Приоритеты современной российской дипломатии: между ООН и «порядком, основанным на правилах»

В сегодняшней ситуации международной турбулентности много говорится о необходимых изменениях во внешнеполитическом курсе тех или иных стран. Подобные альтерации невозможны без качественной адаптации дипломатического инструментария - проводника внешней политики государства. Закономерно, что сегодняшняя дипломатическая служба России также претерпевает как региональную, так и функциональную эволюцию.

В рамках данной статьи мы остановимся на основных вызовах, стоящих перед российской внешней политикой, и на методах адаптации к ним отечественной дипломатической службы на примере продвижения одной из ключевых идеологем российской дипломатии - ооноцентричного мирового порядка.

Многополярность современного мироустройства - не идеологическое клише, продвигаемое «державами-ревизионистами», а данность. Так, в недавней статье для журнала «Foreign Affairs», озаглавленной «Глобальный тектонический сдвиг», федеральный канцлер ФРГ Олаф Шольц пишет о том, что «в этом новом многополярном мире различные страны и модели управления соперничают за власть и влияние»¹, а сегодняшний Берлин сложно заподозрить в симпатиях к незападным политическим концепциям. В условиях коренных трансформаций особую роль приобретает поддержание ооноцентричной архитектуры международных отношений и закрепленных в Уставе ООН принципов международного общения, в первую очередь - принципа суверенного равенства стран.

На практике поддержка роли ООН как системообразующей единицы международных отношений предполагает неприятие навязываемого «миропорядка, основанного на правилах», и логики игры с нулевой суммой². Как отмечает директор Департамента внешнеполитического планирования (ДВП) МИД России А.Ю.Дробинин, с этой целью отечественная дипломатия выступает против создания «разнообразных партнерств, коалиций и «призывов», чей функционал дублирует круг ведения специализированных учреждений и институтов Всемирной организации»³.

Объективная логика неприятия концепции «порядка, основанного на правилах» строится не на уважении к международно-правовым нормам или его отсутствии; в конце концов, в основе любой устойчивой системы международных отношений лежит нормативная база, которой ее члены стремятся следовать⁴. Проблема заключается в том, кто из игроков этой системы участвует в дальнейшем нормотворчестве. Неслучайно, как отмечает классик школы реализма Стивен Уолт, США высоко оценивают роль международных финансовых институтов, таких как Международный валютный фонд, группа Всемирного банка, или американоцентричных военно-политических альянсов (НАТО) - благодаря им Вашингтон сохраняет влияние на системы глобального регулирования⁵.

Как следствие, наблюдается постепенный отход от продвижения роли тех площадок, где у глобального Запада нет решающего голоса в создании новых международно-правовых норм или корректировки старых. Совет Безопасности (СБ) ООН, где у России и Китая есть право вето, закономерно становится мишенью, и призывы создания «правил», которых бы придерживались «ответственные игроки», заменяют собой необходимость поиска компромисса с неудобными партнерами.

Необходимо не допустить размывания мандата исполнительных структур международных организаций - Секретариата ООН, офисов специальных посланников и специальных представителей Генерального секретаря Организации, Технического секретариата Организации по запрещению химического оружия - за счет здравой и взвешенной политики распределения членских взносов и пристального внимания к административно-бюджетным вопросам. Однако размывание ооноцентричного миропорядка идет за счет вмешательства в поле деятельности Совета Безопасности ООН и подмены общепризнанной международно-правовой базы «келейно разработанными рецептами»⁶.

Остановимся подробнее на описанных выше трендах. Право вето постоянных членов СБ, под которым подписались все страны, ратифицировавшие Устав Организации, представляет собой краеугольный камень ооноцентричного миропорядка. Его цель - не ввести малое число государств в некий «круг избранных», а подтвердить непреложный факт: игнорирование интересов и мнений ключевых игроков сделает всю систему нежизнеспособной, а принимаемые ею решения - неработоспособными, о чем неоднократно заявлял министр иностранных дел Российской Федерации С.В.Лавров⁷. Действительно, предшественница ООН - Лига Наций не смогла себя проявить во многом из-за того, что в ее деятельности не принимали участия крупнейшие державы эпохи, а их интересы не учитывались⁸. Именно СБ ООН - та площадка, где державы могут на практике продемонстрировать свои «красные линии» и попытаться найти компромисс, так как альтернатива компромиссу в рамках, заложенных Уставом, - отсутствие решения как такового.

