ENGLISHС МОМЕНТА СВОЕГО ОБРАЗОВАНИЯ в 2001 году Шанхайская организация сотрудничества (ШОС)* (* Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) - международная региональная организация, постоянными членами которой являются Казахстан, Киргизия, КНР, Россия, Таджикистан, Узбекистан. Государства-наблюдатели - Индия, Иран, Монголия и Пакистан.) на деле доказывает эффективность коллективных усилий в противодействии современным вызовам и угрозам, в расширении горизонтов делового и гуманитарного сотрудничества.
За короткий срок она стала заметным фактором мировой политики.
Как правило, внимание экспертов и аналитиков привлекают главным образом геополитические аспекты деятельности и значения ШОС, ее роль в формировании многополярного мира.
Не меньший интерес представляют анализ процессов внутреннего развития самой Организации, изучение ШОС как региональной организации, изучение "шосовской" модели выстраивания многостороннего сотрудничества и межгосударственных отношений для теории и практики современного международного права, международных отношений.
Действительно, начав с механизма по укреплению мер доверия и сокращению сил в районе границы, за несколько лет после принятия учредительных документов - Декларации и Хартии - ШОС сформировалась в многопрофильную организацию многостороннего регионального взаимодействия, охватывающего весь спектр отношений между участвующими в ней государствами: сферу политики, безопасности, экономики, гуманитарное измерение. Она располагает механизмами координации усилий по противодействию трансграничным вызовам и угрозам безопасности.
На эти позитивные качества и преимущества ШОС акцентируют внимание не только российские эксперты, но представители других ведущих государств-участников. Так, по мнению казахстанского эксперта Т.Шаймергенова, "ШОС является сегодня единственным диалоговым полем, способным гармонизировать интересы различных сторон и стать координатором процессов в регионе"1.
Наряду с закреплением в Хартии ШОС общепризнанных принципов международного права - такими как взаимное уважение суверенитета, независимости, территориальной целостности, нерушимости государственных границ, невмешательство во внутренние дела, неприменение силы или угрозы силой, равноправие, мирное разрешение споров и разногласий между государствами, добросовестное выполнение международных обязательств - государства - члены ШОС привнесли в практику и теорию отношений между государствами целый ряд новаций, в которых выразились своеобразие и самобытность ШОС как объединения евразийских государств.
К важнейшим из них можно отнести: отказ от одностороннего военного превосходства в сопредельных районах, поиск совместных точек зрения на основе взаимопонимания и уважения мнений каждого из государств-членов, поэтапное осуществление совместных действий в сферах общего интереса.
Характерной чертой и особенностью ШОС является декларируемый ею принцип открытости, ненаправленность ШОС против других государств и международных организаций2.
Анализ документов и решений, принятых в ШОС в 2002-2007 годах, показывает, что ШОС является динамично развивающейся международной организацией, что находит выражение в интенсивном формировании и развитии институтов ШОС, а также в развитии нормативно-правовой базы сотрудничества по всем направлениям.
Подтверждением процесса углубления правового регулирования сотрудничества государств-членов в рамках ШОС является подписание 16 августа 2007 года на саммите ШОС в Бишкеке Договора о долгосрочном добрососедстве, дружбе и сотрудничестве государств - членов ШОС.
Договор не является учредительным документом, однако по значимости содержащихся в нем положений для дальнейшего взаимодействия и правовых отношений государств-членов в рамках ШОС, перспектив самой Организации данный международно-правовой документ может быть отнесен к базовым, основополагающим актам для деятельности ШОС.
Договор развивает свод принципов, сформулированных в Хартии ШОС, и показывает, какой путь прошли за пять лет совместной работы государства - члены ШОС в построении общей региональной структуры безопасности и взаимоотношений между собой.
Прежде всего, можно отметить такие положения, как уважение права друг друга на выбор пути политического, экономического, социального и культурного развития с учетом исторического опыта и национальных особенностей каждого государства (ст. 3), подтверждение обязательства разрешать разногласия друг с другом мирным путем, руководствуясь Уставом ООН и общепринятыми принципами и нормами международного права (ст. 2), уважать принцип нерушимости границ (ст. 5).
