В настоящее время значительное внимание уделяется различным инструментам международного диалога, но «вторая дорожка» дипломатии до сих пор представляется недостаточно изученной. Существует серьезная потребность в ее осмыслении. В исследовании рассмотрена «вторая дорожка» американо-иранской дипломатии, дана оценка ее эффективности и ограничения по ее использованию обеими сторонами.

Концептуализация «второй дорожки» дипломатии

«Вторая дорожка»/«второй трек» дипломатии является инструментом по созданию мер доверия, направленных на урегулирование определенного конфликта или снижение напряженности путем проведения неофициальных переговоров. Он применяется не только для разрешения межгосударственных противоречий, но и для урегулирования внутренних конфликтов (гражданских войн, в том числе и с внешним вмешательством). При этом участники диалоговых форматов приближены к процессу принятия решений, являясь неофициальными представителями своих стран - государственными деятелями, военными в отставке, экспертами, обладающими политическим весом или научным авторитетом.

Часто в ходе переговоров по линии «второй дорожки» обкатываются «пробные шары» - предложения, которые неуместно было бы озвучить на дипломатических переговорах без предварительного выяснения позиции второй стороны. Хотя многие аспекты данных дискуссий имеют конфиденциальный характер, их результаты влияют на официальную дипломатию, поскольку они призваны выявлять возможности изменения официальных позиций.

Экспертное сообщество использует такие определения, как «интерактивное разрешение конфликтов», «контролируемое общение», «полуторный трек», «третья дорожка дипломатии» и ряд других схожих понятий. Однако представляется, что именно «вторая дорожка дипломатии» является наиболее устоявшимся термином.

Подобный формат неофициальных переговоров существует с давних времен, но сам термин введен в оборот в статье психиатра В.Дэвидсона (W.Davidson) и дипломата Дж.Монтвилля (J.Montville) в 1981 году. Причем изначально под данным термином ими рассматривалась, по сути, публичная дипломатия: от аполитичных культурных обменов до встреч по решению конфликтов - все «стратегически оптимистичные» шаги для недопущения войны, выявления общих интересов, нивелирования взаимных опасений1. В.Дэвидсон и Дж.Монтвилль отмечают, что в 1970-1980-х годах в США «второй дорожкой» занимался Институт психиатрии и международных отношений (Institute for Psychiatry and Foreign Affairs), изучавший аспекты поведения сторон конфликта. Сейчас под «второй дорожкой» понимается предварительная дискуссия, предшествующая официальным переговорам.

Даже в разгар холодной войны, эпоху «великого противостояния Джона и Ивана», по линии «второй дорожки» вырабатывались прорывные соглашения по разоружению2. Эти дискуссии часто велись на встречах Пагуошского движения и Дартмутского диалога3. Идеи, выдвинутые в ходе них, нашли свое отражение в многочисленных договорах о контроле над вооружениями и других важнейших соглашениях XX века4. «Вторая дорожка» используется для нахождения точек соприкосновения при урегулировании внутригосударственных конфликтов: гражданской войны в Таджикистане 1992-1997 годов, приднестровского конфликта, достижении договоренностей по гуманитарным вопросам между сирийскими, ливийскими, афганскими группировками. «Второй трек» помог заложить основу для официальных попыток кипрского, межкорейского и ближневосточного урегулирования, разрешения армяно-азербайджанского и индо-пакистанского конфликтов.

Безусловно, этот внешнеполитический инструмент не является панацеей и с его помощью невозможно в одночасье добиться разрешения затянувшихся конфликтов, но в ситуации, когда, по данным УВКБ ООН, число вынужденно перемещенных лиц достигло 82,4 млн. человек5, использование диалоговых форматов, способных заложить основу для переговоров, представляется оправданным.