В нынешних условиях приоритетом должно стать не создание параллельных структур и форумов, а адаптация системы к сегодняшним вызовам полицентричного мира, в том числе за счет расширения репрезентативности членства в СБ ООН. Отечественная дипломатия концентрируется на том, чтобы усилия по расширению состава и совершенствованию рабочих методов СБ не отражались на его возможностях эффективно и оперативно реагировать на современные вызовы и угрозы⁹. При этом Россия подчеркивает: итоговый проект реформирования Совета должен пользоваться максимально широкой поддержкой (в идеале - консенсусом), а попытки добиться изменения состава СБ или практики использования права вето через голосование с минимальным порогом, в том числе на площадке Генеральной Ассамблеи, приведут лишь к потере Советом авторитета¹⁰. Таким образом, единственным реальным выходом для российской дипломатии становится деятельность в рамках межправительственных переговоров, проходящих в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке и направленных на кропотливое и постепенное снятие противоречий между сторонами в попытках достичь консенсуса и сохранить существующую архитектуру ооноцентричного миропорядка.

Курс на размывание мандата Организации и ответную реакцию отечественной дипломатии можно проследить на примере климатической и гуманитарной повестки ООН. Показательными представляются попытки увязать вопросы климата и безопасности на площадке СБ, в том числе в рамках состоявшегося 13 декабря 2021 года по инициативе Нигера и Ирландии заседания СБ на тему «Поддержание международного мира и безопасности: климат и безопасность» и предшествовавшей ему 9 декабря встречи СБ с участием Генсекретаря ООН Антониу Гутерриша, посвященной взаимосвязи терроризма и изменения климата¹¹. Авторы вынесенной на голосование 13 декабря резолюции стремились интегрировать климатический компонент в мандаты миротворческих и политических миссий ООН и определить его как «центральный компонент» стратегий Организации по предотвращению конфликтов; предполагалась регулярная отчетность участников миссий перед Генсекретарем и Советом.

Однако в действительности подобный подход означал бы возможность в дальнейшем включать в повестку дня СБ ситуацию в любой стране, так как с последствиями изменения климата сталкивается весь мир¹². Кроме того, научная и социально-экономическая проблема превратилась бы в политический вопрос. Проблематика изменения климата - прерогатива имеющих профильное образование ученых-климатологов и гидрометеорологов, а необходимость составления соответствующих отчетов политическими сотрудниками, даже прошедшими краткосрочные обучающие курсы, без надлежащей материально-технической и аналитической базы и в короткие сроки привела бы к дальнейшей политизации климатической повестки.

Приоритизация климатической составляющей миссий по миротворчеству и миростроительству также не принимает во внимание роль Целей устойчивого развития (ЦУР) и социально-экономических причин возникновения конфликтов в целом. В ответ Россия внесла комплексную резолюцию, признающую более широкий охват проблем, включая последствия стихийных бедствий, нищеты, слабости местных властей, «во многом уходящей корнями в колониальное прошлое», террористическую угрозу и т. д.¹³. Традиционно схожую точку зрения разделяют партнеры Москвы по БРИКС - Китай и Индия¹⁴. Вопросы климата же должны рассматриваться на профильных экспертных площадках, в первую очередь в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК). В свою очередь, расширительное толкование понятия «безопасность» затруднит¹⁵ деятельность СБ и «перенесет» его внимание на вопросы, традиционно относящиеся к сфере деятельности Генеральной Ассамблеи, ЭКОСОС и прочих институтов системы ООН.

