ENGLISHСоздание и функционирование единого внутреннего рынка (ЕВР) предусматривает наличие условий для свободного перемещения товаров, услуг, лиц и капитала. Каждая из «свобод» требует основательного нормативно-правового и организационного обеспечения, от степени проработки которого зависит уровень развития ЕВР.
В этой части Европейский союз, несмотря на все сложности, с которыми ему приходится сталкиваться в процессе развития интеграции, является примером наиболее эффективного развития четырех свобод, которым вдохновляются другие интеграционные объединения и опыт которого становится предметом основательного изучения специалистов в области создания единого экономического пространства.
Основным мотивом миграционной активности физических лиц в рамках европейского пространства является трудовая деятельность на территории иностранных государств, входящих в Союз. Работникам из числа граждан ЕС это дает возможность профессиональной самореализации вне зависимости от страны их происхождения, что позволяет государствам решать проблемы с нехваткой квалифицированных специалистов в той или иной сфере.
Согласно Договору о функционировании ЕС (ДФЕС)1, свобода передвижения лиц обеспечивается за счет:
- свободного передвижения работников (ст. 45-48 ДФЕС);
- свободы учреждения и экономической деятельности для лиц, занимающихся самостоятельным трудом (ст. 49-54 ДФЕС).
Директива №2004/38/ЕС регулирует права свободно передвигаться и проживать на территории ЕС, при этом гражданство Союза выступает основополагающим статусом граждан государств-членов при осуществлении ими своего права. Право предоставляется в равной мере членам их семьи независимо от гражданства последних2.
Работники имеют право претендовать на предлагаемые вакансии и свободно передвигаться для этой цели в пределах Европейского союза.
Нормативно-правовые акты Союза предусматривают право членов ЕС в исключительных случаях вводить ограничения на свободу передвижения работников, в частности из соображений охраны общественного порядка, безопасности и здоровья населения. Ярким примером использования данного права государствами является введение ограничений свободы передвижения в целях борьбы с последствиями пандемии COVID-19.
В целях обеспечения права на свободу передвижения от государств-членов требуется создание и соблюдение целого ряда соответствующих условий, в том числе предоставление права на свободу передвижения для членов семьи работников, создание единой системы информирования о вакантных позициях и порядке подачи документов на трудоустройство, социальные гарантии и т. д.
Право на свободу передвижения также подразумевает устранение препятствий, создаваемых отказом в признании квалификаций и документов о профессиональной подготовке.
В целях обеспечения свободы передвижения лиц в рамках ЕС государствам-членам предписано в обязательном порядке признавать документы о профессиональной квалификации, выданные гражданам в другом государстве - члене Союза.
При этом нормативные акты Союза не запрещают государствам - членам ЕС признавать в соответствии с национальными правилами профессиональные квалификации, полученные за пределами территории ЕС, как гражданами Союза, так и гражданами третьих стран. К примеру, на основании заключенных между Российской Федерацией и отдельными государствами - членами ЕС соглашений о взаимном признании обладателями российского образования, квалификаций и ученых степеней не требуется проходить процедуру признания в этих странах. К числу таких государств - членов ЕС относятся Испания, Италия, Румыния, Словения, Хорватия, Франция, Кипр, Мальта, Венгрия, Словакия.
Процедуре профессионального признания в ЕС подлежат документы о профессиональных квалификациях, полученные по так называемым «регулируемым профессиям». Данный термин преимущественно встречается в европейской практике, подразумевая необходимость выполнения дополнительных условий в целях допуска обладателей соответствующего образования к осуществлению профессиональной деятельности по определенным профессиям, список которых утверждается каждой страной индивидуально.
В российском законодательстве данный термин не закреплен, однако аналогичный регулирующий подход встречается в национальной практике в отношении медицинского и фармацевтического, а также авиационного образования.
В отношении других иностранных профессий, являющихся регулируемыми в Европейском союзе (педагоги, юристы, инженеры), в Российской Федерации действуют общие требования национального законодательства в целях допуска к профессиональной деятельности.
Основным документом, регламентирующим порядок признания профессиональных квалификаций в ЕС является Директива Европейского парламента и Совета Европейского союза 2005/36/ЕС от 7 сентября 2005 года «О признании профессиональных квалификаций» (Директива 2005/36/ЕС)3. Ввиду различий в национальных системах профессионального образования и в степени гармонизации систем подготовки кадров по различным направлениям Директива 2005/36/ЕС предусматривает несколько режимов признания профессиональной квалификации - общую систему признания и специальные системы признания по отдельным перечням профессий.
