В сегодняшней ситуации международной турбулентности много говорится о необходимых изменениях во внешнеполитическом курсе тех или иных стран. Подобные альтерации невозможны без качественной адаптации дипломатического инструментария - проводника внешней политики государства. Закономерно, что сегодняшняя дипломатическая служба России также претерпевает как региональную, так и функциональную эволюцию.

В рамках данной статьи мы остановимся на основных вызовах, стоящих перед российской внешней политикой, и на методах адаптации к ним отечественной дипломатической службы на примере продвижения одной из ключевых идеологем российской дипломатии - ооноцентричного мирового порядка.

Многополярность современного мироустройства - не идеологическое клише, продвигаемое «державами-ревизионистами», а данность. Так, в недавней статье для журнала «Foreign Affairs», озаглавленной «Глобальный тектонический сдвиг», федеральный канцлер ФРГ Олаф Шольц пишет о том, что «в этом новом многополярном мире различные страны и модели управления соперничают за власть и влияние»1, а сегодняшний Берлин сложно заподозрить в симпатиях к незападным политическим концепциям. В условиях коренных трансформаций особую роль приобретает поддержание ооноцентричной архитектуры международных отношений и закрепленных в Уставе ООН принципов международного общения, в первую очередь - принципа суверенного равенства стран.

На практике поддержка роли ООН как системообразующей единицы международных отношений предполагает неприятие навязываемого «миропорядка, основанного на правилах», и логики игры с нулевой суммой2. Как отмечает директор Департамента внешнеполитического планирования (ДВП) МИД России А.Ю.Дробинин, с этой целью отечественная дипломатия выступает против создания «разнообразных партнерств, коалиций и «призывов», чей функционал дублирует круг ведения специализированных учреждений и институтов Всемирной организации»3.

Объективная логика неприятия концепции «порядка, основанного на правилах» строится не на уважении к международно-правовым нормам или его отсутствии; в конце концов, в основе любой устойчивой системы международных отношений лежит нормативная база, которой ее члены стремятся следовать4. Проблема заключается в том, кто из игроков этой системы участвует в дальнейшем нормотворчестве. Неслучайно, как отмечает классик школы реализма Стивен Уолт, США высоко оценивают роль международных финансовых институтов, таких как Международный валютный фонд, группа Всемирного банка, или американоцентричных военно-политических альянсов (НАТО) - благодаря им Вашингтон сохраняет влияние на системы глобального регулирования5.

Как следствие, наблюдается постепенный отход от продвижения роли тех площадок, где у глобального Запада нет решающего голоса в создании новых международно-правовых норм или корректировки старых. Совет Безопасности (СБ) ООН, где у России и Китая есть право вето, закономерно становится мишенью, и призывы создания «правил», которых бы придерживались «ответственные игроки», заменяют собой необходимость поиска компромисса с неудобными партнерами.

Необходимо не допустить размывания мандата исполнительных структур международных организаций - Секретариата ООН, офисов специальных посланников и специальных представителей Генерального секретаря Организации, Технического секретариата Организации по запрещению химического оружия - за счет здравой и взвешенной политики распределения членских взносов и пристального внимания к административно-бюджетным вопросам. Однако размывание ооноцентричного миропорядка идет за счет вмешательства в поле деятельности Совета Безопасности ООН и подмены общепризнанной международно-правовой базы «келейно разработанными рецептами»6.

Остановимся подробнее на описанных выше трендах. Право вето постоянных членов СБ, под которым подписались все страны, ратифицировавшие Устав Организации, представляет собой краеугольный камень ооноцентричного миропорядка. Его цель - не ввести малое число государств в некий «круг избранных», а подтвердить непреложный факт: игнорирование интересов и мнений ключевых игроков сделает всю систему нежизнеспособной, а принимаемые ею решения - неработоспособными, о чем неоднократно заявлял министр иностранных дел Российской Федерации С.В.Лавров7. Действительно, предшественница ООН - Лига Наций не смогла себя проявить во многом из-за того, что в ее деятельности не принимали участия крупнейшие державы эпохи, а их интересы не учитывались8. Именно СБ ООН - та площадка, где державы могут на практике продемонстрировать свои «красные линии» и попытаться найти компромисс, так как альтернатива компромиссу в рамках, заложенных Уставом, - отсутствие решения как такового.