В частности, следует выделить договорное закрепление принципов межгосударственных отношений, изложенных в статье 3. Они опираются на Декларацию о принципах международного права, принятую ГА ООН в 1970 году, идут в русле формирования справедливого демократического международного политического и экономического порядка на основе равноправия, уважения международного права и культурно-цивилизационного многообразия современного мира.
Важно отметить, что договор государств - членов ШОС является одним из первых международно-правовых документов, в котором эти принципы получили статус норм, имеющих договорную, то есть обязательную юридическую силу.
Договор носит всеобъемлющий характер и регулирует все сферы взаимоотношений между государствами - членами Организации.
В сфере безопасности содержание закрепляемых долгосрочных отношений добрососедства, дружбы и сотрудничества конкретизируется через обязательство "принимать меры по недопущению на своей территории любой деятельности, противоречащей принципам уважения государственного суверенитета и территориальной целостности"3.
Важная норма содержится во второй части статьи 4. Согласно ей "Договаривающиеся Стороны не участвуют в союзах или организациях, направленных против других Договаривающихся Сторон, не поддерживают какие-либо действия, враждебные другим Договаривающимся Сторонам".
Подтверждены положения о развитии сотрудничества по противодействию терроризму, сепаратизму, экстремизму, незаконному обороту наркотиков и другим видам транснациональной преступной деятельности, обеспечению финансовой и информационной безопасности.
Таким образом, с учетом норм, содержащихся в Хартии ШОС, положений Конвенции ШОС о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 года, обязательств по соглашениям 1996 и 1997 годов о мерах доверия в военной области в районе границы (включая обязательства о ненападении)4, а также содержащихся в договоре отсылок к общепринятым принципам и нормам международного права Бишкекский договор можно рассматривать как форму военно-политических гарантий членов ШОС, дополняющих и развивающих отношения и обязательства между участвующими государствами в сфере безопасности.
Важными для будущих направлений деятельности ШОС представляются положения о том, что стороны "…гарантируют на своей территории обеспечение законных прав и интересов проживающих на ней граждан других"5 государств-участников, оказывают друг другу необходимую правовую помощь, "признают и защищают законные права и интересы друг друга в отношении имущества одной Договаривающейся Стороны, находящегося на территории другой Договаривающейся Стороны"6, статьи, касающиеся развития сотрудничества по экономическому и гуманитарному измерениям.
В целом документ поднимает правовую основу взаимоотношений государств - членов ШОС и самой Организации на качественно новую, высокую ступень, содержит перспективу дальнейшего развития ШОС.
В документах бишкекского саммита государства - члены ШОС изложили развернутое видение новой архитектуры безопасности, отражающей реалии и потребности XXI века.
Опираясь на опыт совместной практической деятельности, сопоставляя его с неоднозначным, противоречивым течением современной международной жизни, ШОС выступает за становление новой архитектуры глобальной безопасности на основе равенства, взаимного уважения, взаимного доверия и выгоды, отказа от блокового и идеологического разделения (преамбула договора от 16.08.2007).
Государства - члены ШОС, во-первых, исходят из того, что процессы глобализации усиливают взаимозависимость государств, в результате чего их безопасность и развитие становятся неделимыми.
Во-вторых, современным вызовам и угрозам безопасности можно эффективно противостоять лишь через объединение усилий государств на основе согласованных принципов и в рамках многосторонних механизмов.
В-третьих, сотрудничество в противодействии новым вызовам и угрозам должно осуществляться последовательно, без применения двойных стандартов, через строгое соблюдение норм международного права, а построение глобальной системы безопасности - только под эгидой ООН и при строгом соблюдении ее Устава.
Государства - члены ШОС принципиально не приемлют односторонние акции, поскольку такие акции не способны решить существующие в мире проблемы.