«Общим» называют режим, регулирующий взаимное признание квалификаций для представителей всех профессий, кроме тех, в отношении которых установлены специальные правила. В рамках данного режима предусматриваются процедуры признания официальных документов об образовании, а также в случае необходимости наличия профессионального опыта.
Одновременно с общим режимом законодательство ЕС предусматривает целый ряд специальных процедур и правил, регулирующих взаимное признание по отдельным перечням профессий, - «специальный режим». Данный порядок признания регламентируется как Директивой 2005/36/ЕС, так и отдельными законодательными актами.
Особый интерес специального режима признания представляет классификация на автоматическое и неавтоматическое признание.
В свою очередь, выделяются следующие основания для автоматического признания:
- на основе профессионального опыта в сфере промышленной и торговой деятельности, деятельности ремесленников (гл. II «Признание профессионального опыта» разд. III «Свобода учреждения» Директивы 2005/36/ЕС);
- на основе координации минимальных требований к образованию для отдельных профессий (гл. III «Признание на основе координации минимальных требований к образованию» разд. III «Свобода учреждения» Директивы 2005/36/ЕС - профессии, предусмотренные бывшими секторными директивами);
- на основе общих принципов обучения.
В рамках дальнейших шагов по развитию системы взаимного признания и пересмотров Директивы Европейская комиссия включила следующие положения: введение Европейской профессиональной карты; гармонизацию минимальных требований к обучению; автоматическое признание семи профессий - архитекторов, стоматологов, врачей, медсестер, акушерок, фармацевтов и ветеринарных хирургов; а также внедрение Информационной системы, способствующей расширению сотрудничества в области признания квалификаций.
Необходимо также отметить, что, наряду с предоставлением возможности признания квалификаций гражданам Союза, государства - члены ЕС обязались гарантировать равный подход в отношении признания дипломов, документов об образовании и иных документов, выданных за границей обладателям статуса беженца или специальной защиты. Данные вопросы регулируются ст. 27 Директивы ЕС 2004/83/CE4.
Ярким примером важности и востребованности взаимного признания квалификаций и образования, необходимости высокой степени гармонизации в данной области и сведения процедур признания к минимуму явилась пандемия COVID-19. В этих обстоятельствах стало особенно важно обеспечить оперативное закрытие вопросов нехватки квалифицированных медицинских кадров в странах Союза. Однако экстремальные условия продемонстрировали имеющиеся проблемы и выявили слабые стороны в системе признания, препятствующие мобильности медиков в целях оказания помощи в наиболее неблагоприятных эпидемиологических странах.
В попытках решить данную проблему Европейская комиссия выпустила в 2020 году руководство о содействии взаимному признанию квалификации медицинских работников (руководство) и подчеркнула важность их свободного передвижения в максимально возможной степени для обеспечения безопасности пациентов5.
Еврокомиссия акцентирует внимание в опубликованном документе на основных положениях Директивы 2005/36/ЕС, отдельно разъясняются права и возможности государств по признанию профессиональных квалификаций у медицинских работников в период пандемии коронавирусной инфекции.
В частности, Комиссия отмечает, что Директива не препятствует государствам-членам применять более либеральный подход к вновь прибывающим медицинским работникам, например, отменять требование о предварительной подаче заявлений и предварительной проверке квалификации, а также устанавливать более короткие сроки обработки заявлений. Кроме того, допускается запрашивать у медработников меньшее количество документов, чем обычно, не требовать заверенные переводы или не настаивать на принятии компенсационных мер в тех случаях, когда принимающее государство-член считает, что не существует серьезного риска для безопасности пациентов. При этом обращается внимание на то, что принимаемые послабления не должны носить дискриминационный характер.
В случае, если медицинские работники временно переезжают в другое государство - член ЕС для усиления кадрового состава на ограниченный период времени, от них может требоваться простое предварительное уведомление, без какой-либо необходимости ждать решения властей принимающего государства-члена. Принимающее государство-член может в одностороннем порядке отказаться от подобных обязательных уведомлений полностью или в отношении отдельных периодов и видов деятельности.