В нынешних условиях приоритетом должно стать не создание параллельных структур и форумов, а адаптация системы к сегодняшним вызовам полицентричного мира, в том числе за счет расширения репрезентативности членства в СБ ООН. Отечественная дипломатия концентрируется на том, чтобы усилия по расширению состава и совершенствованию рабочих методов СБ не отражались на его возможностях эффективно и оперативно реагировать на современные вызовы и угрозы9. При этом Россия подчеркивает: итоговый проект реформирования Совета должен пользоваться максимально широкой поддержкой (в идеале - консенсусом), а попытки добиться изменения состава СБ или практики использования права вето через голосование с минимальным порогом, в том числе на площадке Генеральной Ассамблеи, приведут лишь к потере Советом авторитета10. Таким образом, единственным реальным выходом для российской дипломатии становится деятельность в рамках межправительственных переговоров, проходящих в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке и направленных на кропотливое и постепенное снятие противоречий между сторонами в попытках достичь консенсуса и сохранить существующую архитектуру ооноцентричного миропорядка.

Курс на размывание мандата Организации и ответную реакцию отечественной дипломатии можно проследить на примере климатической и гуманитарной повестки ООН. Показательными представляются попытки увязать вопросы климата и безопасности на площадке СБ, в том числе в рамках состоявшегося 13 декабря 2021 года по инициативе Нигера и Ирландии заседания СБ на тему «Поддержание международного мира и безопасности: климат и безопасность» и предшествовавшей ему 9 декабря встречи СБ с участием Генсекретаря ООН Антониу Гутерриша, посвященной взаимосвязи терроризма и изменения климата11. Авторы вынесенной на голосование 13 декабря резолюции стремились интегрировать климатический компонент в мандаты миротворческих и политических миссий ООН и определить его как «центральный компонент» стратегий Организации по предотвращению конфликтов; предполагалась регулярная отчетность участников миссий перед Генсекретарем и Советом.

Однако в действительности подобный подход означал бы возможность в дальнейшем включать в повестку дня СБ ситуацию в любой стране, так как с последствиями изменения климата сталкивается весь мир12. Кроме того, научная и социально-экономическая проблема превратилась бы в политический вопрос. Проблематика изменения климата - прерогатива имеющих профильное образование ученых-климатологов и гидрометеорологов, а необходимость составления соответствующих отчетов политическими сотрудниками, даже прошедшими краткосрочные обучающие курсы, без надлежащей материально-технической и аналитической базы и в короткие сроки привела бы к дальнейшей политизации климатической повестки.

Приоритизация климатической составляющей миссий по миротворчеству и миростроительству также не принимает во внимание роль Целей устойчивого развития (ЦУР) и социально-экономических причин возникновения конфликтов в целом. В ответ Россия внесла комплексную резолюцию, признающую более широкий охват проблем, включая последствия стихийных бедствий, нищеты, слабости местных властей, «во многом уходящей корнями в колониальное прошлое», террористическую угрозу и т. д.13. Традиционно схожую точку зрения разделяют партнеры Москвы по БРИКС - Китай и Индия14. Вопросы климата же должны рассматриваться на профильных экспертных площадках, в первую очередь в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК). В свою очередь, расширительное толкование понятия «безопасность» затруднит15 деятельность СБ и «перенесет» его внимание на вопросы, традиционно относящиеся к сфере деятельности Генеральной Ассамблеи, ЭКОСОС и прочих институтов системы ООН.