Иногда инициативы по линии «второй дорожки» дипломатии реализуются при посредничестве нейтральной третьей стороны, берущей на себя организационные вопросы. Традиционно «второй трек» финансируется крупными фондами внешнеполитической направленности и рядом стран - Россией, Казахстаном, Канадой, США, Швецией, скандинавскими и ближневосточными государствами, Финляндией.

Так, в 2014 году на финском острове Бойсто при технической поддержке финского МИД состоялась встреча российских и американских экспертов высокого уровня, в ходе которой был принят документ Бойсто, содержащий «Дорожную карту» по прекращению войны на Юго-Востоке Украины, часть положений которой затем была отражена в Минских договоренностях. Непосредственными организаторами встречи с российской стороны выступил ИМЭМО РАН, с американской - Фонд Карнеги за международный мир (Carnegie Endowment for International Peace) и консалтинговая компания «Kissinger Associates».

Как отмечает отечественный исследователь Е.А.Степанова, «в 2010-х годах российская сторона и сама выступала инициатором, организатором и модератором переговорных процессов за рамками первого трека, и предоставляла площадку для них, и содействовала их проведению на других площадках. В качестве примеров можно привести межафганский диалог в Москве, Конгресс народов Сирии в Сочи, а из более длительных консультаций - межпалестинский диалог под эгидой Института востоковедения РАН»6.

С целью снижения напряженности в двусторонних отношениях Россия участвует во «второй дорожке» с США по линии «Группы Эльбы», созданной в 2010 году и состоящей из отставных представителей высшего командного состава разведывательных и военных ведомств. Участники Группы поддерживают открытый и постоянный канал связи для обсуждения чувствительных аспектов российско-американских отношений. Встречи проходят на площадке третьих стран: Стокгольм, Швеция, и Рейкьявик, Исландия, 2019; Неаполь, Италия, 2018; Валлетта, Мальта, 2017; Белград, Сербия, 2016; Нассау, Багамы, 2015; Торгау, Германия, 2015; Марракеш, Морокко, 2014; Иерусалим, Израиль, 2013; Ларнака, Кипр, 2012; Лиссабон, Португалия, 2011; Стамбул, Турция, 20107.

В ходе встречи в Стокгольме рассматривались вопросы кибербезопасности8; встреча в Рейкьявике была посвящена обсуждению стабильности в регионе Балтийского моря, Черноморском регионе, судьбы Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности и Договора между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений (СНВ-III), борьбы с терроризмом, взаимодействия в Арктическом регионе9.

Вместе с тем «вторая дорожка» имеет определенные ограничения, поскольку зависит от внутриполитической, а в отдельных случаях - и от блоковой логики: так, российско-итальянские, российско-германские, российско-венгерские неофициальные переговоры, в ходе которых затрагивалась тематика отмены антироссийских санкций, не увенчались успехом - как и во времена холодной войны, коллективная логика преобладает и европейцы продолжают «дружить шепотом». Участники «второй дорожки» должны постоянно работать над тем, чтобы дискуссии не переросли в обмен официальными позициями. Встреча авторитетных представителей двух сторон не гарантирует автоматического решения обсуждаемой проблемы.

Хотя переговоры по линии «второй дорожки» неофициальны, обычно ожидается, что участники смогут влиять на развитие общественной дискуссии в своих странах. «Диалоги не предназначены для обсуждения текущих позиций сторон, а, скорее, вовлекают участников, отступающих от официальных позиций, для изучения первопричин конфликта в надежде на совместную разработку альтернативных идей. «Второй трек» является долгосрочным процессом, а не разовым мероприятием. И хотя данные переговоры не совсем секретны, они ведутся без привлечения излишнего внимания прессы, чтобы участники не опасались выдвигать идеи, отличающиеся от официальных позиций»10.

В результате можно добиться более глубокого понимания внутренней логики и «красных линий» второй стороны, установления новых каналов общения. Как правило, участие в переговорах по линии «второго трека» принимают нестандартно мыслящие лица, пользующиеся доверием в официальной среде, но при этом не уполномоченные вести переговоры от имени своих стран. «Они выходят за рамки формальных дипломатических процессов, пытаясь создать новые возможности. Официальные структуры, со своей стороны, должны научиться признавать возможности подобных форматов»11.