Что касается других медицинских профессий, то государства-члены имеют право проводить предварительную проверку квалификации специалистов, деятельность которых может иметь последствия для здоровья и безопасности. Это может относиться к профильным медсестрам (в отличие от медицинских сестер общего профиля), некоторым профильным врачам, например, если принимающее государство-член имеет регулируемую специализацию, которая отсутствует в направляющем государстве-члене, или парамедицинским специалистам, таким как физиотерапевты.
Таким образом, ЕК делает вывод, что в соответствии с Директивой предварительная проверка квалификации специалистов не является обязательной и государства-члены имеют право ускорять, сокращать или не проводить подобные проверки.
В то же время, несмотря на то, что Европейский союз существенно продвинулся в этом вопросе, добился значительных успехов и обладает наиболее развитой системой взаимного признания, в данной области по-прежнему существует еще много нерешенных вопросов и препятствий, которые Союз пытается преодолеть.
Так, в соответствии с результатами исследования факторов, препятствующих признанию навыков и квалификации, проведенного Европейской комиссией в 2017 году, эксперты выделяют 34 препятствия на пути к признанию, которые можно сгруппировать в два основных блока:
- препятствия перед началом процесса признания (низкий уровень информированности целевых категорий граждан, отсутствие необходимой практики в признании, проблемы с доступом к системам признания, затраты, связанные с поиском и предоставлением услуг признания);
- препятствия в процессе признания (преимущественно технические проблемы, связанные со сложностью выявления соответствия необходимым требованиям)6.
Для Российской Федерации изучение опыта ЕС по взаимному признанию квалификаций интересен не только с точки зрения сотрудничества c Союзом, но и использования успешного европейского опыта в процессе углубления интеграции в рамках ЕАЭС.
В настоящее время основным документом, регулирующим вопросы взаимодействия в рамках ЕАЭС, является Договор о Евразийском экономическом союзе, подписанный в городе Астане 29 мая 2014 года (Договор).
Статья 97 Договора регулирует вопросы трудовой деятельности трудящихся государств-членов. Пункт 3 указанной статьи содержит положения о признании документов об образовании, выданных «образовательными организациями (учреждениями образования, организациями в сфере образования) государств-членов, без проведения установленных законодательством государства трудоустройства процедур признания документов об образовании»7. Однако за рамки действия статьи выведены педагогическое, юридическое, медицинское или фармацевтическое направления, а также ученые степени и ученые звания - эти категории квалификаций признаются обычным порядком (на основании других договоров или через процедуру).
Данное ограничение, безусловно, имеет ряд оснований - при разработке Договора стороны стремились ограничить доступ к профессиям, требующим специального разрешения (получения лицензии, прохождения аттестации, сдачи профессионального экзамена). Вместе с тем признание образования на основании Договора не подразумевает автоматического допуска к профессиональной деятельности, а лишь устраняет один из барьеров - оценку соответствия уровня образования и предоставляемых профессиональных прав.
Это обусловлено различием в международной практике понятий признания иностранного образования и доступа к профессиональной деятельности. Согласно части 2 статьи 107 Федерального закона от 29 декабря 2012 года №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон об образовании) под признанием иностранного образования и/или иностранной квалификации понимается официальное подтверждение значимости (уровня) полученных в иностранном государстве образования и/или квалификации в целях обеспечения доступа их обладателя к образованию и/или профессиональной деятельности в Российской Федерации. При этом доступ к профессиональной деятельности по определенным специальностям может включать необходимость сдачи дополнительных экзаменов или получения лицензии по аналогии с «регулируемыми профессиями» в ЕС.
Необходимость соблюдения законодательства государства трудоустройства при обеспечении доступа к профессиональной деятельности для граждан Союза закреплена частью 4 статьи 97 Договора.
Таким образом, наличие изъятия в Договоре обеспечивает двухступенчатый характер признания образования по педагогическим, юридическим, медицинским и фармацевтическим специальностям, а также ученых степеней и званий, что является дополнительным административным барьером для осуществления трудовой деятельности в рамках Союза и предусматривает повышенную финансовую нагрузку для более 1500 заявителей в год, которая может быть снижена на этапе признания посредством применения Договора.
Решение о целесообразности проработки вопроса об устранении данного изъятия из статьи 97 Договора в 2019 году зафиксировано решениями Консультативного комитета по вопросам социального обеспечения, соблюдения пенсионных прав, оказания медицинской помощи и профессиональной деятельности трудящихся государств - членов ЕАЭС.