Подобная деятельность отражает генерический подход, не учитывающий страновую специфику каждой ситуации в отдельности. Неслучайно, что традиционно в отечественной практике на работу в постоянные представительства при международных организациях, в том числе офисах ООН в Нью-Йорке, Женеве, Вене и Найроби, а также римских организациях (ФАО, ВПП, ИФАД) ООН, направлялись как политические работники, имеющие крепкую страноведческую подготовку и ранее служившие на Ближнем Востоке, в Африке южнее Сахары, Латинской Америке, так и специалисты-экономисты, получившие опыт работы в области оказания технического содействия по линии ООН, международной многосторонней гуманитарной помощи, экологического регулирования и т. д. «Укрепление» кадрового состава постпредств проводится и за счет представителей профильных ведомств, таких как Министерство здравоохранения или Министерство сельского хозяйства, что позволяет сохранять высокий уровень экспертной оценки, недопущение политизации «технических» вопросов и перевода сугубо научных дискуссий в политическое русло.

Схожая ситуация наблюдается в области предоставления международной многосторонней гуманитарной помощи системы ООН. Секретариатом ООН при поддержке стран Запада в последнее время активно продвигается концепция «сопряжения» (англ. nexus) чрезвычайного гуманитарного реагирования, содействия международному развитию (СМР) и обеспечения безопасности. Так, по заявлениям экспертов Центрального фонда чрезвычайного реагирования (ЦФЧР) Управления ООН по координации гуманитарных вопросов (УКГВ) - главных «гуманитарщиков» организации - в число проектов, финансируемых по линии фонда, в 2021 году вводилась превентивная работа по предупреждению бедствий (англ. anticipatory activities).

Согласно выдвигаемой концепции, на основе данных метеорологических служб правительства получают возможность подготовить население затрагиваемых районов к возможной передислокации, заранее обеспечив ему необходимый объем предметов первой необходимости. Пилотные проекты в этой области были запущены в Бангладеш, Сомали и Эфиопии (при совокупном бюджете в 33,4 млн долл.16), когда над ними нависла угроза наводнения. По данным финансистов ЦФЧР, издержки такой работы значительно ниже расходов на потенциальные гумоперации, проводимые после природных катастроф. Кроме того, в упомянутом 2021 году УКГВ начало проводить операции по «сопряжению» гумпомощи и содействия развитию в Сомали и Эфиопии, выделяя каждой из стран по 20 млн долларов для преодоления последствий засухи, угрожающей продовольственной безопасности этих государств17.

При всей логичности вышеописанной концепции «сопряжение» традиционно разведенных сфер деятельности ООН, руководствующихся различными мандатами и курируемых различными организациями, способствует разрастанию бюрократического аппарата Организации и привнесению в повестку дня традиционно несвойственных чрезвычайному гуманитарному реагированию тем, таких как защита прав сексуальных меньшинств или проблематика изменения климата. Кроме того, продолжается размывание термина «миростроительство» в отсутствие ясного объяснения механизма сотрудничества между различными ооновскими агентствами «на земле»18. В сложившейся ситуации необходимо сохранение и реформирование системы гумреагирования ООН и недопущение складывания параллельных институтов, которые бы «перетягивали» средства из бюджетов и без того хронически недофинансированных ооновских операций19.

Тенденцию отхода от ооноцентричных структур в пользу форматов ограниченного членства можно проследить и на примере санкционной политики западных государств. Напомним, что в соответствии с нормами международного права легитимными считаются санкции, накладываемые СБ ООН и регулярно рассматриваемые соответствующими комитетами. На сегодняшний день такого рода ограничительные меры наложены на Гвинею-Бисау, ДР Конго, Ирак, Йемен, КНДР, Ливан, Ливию, Мали, Сомали, Судан, Южный Судан и ЦАР. Прочие экономические меры, например в соответствии с нормами ВТО, квалифицируются как противоречащие принципам свободной торговли.

