчет 4-го пленарного заседания Первого комитета 76-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН «Общие прения по всем пунктам повестки дня, касающимся разоружения и международной безопасности» A/C.1/76/PV.4 от 6 октября 2021 г. // URL: https://digitallibrary.un.org/record/ 3984471?ln=ru&v=pdf

14Доклад Первого комитета Генеральной Ассамблеи ООН по пункту 95 повестки дня «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности» A/76/439 от 12 ноября 2021 г. // URL: https://digitallibrary.un.org/record/3948700?ln= ru& v=pdf

15Проект резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности и поощрение ответственного поведения государств в сфере применения информационно-коммуникационных технологий» A/C.1/76/L.13 от 6 октября 2021 г. // URL: https://digitallibrary.un.org/ record/3944243?ln=ru&v=pdf

16Отчет об 11-м заседании Первого комитета Генеральной Ассамблеи ООН «Тематическое обсуждение конкретных вопросов, а также внесение на рассмотрение и само рассмотрение проектов резолюций и решений, представленных по всем пунктам повестки дня, касающимся разоружения и международной безопасности» A/C.1/76/PV.11 от 18 октября 2021 г. // URL: https://digitallibrary.un.org/record/3986526?ln=ru&v =pdf

17Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности и поощрение ответственного поведения государств в сфере применения информационно-коммуникационных технологий» A/RES/76/19 от 6 декабря 2021 г. // URL: https://digitallibrary.un.org/record/ 3951137?ln= ru&v=pdf

18Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Поощрение ответственного поведения государств в киберпространстве в контексте международной безопасности» A/RES/75/32 от 7 декабря 2020 г. // URL: https://digitallibrary.un.org/record/3895436?ln=ru&v=pdf

19Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности» A/RES/73/27 от 5 декабря 2018 г. // URL: https:// digitallibrary.un.org/record/1655670?ln=ru&v=pdf