Хотя при помощи «второй дорожки» дипломатии не всегда удается достичь поставленных задач, данный внешнеполитический инструмент представляется полезным, поскольку способствует обеспечению серьезной интеллектуальной базы, формированию прорывной повестки дня, поддержанию дискуссий о стратегической стабильности.

Американо-иранские переговоры по линии «второй дорожки» дипломатии

Хронологические рамки данного исследования охватывают период 2009-2017 годов: работу американской администрации Барака Обамы (2009-2017 гг.) и двух иранских президентских администраций - Махмуда Ахмадинежада (2005-2013 гг.) и Хасана Роухани (2013-2021 гг.); при этом  верховный лидер Ирана аятолла Али Хаменеи находится у власти с 1989 года по настоящее время. Пример американо-иранских переговоров по линии «второй дорожки» дипломатии представляется репрезентативным, поскольку он демонстрирует ограничения успешных переговоров, их зависимость от внутриполитической логики и внешнеполитического контекста. Инициативы американо-иранского «второго трека» уникальны, так как они осуществлялись в условиях разорванных в 1980 году дипломатических отношений и беспрецедентно используемых обеими сторонами стратегических коммуникаций (пропаганды и контрпропаганды).

Внутренняя логика активизации «второй дорожки» дипломатии между США и Ираном

В анализируемый период времени Соединенные Штаты и другие страны группы «5+1»/«шестерки» (пять постоянных членов Совета Безопасности ООН - Китай, Франция, Россия, Великобритания, США - и Германия) понимали, что санкции не могут заставить Иран отказаться от своей ядерной программы. «В период санкций Иран увеличил уровень обогащения с 5 до 20%, а количество центрифуг с 3000 до 22 000»12. Таким образом, усиление санкций привело к увеличению обогатительных мощностей Ирана, который, по словам американцев, при наличии на то политической воли был в паре месяцев от обладания ядерной бомбы13.

Иран рассматривал и рассматривает присутствие США в регионе не только как экзистенциальную угрозу безопасности, но и как сдерживающую силу против его амбиций по стратегии «шиитского пояса», вовлекающей шиитские меньшинства Ливана, Ирака, Бахрейна, Йемена, Сирии, стран Персидского залива14. Однако он был заинтересован в снятии экономических санкций, поэтому и пошел на активизацию сначала неформального, а затем и формального диалога с США.

Вашингтон в эпоху президентства Обамы рассматривал действия Тегерана как дестабилизирующие и стремилcя сдерживать его рост, используя различные дипломатические и экономические инструменты. При этом администрация Обамы была заинтересована в координации с Ираном по региональным вопросам. Разрушение государственности на Ближнем Востоке и в Северной Африке, «арабская весна» привели к миграционному кризису. Как отмечал Б.Обама в интервью журналу «The Atlantic», «в ходе интервенций, пусть даже необходимых, у части зарубежной аудитории могут возникнуть сомнения в их легитимности»15.

Диалог с Ираном, роль США в подписании Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) были для лауреата Нобелевской премии мира Б.Обамы очередной «историей успеха» наряду с восстановлением дипломатических отношений с Кубой в 2015 году или же подписанием США Парижского соглашения по климату в том же году. Обама предпочел не работать над сменой режима, как в ряде других стран региона, а вести диалог - дипломатический, изначально опирающийся на «вторую дорожку»16. Прямой двусторонний канал позволил США и Ирану провести деликатные переговоры, дал возможность американским и иранским официальным лицам передать авторитетные сообщения и заверения, заложив условия многосторонней ядерной сделки.