Подобная деятельность отражает генерический подход, не учитывающий страновую специфику каждой ситуации в отдельности. Неслучайно, что традиционно в отечественной практике на работу в постоянные представительства при международных организациях, в том числе офисах ООН в Нью-Йорке, Женеве, Вене и Найроби, а также римских организациях (ФАО, ВПП, ИФАД) ООН, направлялись как политические работники, имеющие крепкую страноведческую подготовку и ранее служившие на Ближнем Востоке, в Африке южнее Сахары, Латинской Америке, так и специалисты-экономисты, получившие опыт работы в области оказания технического содействия по линии ООН, международной многосторонней гуманитарной помощи, экологического регулирования и т. д. «Укрепление» кадрового состава постпредств проводится и за счет представителей профильных ведомств, таких как Министерство здравоохранения или Министерство сельского хозяйства, что позволяет сохранять высокий уровень экспертной оценки, недопущение политизации «технических» вопросов и перевода сугубо научных дискуссий в политическое русло.

Схожая ситуация наблюдается в области предоставления международной многосторонней гуманитарной помощи системы ООН. Секретариатом ООН при поддержке стран Запада в последнее время активно продвигается концепция «сопряжения» (англ. nexus) чрезвычайного гуманитарного реагирования, содействия международному развитию (СМР) и обеспечения безопасности. Так, по заявлениям экспертов Центрального фонда чрезвычайного реагирования (ЦФЧР) Управления ООН по координации гуманитарных вопросов (УКГВ) - главных «гуманитарщиков» организации - в число проектов, финансируемых по линии фонда, в 2021 году вводилась превентивная работа по предупреждению бедствий (англ. anticipatory activities).

Согласно выдвигаемой концепции, на основе данных метеорологических служб правительства получают возможность подготовить население затрагиваемых районов к возможной передислокации, заранее обеспечив ему необходимый объем предметов первой необходимости. Пилотные проекты в этой области были запущены в Бангладеш, Сомали и Эфиопии (при совокупном бюджете в 33,4 млн долл.¹⁶), когда над ними нависла угроза наводнения. По данным финансистов ЦФЧР, издержки такой работы значительно ниже расходов на потенциальные гумоперации, проводимые после природных катастроф. Кроме того, в упомянутом 2021 году УКГВ начало проводить операции по «сопряжению» гумпомощи и содействия развитию в Сомали и Эфиопии, выделяя каждой из стран по 20 млн долларов для преодоления последствий засухи, угрожающей продовольственной безопасности этих государств¹⁷.

При всей логичности вышеописанной концепции «сопряжение» традиционно разведенных сфер деятельности ООН, руководствующихся различными мандатами и курируемых различными организациями, способствует разрастанию бюрократического аппарата Организации и привнесению в повестку дня традиционно несвойственных чрезвычайному гуманитарному реагированию тем, таких как защита прав сексуальных меньшинств или проблематика изменения климата. Кроме того, продолжается размывание термина «миростроительство» в отсутствие ясного объяснения механизма сотрудничества между различными ооновскими агентствами «на земле»¹⁸. В сложившейся ситуации необходимо сохранение и реформирование системы гумреагирования ООН и недопущение складывания параллельных институтов, которые бы «перетягивали» средства из бюджетов и без того хронически недофинансированных ооновских операций¹⁹.

Тенденцию отхода от ооноцентричных структур в пользу форматов ограниченного членства можно проследить и на примере санкционной политики западных государств. Напомним, что в соответствии с нормами международного права легитимными считаются санкции, накладываемые СБ ООН и регулярно рассматриваемые соответствующими комитетами. На сегодняшний день такого рода ограничительные меры наложены на Гвинею-Бисау, ДР Конго, Ирак, Йемен, КНДР, Ливан, Ливию, Мали, Сомали, Судан, Южный Судан и ЦАР. Прочие экономические меры, например в соответствии с нормами ВТО, квалифицируются как противоречащие принципам свободной торговли.