В условиях беспрецедентного санкционного давления, одним из последних элементов которого стало введение странами ЕС и «G7» потолка цен на закупку отечественной нефти, российской дипломатии приходится работать на двух треках: искать новые платформы взаимодействия и рынки и «реанимировать» структуры, в первую очередь институты ООН (деятельность на площадках ЭКОСОС, ЮНИДО, ЮНИТАР и т. д.) и секретариаты профильных международных организаций, с целью недопущения дальнейшей дискриминации продукции по страновому признаку. В тех случаях, когда это невозможно, принимаются решения о содействии международному развитию и борьбе с голодом в рамках ЦУР-2 с задействованием упомянутых выше структур ООН (ФАО, ВПП и т. д.) через безвозмездную передачу удерживаемых в европейских портах удобрений. Так, в гаванях Нидерландов и стран Восточной Европы находится 260 тыс. тонн российских удобрений, которые будут отправлены в Африку, первые 20 тыс. тонн уже отправлены в Малави через Мозамбик20.

Рост значимости фактора силы в современных международных отношениях делает особенно важным продолжение диалога и сохранение имеющихся площадок по контролю над вооружениями. Безусловным приоритетом отечественной дипломатии сегодня является продвижение безопасностных инициатив в области нераспространения оружия массового уничтожения, недопущения милитаризации и вепонизации космического пространства, выработки мер по укреплению доверия в проблемных регионах. Отечественные инициативы по укреплению режима Конвенции о запрещении биологического и токсинного оружия (КБТО) путем создания мобильных отрядов, продвижение проекта Договора о предотвращении размещения оружия в космическом пространстве (ДПРОК) на женевских площадках, попытки сохранения диалога по стратегической стабильности с Вашингтоном вписываются в общий тренд поддержания ооноцентричного мирового порядка параллельно с задействованием всех возможных механизмов диалога.

Расширение предметного поля безопасности сказывается и на структуре российского  МИД: в связи с увеличением роли кибербезопасности (и в более широком смысле - информационной безопасности в целом), роли киберсредств в конфликтах будущего, например за счет блокирования средств связи с командными пунктами, и перспектив взаимодействия с ключевыми игроками, в том числе и на площадках ООН, в министерстве был создан Департамент международной информационной безопасности (ДМИБ)21.

Взаимозависимость политических решений и глобальных проблем (мировые энергетический, продовольственный кризисы) демонстрирует, что международные отношения становятся все более сложными и многокомпонентными, а диалог по линии дипломатических служб должен дополняться диалогом тех, кто заинтересован в оздоровлении ситуации, - речь идет о потенциале парламентской, общественной, народной, культурной, научной, спортивной дипломатии. Как и в случае с вопросами информационной безопасности, необходима центральная координирующая роль МИД России, и в этой связи в 2022 году был создан новый, 43-й департамент, в ведение которого входят вопросы международного гуманитарного сотрудничества и культурных связей22.

Приоритетным на этом треке становится налаживание «низовых» связей, расширение знания местного населения о России и организация различного рода обменов на двухстороннем уровне. В условиях, когда редкие выступления отечественных дипломатов в «мейнстримных» западных СМИ оказываются «гласом вопиющего в пустыне», а местная аудитория, как отмечает посол России в Канаде О.В.Степанов, «либо не хочет слышать собеседника, либо не разбирается в обсуждаемом вопросе, либо демонстрирует оба этих качества»23, именно культурное взаимодействие должно заложить основу для адекватного восприятия России и ведения последующего диалога, в том числе и по политическим вопросам.

На данном направлении отечественная дипломатия не ограничивается традиционными каналами. Аутсорсинг инструментов публичной дипломатии, ранее характерный, например, для США, сейчас становится важен и для России. Порой сложно открыть полноценное представительство Россотрудничества, действующего на основе двухстороннего соглашения между Москвой и принимающей стороной, кроме того, это длительный процесс, который обычно занимает не менее двух лет. Сегодня, в условиях необходимости быстрой переориентации отечественной культурной дипломатии на Восток, а также и на страны Африки, временной эффективной мерой становится открытие так называемых «неправительственных домов». Процесс напоминает работу по франшизе: Россотрудничество заключает соглашение с местной некоммерческой организацией, работающей в соответствии с местным законодательством, и передает ему свою символику, обучающие программы и т. д. В Африке такие представительства уже открылись в Судане и Мали.