На экспертном уровне достигнута договоренность об устранении изъятия в отношении педагогического и юридического образования. Кроме того, на основании решения Евразийского межправительственного совета от 1 февраля 2019 года продолжается работа над проектами соглашений о признании документов об ученых степенях и ученых званиях в государствах - членах ЕАЭС.
В условиях сохранения данного изъятия признание ученых степеней и званий предусматривает достаточно сложную административную процедуру, включающую предоставление переводов иностранных документов и текста диссертации на русском языке, а также ее рассмотрение Высшей аттестационной комиссией (ВАК) при Минобрнауки России. Наличие данных административных барьеров ограничивает передвижение высококвалифицированных специалистов внутри Союза. По данным ВАК, количество заявителей на процедуру признания ученых степеней и званий из стран ЕАЭС в настоящее время составляет около 30 человек в год, что свидетельствует о необходимости создания более благоприятных условий для мобильности ученых на площадке ЕАЭС.
Как показывает опыт ЕС, степень развития системы признания профессиональных документов и квалификаций напрямую зависит от уровня гармонизации систем профессиональной подготовки. Европейский союз проводит активную работу по сближению образовательных стандартов государств-членов, в частности в рамках Болонского процесса, действие которого в настоящий момент распространилось далеко за пределы ЕС.
Сложности, с которыми сталкиваются государства ЕС при взаимном признании профессий в период пандемии, хорошо иллюстрирует прикладной характер гармонизации законодательства в данной сфере и соответствующих процедур в странах.
Отличительная особенность ЕАЭС от ЕС в рамках рассматриваемого в настоящей работе вопроса заключается в природе этих сообществ. В то время как ЕС преследует цель всесторонней интеграции, включая гуманитарные и политические векторы, ЕАЭС сосредоточен исключительно на экономической интеграции. Как следствие, государства - члены ЕАЭС не стремятся к гармонизации сферы образования, а в отдельных моментах целенаправленно избегают данного вопроса. С одной стороны, такая позиция стран обусловлена отсутствием в Договоре о ЕАЭС положений, регулирующих сотрудничество государств - членов Союза в области образования. С другой стороны, отдельные государства-члены опасаются спровоцировать отток обучающихся из своих стран.
Тем не менее становится очевидным, что системный процесс взаимного признания дипломов и профессиональных квалификаций невозможен без углубления сотрудничества в образовательной сфере.
1Договор о функционировании Европейского союза (Рим, 25 марта 1957 г.) (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) // https://base.garant.ru/71715364/
2Директива Европейского парламента и Совета Европейского союза 2004/38/EC от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств - членов ЕС // https://base.garant.ru/2564504/
3Directive 2005/36/EC of the European Parliament and of the Council of 7 September 2005 on the recognition of professional qualifications // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32005L0036
4Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third-country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/LSU/?uri=CELEX%3A32004L0083
5Guidance on free movement of health professionals and minimum harmonisation of training in relation to COVID-19 emergency measures - recommendations regarding Directive 2005/36/EC // https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/guidance-movement-health-professionals-harmonisation-training-covid19_en.pdf
6Study on obstacles to recognition of skills and qualifications // https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/1bd3534e-e923-11e6-ad7c-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-184735764
7Договор о Евразийском экономическом союзе (Астана, 29 мая 2014 г.) // https://base.garant.ru/70670880/
Источники и литература
1. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов. 3-е изд., пересмотр. и доп. / Л.М.Энтин. Норма: ИНФРА-М, 2013. 960 с.
2. Костюнина Г.М., Адамчук Н.Г., Баронов В.И. Единый внутренний рынок Европейского союза: Учебное пособие / Г.М.Костюнина, Н.Г.Адамчук, В.И.Баронов. М.: МАГИСТР: ИНФРА-М, 2014. 384 с.
3. Заплатина Т.С. Правовое регулирование взаимного признания профессиональных квалификаций государствами - членами Европейского союза: автореф. дис. …к-та юрид. наук: 12.00.10 / Т.С.Заплатина. МГЮА им. О.Е.Кутафина. Москва, 2018. 35 с.
4. Четвериков А.О. Правовое регулирование взаимного признания образования и квалификаций в Европейском союзе: опыт системного анализа / А.О.Четвериков // Вестник Университета им. О.Е.Кутафина (МГЮА). 2018. №5. 132-145.