В условиях беспрецедентного санкционного давления, одним из последних элементов которого стало введение странами ЕС и «G7» потолка цен на закупку отечественной нефти, российской дипломатии приходится работать на двух треках: искать новые платформы взаимодействия и рынки и «реанимировать» структуры, в первую очередь институты ООН (деятельность на площадках ЭКОСОС, ЮНИДО, ЮНИТАР и т. д.) и секретариаты профильных международных организаций, с целью недопущения дальнейшей дискриминации продукции по страновому признаку. В тех случаях, когда это невозможно, принимаются решения о содействии международному развитию и борьбе с голодом в рамках ЦУР-2 с задействованием упомянутых выше структур ООН (ФАО, ВПП и т. д.) через безвозмездную передачу удерживаемых в европейских портах удобрений. Так, в гаванях Нидерландов и стран Восточной Европы находится 260 тыс. тонн российских удобрений, которые будут отправлены в Африку, первые 20 тыс. тонн уже отправлены в Малави через Мозамбик²⁰.

Рост значимости фактора силы в современных международных отношениях делает особенно важным продолжение диалога и сохранение имеющихся площадок по контролю над вооружениями. Безусловным приоритетом отечественной дипломатии сегодня является продвижение безопасностных инициатив в области нераспространения оружия массового уничтожения, недопущения милитаризации и вепонизации космического пространства, выработки мер по укреплению доверия в проблемных регионах. Отечественные инициативы по укреплению режима Конвенции о запрещении биологического и токсинного оружия (КБТО) путем создания мобильных отрядов, продвижение проекта Договора о предотвращении размещения оружия в космическом пространстве (ДПРОК) на женевских площадках, попытки сохранения диалога по стратегической стабильности с Вашингтоном вписываются в общий тренд поддержания ооноцентричного мирового порядка параллельно с задействованием всех возможных механизмов диалога.

Расширение предметного поля безопасности сказывается и на структуре российского  МИД: в связи с увеличением роли кибербезопасности (и в более широком смысле - информационной безопасности в целом), роли киберсредств в конфликтах будущего, например за счет блокирования средств связи с командными пунктами, и перспектив взаимодействия с ключевыми игроками, в том числе и на площадках ООН, в министерстве был создан Департамент международной информационной безопасности (ДМИБ)²¹.

Взаимозависимость политических решений и глобальных проблем (мировые энергетический, продовольственный кризисы) демонстрирует, что международные отношения становятся все более сложными и многокомпонентными, а диалог по линии дипломатических служб должен дополняться диалогом тех, кто заинтересован в оздоровлении ситуации, - речь идет о потенциале парламентской, общественной, народной, культурной, научной, спортивной дипломатии. Как и в случае с вопросами информационной безопасности, необходима центральная координирующая роль МИД России, и в этой связи в 2022 году был создан новый, 43-й департамент, в ведение которого входят вопросы международного гуманитарного сотрудничества и культурных связей²².

Приоритетным на этом треке становится налаживание «низовых» связей, расширение знания местного населения о России и организация различного рода обменов на двухстороннем уровне. В условиях, когда редкие выступления отечественных дипломатов в «мейнстримных» западных СМИ оказываются «гласом вопиющего в пустыне», а местная аудитория, как отмечает посол России в Канаде О.В.Степанов, «либо не хочет слышать собеседника, либо не разбирается в обсуждаемом вопросе, либо демонстрирует оба этих качества»²³, именно культурное взаимодействие должно заложить основу для адекватного восприятия России и ведения последующего диалога, в том числе и по политическим вопросам.

На данном направлении отечественная дипломатия не ограничивается традиционными каналами. Аутсорсинг инструментов публичной дипломатии, ранее характерный, например, для США, сейчас становится важен и для России. Порой сложно открыть полноценное представительство Россотрудничества, действующего на основе двухстороннего соглашения между Москвой и принимающей стороной, кроме того, это длительный процесс, который обычно занимает не менее двух лет. Сегодня, в условиях необходимости быстрой переориентации отечественной культурной дипломатии на Восток, а также и на страны Африки, временной эффективной мерой становится открытие так называемых «неправительственных домов». Процесс напоминает работу по франшизе: Россотрудничество заключает соглашение с местной некоммерческой организацией, работающей в соответствии с местным законодательством, и передает ему свою символику, обучающие программы и т. д. В Африке такие представительства уже открылись в Судане и Мали.