Структуры для ведения двустороннего диалога

С иранской стороны основным координатором «второй дорожки» выступал Институт политических и международных исследований (IPIS), а также Центр стратегических исследований (CSR)17. Обычно в неофициальных переговорах участвовали лица, связанные с иранскими государственными и окологосударственными структурами.

Значительная часть американо-иранских инициатив по линии «второй дорожки» дипломатии проходила при поддержке международных посредников. В 2013 году после переговоров в Казахстане, Турции, Швейцарии было подписано промежуточное соглашение по иранской ядерной программе. Пагуошское движение провело ряд встреч в Гааге и Вене, Калифорнийский университет в Лос-Анджелесе (UCLA) организовал региональные диалоги в Европе. Дискуссии внутри американского общества прошли на базе Южнокалифорнийского университета18. Значимую роль в данном вопросе сыграли посол Уильям Луэрс (William Luers), глава американской ассоциации содействия ООН (UNA-USA), который провел встречи с Ираном по линии «второй дорожки» дипломатии в партнерстве со Стокгольмским международным институтом по исследованию проблем мира, и его супруга Вэнди Луэрс (Wendy Luers) - президент Фонда за гражданское общество (Foundation for Civil Society), на базе которого был запущен «Иранский проект» (The Iran project).

Канада и Оман также поддержали американо-иранский диалог. Канадская школа Мунка Университета Торонто (Munk School of Global Affairs, University of Toronto) при содействии Министерства иностранных дел и международной торговли Канады запустила «Глобальный диалог о будущем Ирана»19. Оман, занявший сторону «позитивного нейтрализма», провел ряд неформальных встреч между США и Ираном для обмена идеями20.

Содействие авторитетных международных посредников способствовало активизации американо-иранского диалога.

Говоря об американских шагах в отношении Ирана, предпринятых по линии «второй дорожки» при администрации Обамы, можно выделить:

- ревизию, активизацию всех гуманитарных связей с Ираном;

- определение целевой аудитории - авторитетных, близких к процессу принятия решения людей - участников диалога;

- создание новых дискуссионных форматов;

- использование международных посредников и всемирно признанных институтов (Пагуошский комитет, ассоциации ООН).

Успехам усилий США и Ирана по линии «второй дорожки» дипломатии способствовали следующие факторы:

- создание неформальных форумов для выявления общих интересов, нахождения точек соприкосновения;

- общение и анализ с ключевыми лицами, принимающими решения в Вашингтоне и Тегеране, установление между ними доверительных отношений;

- создание конфиденциального канала для неофициальных переговоров в периоды обострения напряженности;

- наличие политической воли в Вашингтоне и Тегеране на ведение диалога.

Потерянные возможности

Благодаря неофициальным переговорам между США и Ираном группа «5+1» 14 июля 2015 года приняла Совместный всеобъемлющий план действий. Ядерная сделка была одобрена резолюцией 2231 Совета Безопасности ООН от 20 июля 2015 года. Иранская ядерная программа была взята под контроль Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ).

16 января 2016 года, после того как Иран подтвердил выполнение обязательств по соглашению с «шестеркой» о постановке своей ядерной деятельности под контроль МАГАТЭ, Президент США Барак Обама подписал указ о смягчении санкций (СВПД предусматривал их постепенное снятие). В частности, были отменены ограничения, касающиеся иностранных фирм и зарубежных филиалов американских компаний, разрешены долларовые сделки между Ираном и офшорными банковскими учреждениями.