Подобные «неправительственные дома» могут заниматься и образовательной дипломатией, отбором местных граждан для обучения в России, дополняя деятельность посольств России, которые зачастую имеют крайне ограниченный дипломатический состав24. Одним из ресурсов влияния в Африке сегодня является экспорт российского образования для продвижения там русского языка, в том числе благодаря обучению местного населения в российских вузах за счет квот. Так, за год их количество выросло в два раза: если в 2022/23 учебном году гражданам африканских стран предоставили 2,3 тыс. бюджетных мест, то на 2023/24 учебный год для них предусмотрена квота на 4,7 тыс. мест25.

Сейчас в мире, где сталкиваются де-факто взаимоисключающие концепции ооноцентричного порядка и «порядка, основанного на правилах»26, глобальные приоритеты отечественной дипломатии можно разделить на два условных трека. Во-первых, это укрепление, модернизация ООН и ключевых ее принципов как на площадках этой организации, так и в области двусторонних отношений за счет поддержания принципов многополярности, равноправия, недискриминации, инклюзивности, уважения Устава и устоявшейся системы разделения сфер деятельности между различными институтами системы ООН и т. д., причем данная работа должна вестись на всех направлениях, начиная от контроля над вооружениями и заканчивая международной гуманитарной деятельностью. Во-вторых, необходимо продвижение отечественных нарративов и укрепление общественных связей через элементы культурной,  публичной, образовательной дипломатии, где сегодня наблюдается реформирование институциональной основы отечественной дипломатии и повышение роли МИД, что видно, например, в опубликованной в сентябре 2022 года Концепции гуманитарной политики Российской Федерации за рубежом27. На данном направлении повышается роль неправительственных акторов и инновационных методов дипломатической деятельности. Два описанных тренда должны взаимно дополнять друг друга и эффективно работать над продвижением ключевых концептуальных основ внешней политики России, в особенности в условиях сегодняшней глобальной неопределенности.

 

 

1Scholz Olaf. The Global Zeitenwende. How to Avoid a New Cold War in a Multipolar Era // Foreign Affairs. January. 2023 // URL: https://www.foreignaffairs.com/germany/olaf-scholz-global-zeitenwende-how-avoid-new-cold-war?

2Аганин А.Р. Отмечая 75-летие Победы: универсальная система международного права и попытки ее подмены «порядком, основанном на правилах» // Международная жизнь. 2021. №3.

3Дробинин А.Ю. Уроки истории и образ будущего: размышления о внешней политике России // Международная жизнь. 2022. №8 // URL: https://interaffairs.ru/jauthor/material/2700 (дата обращения: 05.12.2022).

4Barnett Michael, Finnemore Martha. Rules for the World. International Organizations in Global Politics. Cornell University Press, 2004. P. 6.

5Walt S.M. China Wants a ‘Rules-Based International Order,’ Too // Foreign Policy. 2021. 31 марта // URL: https://foreignpolicy.com/2021/03/31/china-wants-a-rules-based-international-order-too/ (дата обращения: 06.12.2022).

6Степанов О.В. Россия самоосвобожденная // Россия в глобальной политике. 22.09.2022 // URL: https://globalaffairs.ru/articles/rossiya-samoosvobozhdyonnaya/ (дата обращения: 05.12.2022).

7Пресс-конференция министра иностранных дел Российской Федерации С.В.Лаврова по итогам недели высокого уровня 77-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Нью-Йорк. 24 сентября 2022 г. / Постоянное представительство Российской Федерации при ООН // URL: https://russiaun.ru/ru/news/240922pk (дата обращения: 05.12.2022).

8Лавров С.В. Российская дипломатия и вызовы XXI века // Международная жизнь. 2012. №9 // URL: https://interaffairs.ru/jauthor/material/731 (дата обращения: 05.12.2022).

9Сергеев В.Е. Реформа Совета Безопасности ООН: позиция России и зарубежных стран // Россия: общество, политика, история. 2022. №1. С. 56.

10Заемский В.Ф. Кому нужна реформа ООН: В интересах всех и каждого. М.: Международные отношения, 2010. С. 295.