Подобные «неправительственные дома» могут заниматься и образовательной дипломатией, отбором местных граждан для обучения в России, дополняя деятельность посольств России, которые зачастую имеют крайне ограниченный дипломатический состав²⁴. Одним из ресурсов влияния в Африке сегодня является экспорт российского образования для продвижения там русского языка, в том числе благодаря обучению местного населения в российских вузах за счет квот. Так, за год их количество выросло в два раза: если в 2022/23 учебном году гражданам африканских стран предоставили 2,3 тыс. бюджетных мест, то на 2023/24 учебный год для них предусмотрена квота на 4,7 тыс. мест²⁵.

Сейчас в мире, где сталкиваются де-факто взаимоисключающие концепции ооноцентричного порядка и «порядка, основанного на правилах»²⁶, глобальные приоритеты отечественной дипломатии можно разделить на два условных трека. Во-первых, это укрепление, модернизация ООН и ключевых ее принципов как на площадках этой организации, так и в области двусторонних отношений за счет поддержания принципов многополярности, равноправия, недискриминации, инклюзивности, уважения Устава и устоявшейся системы разделения сфер деятельности между различными институтами системы ООН и т. д., причем данная работа должна вестись на всех направлениях, начиная от контроля над вооружениями и заканчивая международной гуманитарной деятельностью. Во-вторых, необходимо продвижение отечественных нарративов и укрепление общественных связей через элементы культурной,  публичной, образовательной дипломатии, где сегодня наблюдается реформирование институциональной основы отечественной дипломатии и повышение роли МИД, что видно, например, в опубликованной в сентябре 2022 года Концепции гуманитарной политики Российской Федерации за рубежом²⁷. На данном направлении повышается роль неправительственных акторов и инновационных методов дипломатической деятельности. Два описанных тренда должны взаимно дополнять друг друга и эффективно работать над продвижением ключевых концептуальных основ внешней политики России, в особенности в условиях сегодняшней глобальной неопределенности.

¹Scholz Olaf. The Global Zeitenwende. How to Avoid a New Cold War in a Multipolar Era // Foreign Affairs. January. 2023 // URL: https://www.foreignaffairs.com/germany/olaf-scholz-global-zeitenwende-how-avoid-new-cold-war?

²Аганин А.Р. Отмечая 75-летие Победы: универсальная система международного права и попытки ее подмены «порядком, основанном на правилах» // Международная жизнь. 2021. №3.

³Дробинин А.Ю. Уроки истории и образ будущего: размышления о внешней политике России // Международная жизнь. 2022. №8 // URL: https://interaffairs.ru/jauthor/material/2700 (дата обращения: 05.12.2022).

⁴Barnett Michael, Finnemore Martha. Rules for the World. International Organizations in Global Politics. Cornell University Press, 2004. P. 6.

⁵Walt S.M. China Wants a ‘Rules-Based International Order,’ Too // Foreign Policy. 2021. 31 марта // URL: https://foreignpolicy.com/2021/03/31/china-wants-a-rules-based-international-order-too/ (дата обращения: 06.12.2022).

⁶Степанов О.В. Россия самоосвобожденная // Россия в глобальной политике. 22.09.2022 // URL: https://globalaffairs.ru/articles/rossiya-samoosvobozhdyonnaya/ (дата обращения: 05.12.2022).

⁷Пресс-конференция министра иностранных дел Российской Федерации С.В.Лаврова по итогам недели высокого уровня 77-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Нью-Йорк. 24 сентября 2022 г. / Постоянное представительство Российской Федерации при ООН // URL: https://russiaun.ru/ru/news/240922pk (дата обращения: 05.12.2022).

⁸Лавров С.В. Российская дипломатия и вызовы XXI века // Международная жизнь. 2012. №9 // URL: https://interaffairs.ru/jauthor/material/731 (дата обращения: 05.12.2022).

⁹Сергеев В.Е. Реформа Совета Безопасности ООН: позиция России и зарубежных стран // Россия: общество, политика, история. 2022. №1. С. 56.

¹⁰Заемский В.Ф. Кому нужна реформа ООН: В интересах всех и каждого. М.: Международные отношения, 2010. С. 295.