8 мая 2018 года Президент Д.Трамп объявил, что Соединенные Штаты выйдут из СВПД и восстановят санкции против иранского режима. Последовавшие американские шаги обрушили экономическую логику соглашения. 5 ноября 2018 года санкции были возобновлены в полном объеме. «Под них подпали экспортные поставки иранской нефти, а также более 700 банков, компаний и физических лиц (для Китая, Индии, Японии, Южной Кореи, Италии, Греции, Тайваня и Турции они вступили в силу 2 мая). Госсекретарь США М.Помпео предложил государствам, закупающим нефть у Ирана, приобретать ее у США, ОАЭ и Саудовской Аравии21». Хотя Вашингтон вышел из СВПД, другие стороны заявили о своей приверженности ему. Однако Иран отказался от выполнения некоторых положений СВПД, расширяя мощности по производству урана. 3 января 2020 года в результате американского ракетного удара по окрестностям Багдада был убит видный иранский военачальник генерал Сулеймани. В ответ на это убийство Иран нанес серию ракетных ударов по военным базам США в Ираке.

Сегодня эксперты рассматривают отношения между странами как «тлеющее напряжение»22, США не исключают военный сценарий развития ситуации23. Россия считает, что восстановление ядерной сделки в ее изначальной сбалансированной конфигурации - единственно правильный путь для обеспечения прав и интересов всех вовлеченных сторон, с апреля по июнь 2021 года прошло шесть раундов переговоров стран - участниц СВПД, Вашингтон и Тегеран при этом не участвуют в прямом диалоге, контактируя опосредованно - через других участников ядерной сделки.

Приход новых президентских администраций в обеих странах - Джо Байдена в США и Ибрагима Раиси в Иране - не укрепил диалоговые форматы между двумя странами. Представляется, что для Вашингтона оптимальным развитием ситуации в Иране была бы смена режима, Тегеран это осознает и не питает иллюзий насчет истинных намерений США. В действующей Стратегии национальной безопасности США Иран рассматривается как «крупнейший в мире спонсор терроризма»24. Можно прогнозировать, что логика американских действий в отношении Ирана будет зиждиться на описываемом Дж.Кеннаном «морализаторском» подходе: руководитель USAID посол Саманта Пауэр заявляет, что не жалеет о гуманитарных интервенциях США25, возможно, американцы будут готовить почву для них в новых странах.

Вашингтон в 2011 году ввел две концепции: «3D» - Development, Diplomacy, Defence («защита, дипломатия, оборона»); «DIME/DIMEFIL» - Diplomacy - Informational - Military - Economic - Financial - Intelligence - Law/Legal («дипломатия - информационные ресурсы - военные ресурсы - экономика - финансы - разведка - правопорядок»), - призванные синхронизировать межведомственное взаимодействие при продвижении американской внешнеполитической повестки. Однако шаги Вашингтона демонстрируют, что в этих двух концепциях военно-оборонные компоненты становятся главенствующими, подчиняя дипломатически-девелопменталистские аспекты. Переговоры, в том числе и по линии «второй дорожки», уступают место стратегическому консультированию и институциональному развитию (strategic advising and capacity-building), которые становятся прерогативой Министерства обороны США, получающего ряд функций Государственного департамента, ограниченного в персонале и ресурсах.

Заключение

Переговоры по линии «второй дорожки» дипломатии между США и Ираном велись с конца 1990-х годов, но именно при администрации Б.Обамы они были активизированы, что привело к подписанию прорывного многостороннего соглашения - СВПД. Однако успешный опыт «второй дорожки» дипломатии недостаточен для преодоления десятилетий глубокого недоверия. Внутриполитическая повестка оказывает прямое воздействие как на «первую», так и «вторую» дорожку дипломатии. В случае, когда в стране витают идеи разрядки, диалоги будут востребованы, но при доминировании внутриполитической повестки над внешнеполитической логикой диалоговые форматы оказываются заложниками стратегии сдерживания, все мосты разводятся.

 

 

1Davidson W.D., Montville J.V. Foreign Policy According to Freud // Foreign Policy. №45 (Winter 1981-1982). P. 145-157 (аccessed July 9, 2020). Doi: 10.2307/1148317.