11Терроризм и изменение климата: в Совбезе ООН обсудили взаимосвязь этих проблем // Новости ООН. 2021. 9 дек. // URL: https://news.un.org/ru/story/2021/12/1415352 (дата обращения: 05.12.2022).

12Заявление Постпредства России при ООН по проекту резолюции Совета Безопасности ООН по климату и безопасности / Постоянное представительство Российской Федерации при ООН // URL: https://russiaun.ru/ru/news/statement_131221 (дата обращения: 05.12.2022).

13Россия заблокировала инициативу ООН, в которой климат рассматривается как угроза безопасности // The New York Times. 14.12.2021 // URL: https://inosmi.ru/amp/20211214/251117018.html (дата обращения: 05.12.2022).

14Небензя назвал проект Совбеза ООН по климату и безопасности неприемлемым // РИА Новости. 2021. 13 дек. // URL: https://ria.ru/amp/20211213/oon-1763531615.html (дата обращения: 05.12.2022).

15Лебедева М.М., Устинова М.И. Гуманитарные и социальные вопросы в Совете Безопасности ООН // Вестник международных организаций. Т. 15. 2020. №1. С. 148.

16Годовой отчет Центрального фонда реагирования на чрезвычайные ситуации за 2021 г. / CERF. 2021 //  URL: https://cerf.un.org/sites/default/files/resources/CERF%20Annual%20Results%20Report%20%282021%29_0.pdf (дата обращения: 05.12.2022).

17Там же.

18Выступление заместителя Постоянного представителя Д.С.Чумакова в ходе совместной встречи ЭКОСОС и Комиссии ООН по миростроительству / Постоянное представительство Российской Федерации при ООН. 2021 // URL: https://russiaun.ru/ru/news/peacebuilding_151221 (дата обращения: 05.12.2022).

19Обзор глобальных гуманитарных потребностей 2023 / Управление ООН по координации гуманитарных вопросов. 2022 // URL: https://reliefweb.int/attachments/9d9b2375-d091-4793-904c-442b807f6153/GHO2023_USG-ERC%20Statement_as%20prepared%20for%20delivery.pdf (дата обращения: 15.12.2022).

20В ООН приветствовали отправку первой партии российских удобрений из Европы в Африку // Новости ООН. 29.11.2022 // URL: https://news.un.org/ru/story/2022/11/1435267 (дата обращения: 05.12.2022).

21Новый департамент МИД РФ будет курировать международную информационную безопасность // Коммерсантъ. 2019. 29 дек. // URL: https://www.kommersant.ru/amp/4213735 (дата обращения: 05.12.2022).

22Черненко Е. Мой ласковый и нежный МИД. Зачем России еще один инструмент «мягкой силы» // Коммерсантъ. 2021. 6 дек. // URL: https://www.kommersant.ru/amp/5018664 (дата обращения: 05.12.2022).

23Степанов О.В. Неизбежная дилемма Украины // Россия в глобальной политике. 2023. 8 фев. // URL https://eng.globalaffairs.ru/articles/ukrainian-dilemma/ (дата обращения: 10.02.2023).

24Лебедева О.В. Развитие публичной дипломатии как приоритетное направление деятельности дипломатических представительств // Международная жизнь. 2017. №2 // https://interaffairs.ru/jauthor/material/1802

25Нефедова А. Саванна небесная: Россотрудничество открывает новые центры в Африке // Известия. 2022. 7 нояб. // URL: https://iz.ru/1420557/alena-nefedova/savanna-nebesnaia-rossotrudnichestvo-otkryvaet-novye-tcentry-v-afrike (дата обращения: 10.02.2023).

26Степанов О.В. Указ. соч.

27Указ Президента Российской Федерации об утверждении Концепции гуманитарной политики Российской Федерации за рубежом: утверждена 5 сентября 2022 г. Москва. 2022 // URL: http://static.kremlin.ru/media/events/files/ru/G3CkAuMhZXio8AzNaweT3wTGTaEA16OU.pdf (дата обращения: 10.02.2023).