¹¹Терроризм и изменение климата: в Совбезе ООН обсудили взаимосвязь этих проблем // Новости ООН. 2021. 9 дек. // URL: https://news.un.org/ru/story/2021/12/1415352 (дата обращения: 05.12.2022).

¹²Заявление Постпредства России при ООН по проекту резолюции Совета Безопасности ООН по климату и безопасности / Постоянное представительство Российской Федерации при ООН // URL: https://russiaun.ru/ru/news/statement_131221 (дата обращения: 05.12.2022).

¹³Россия заблокировала инициативу ООН, в которой климат рассматривается как угроза безопасности // The New York Times. 14.12.2021 // URL: https://inosmi.ru/amp/20211214/251117018.html (дата обращения: 05.12.2022).

¹⁴Небензя назвал проект Совбеза ООН по климату и безопасности неприемлемым // РИА Новости. 2021. 13 дек. // URL: https://ria.ru/amp/20211213/oon-1763531615.html (дата обращения: 05.12.2022).

¹⁵Лебедева М.М., Устинова М.И. Гуманитарные и социальные вопросы в Совете Безопасности ООН // Вестник международных организаций. Т. 15. 2020. №1. С. 148.

¹⁶Годовой отчет Центрального фонда реагирования на чрезвычайные ситуации за 2021 г. / CERF. 2021 //  URL: https://cerf.un.org/sites/default/files/resources/CERF%20Annual%20Results%20Report%20%282021%29_0.pdf (дата обращения: 05.12.2022).

¹⁷Там же.

¹⁸Выступление заместителя Постоянного представителя Д.С.Чумакова в ходе совместной встречи ЭКОСОС и Комиссии ООН по миростроительству / Постоянное представительство Российской Федерации при ООН. 2021 // URL: https://russiaun.ru/ru/news/peacebuilding_151221 (дата обращения: 05.12.2022).

¹⁹Обзор глобальных гуманитарных потребностей 2023 / Управление ООН по координации гуманитарных вопросов. 2022 // URL: https://reliefweb.int/attachments/9d9b2375-d091-4793-904c-442b807f6153/GHO2023_USG-ERC%20Statement_as%20prepared%20for%20delivery.pdf (дата обращения: 15.12.2022).

²⁰В ООН приветствовали отправку первой партии российских удобрений из Европы в Африку // Новости ООН. 29.11.2022 // URL: https://news.un.org/ru/story/2022/11/1435267 (дата обращения: 05.12.2022).

²¹Новый департамент МИД РФ будет курировать международную информационную безопасность // Коммерсантъ. 2019. 29 дек. // URL: https://www.kommersant.ru/amp/4213735 (дата обращения: 05.12.2022).

²²Черненко Е. Мой ласковый и нежный МИД. Зачем России еще один инструмент «мягкой силы» // Коммерсантъ. 2021. 6 дек. // URL: https://www.kommersant.ru/amp/5018664 (дата обращения: 05.12.2022).

²³Степанов О.В. Неизбежная дилемма Украины // Россия в глобальной политике. 2023. 8 фев. // URL https://eng.globalaffairs.ru/articles/ukrainian-dilemma/ (дата обращения: 10.02.2023).

²⁴Лебедева О.В. Развитие публичной дипломатии как приоритетное направление деятельности дипломатических представительств // Международная жизнь. 2017. №2 // https://interaffairs.ru/jauthor/material/1802

²⁵Нефедова А. Саванна небесная: Россотрудничество открывает новые центры в Африке // Известия. 2022. 7 нояб. // URL: https://iz.ru/1420557/alena-nefedova/savanna-nebesnaia-rossotrudnichestvo-otkryvaet-novye-tcentry-v-afrike (дата обращения: 10.02.2023).

²⁶Степанов О.В. Указ. соч.

²⁷Указ Президента Российской Федерации об утверждении Концепции гуманитарной политики Российской Федерации за рубежом: утверждена 5 сентября 2022 г. Москва. 2022 // URL: http://static.kremlin.ru/media/events/files/ru/G3CkAuMhZXio8AzNaweT3wTGTaEA16OU.pdf (дата обращения: 10.02.2023).