2Velikaya A.A. Soviet public diplomacy // Place Branding and Public Diplomacy (2020) //  https://doi.org/10.1057/s41254-020-00193-0

3Kharitonova E., Prokhorenko I. Russian Science Diplomacy // A.Velikaya, G.Simons (eds.). Russia’s Public Diplomacy: Evolution and Practice. London, New York: Palgrave Macmillan, 2020. Р. 133-146; Krasnyak O. How U.S.-Soviet Scientific and Technical Exchanges Helped End the Cold War // American Diplomacy. November 1, 2019.

4Velikaya A.А. Russian-U.S. public diplomacy dialogue: a view from Moscow // Place Branding and Public Diplomacy. 2019. March. Vol. 15(1). P. 60-63.

5UNHCR. Figures at a glance // URL: https://www.unhcr.org/figures-at-a-glance.html

6Степанова Е. Динамика диалога в конфликтах: второй трек // Пути к миру и безопасности. 2019. №1(56). С. 135-146.

7Elbe Group // URL: https://www.belfercenter.org/elbe-group/meetings-and-joint-statements

8Elbe Dialogue Statement on Cyber. October 23, 2019 // URL: https://www.belfercenter.org/elbe-group/meetings-and-joint-statements/stockholm-sweden-elbe-dialogue-october-2019

9Reykjavík, Iceland: March 2019 U.S.-Russia Elbe Group 2019 Joint Statement // URL: https://www.belfercenter.org/elbe-group/meetings-and-joint-statements/reykjavik-iceland-march-2019

10Jones P. Track two diplomacy in Theory and Practice. Stanford University Press, 2015.

11Ibid.

12Mousavian S.H., Mousavian M.M. Building on the Iran Nuclear Deal for International Peace and Security // Journal for Peace and Nuclear Disarmament. 2018. №1. Р. 169-192.

13Background Briefing on P5+1 Talks. April 8, 2014 // URL: https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2014/04/224624.htm

14Семедов С.А., Курбатова А.Г. Особенности современной внешнеполитической концепции Исламской Республики Иран // Обозреватель. 2018. №5 (340). С. 63-75.

15Goldberg J. The Obama Doctrine // URL: http://www.theatlantic.com/magazine/archive/2016/04/the-obama-doctrine/471525/

16Velikaya A.A. Comparative Aspects оf Russian and US Public Diplomacy in the Middle East. Tehran International Studies and Research Institute // URL: https://tisri.org/en/?id=52lpv7h5

17DiMaggio S. Track II diplomacy. October 11, 2010 // URL: https://iranprimer.usip.org/resource/track-ii-diplomacyll

18The Iran Project: A U.S.-Iran Public Diplomacy Road Map // https://www.uscpublicdiplomacy.org/event/iran-project-us-iran-public-diplomacy-road-map

19Global dialogue on the future of Iran // https://theglobaldialogue.ca/

20Mohammed A., Hafezi P. U.S., Iran held secret talks on march to nuclear deal. November 24, 2013 // URL: https://www.reuters.com/article/us-iran-nuclear-bilateral/u-s-iran-held-secret-talks-on-march-to-nuclear-deal-idUSBRE9AN0FB20131124

21Какие санкции вводили против Ирана // URL: https://tass.ru/info/7488823

22Сучков М. Обмен сигналами: как США вовлекают Иран в переговоры // URL https://www.rbc.ru/opinions/politics/16/07/2019/5d2888289a7947f6d7081412; Азизи Х. Двойной подход Ирана к спасению СВПД // URL: https://ru.valdaiclub.com/a/highlights/dvoynoy-podkhod-irana-k-spaseniyu-svpd/

23US envoy: military actions against Iran «always on the table» // URL: https://www.timesofisrael.com/us-envoy-says-white-house-would-use-military-against-iranian-nuclear-program/

24U.S. National Security Strategy. December 2017 // URL: https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf

25The Honorable Samantha Power of Massachussetts, to be Administrator of the United States Agency for International Development // URL:https://www.foreign.senate.gov/hearings/nominations-032321 (аccessed 07.02.2021).