В-четвертых, члены ШОС убеждены, что из проблематики международной безопасности не следует исключать такие задачи, как обеспечение устойчивости мировой экономики, сокращение бедности, выравнивание уровней социально-экономического развития, обеспечение экономической, экологической, энергетической, информационной безопасности, а также защита населения и территорий государств - членов Организации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера7.
Таким образом, предлагаемая ШОС концепция безопасности в XXI веке носит комплексный и всеобъемлющий характер. Она базируется на демократических принципах и нормах международного права, включает как направления всеобъемлющего обеспечения безопасности, так и решение социально-экономических противоречий, в которых коренятся многие современные вызовы и угрозы безопасности, такие, например, как терроризм, сепаратизм, экстремизм, трансграничная преступность.
Соответственно, новая архитектура безопасности, выдвигаемая государствами - членами ШОС, должна иметь следующие качественные характеристики:
- отражать баланс интересов всех субъектов международных отношений;
- обеспечивать каждому государству право на независимый выбор пути развития в соответствии с собственным историческим опытом и национальной спецификой, на защиту государственного единства и национального достоинства, на равноправное участие в международных делах;
- гарантировать урегулирование международных и региональных конфликтов и кризисов политико-дипломатическими средствами в строгом соответствии с принципами и нормами международного права при учете законных интересов всех вовлеченных сторон;
- уважать культурно-цивилизационное многообразие современного мира.
Ключевыми категориями подхода государств - членов ШОС к современной концепции безопасности, как представляется, являются равноправие, доверие и баланс интересов.
Концепция архитектуры безопасности XXI века, сформулированная государствами - членами ШОС, опирается на реалии, опыт и практику совместных действий государств-членов в решении вопросов безопасности в регионе. Развитие нормативной базы, институтов и принципиальных основ межгосударственного взаимодействия в обеспечении региональной безопасности является приоритетным направлением международно-правового регулирования в рамках Шанхайской организации сотрудничества.
ШОС удалось урегулировать пограничные вопросы на границах Казахстана, Киргизии, Таджикистана и России с Китаем от Памира до берегов Тихого океана, создать систему мер доверия, прежде всего в военной области, механизм консультаций и взаимодействия по расширяющемуся кругу вопросов безопасности. Повышается эффективность механизмов и координации усилий по противодействию трансграничным вызовам и угрозам безопасности.
Важно подчеркнуть принципиальную новизну ШОС как международной региональной организации в сфере безопасности, которая заключается в следующем:
- в отличие от военно-политических союзов и других существующих "классических" многосторонних организаций в сфере безопасности организационные механизмы и регламентирующая правовая база ШОС ориентированы на обеспечение регионального взаимодействия государств в противодействии новейшим трансграничным вызовам и угрозам безопасности негосударственного характера, то есть терроризм, сепаратизм, экстремизм, незаконный оборот наркотиков и другие проявления транснациональной преступности;
- созданная в рамках ШОС организационная структура многостороннего взаимодействия по указанным вопросам в сфере безопасности - Региональная антитеррористическая структура (РАТС) - не имеет аналогов в других существующих региональных организациях.
В результате нормотворческой деятельности ШОС выработаны определения, сформулированы такие важные положения, как понятия "терроризм", "сепаратизм", "экстремизм", а также нормы межгосударственного взаимодействия в противодействии этим феноменам, которые являются вкладом в международно-правовую разработку данных понятий/категорий.
В рамках ШОС сформулирован и закреплен в юридически обязательной международно-правовой форме свод принципов и норм отношений между государствами, соответствующий основополагающим принципам и нормам международного права, а также отвечающий потребностям межгосударственных отношений в XXI веке.
Своеобразный "кодекс поведения", выработанный членами ШОС, может служить примером региональной модели построения межгосударственных отношений.
ШОС показывает пример успешного решения задач регионального взаимодействия государств на принципах равноправия, уважения культурного и цивилизационного многообразия, общности интересов, последовательного достижения совместно поставленных целей, открытости и ненаправленности против других государств и организаций.
В политической сфере развивается, организационно оформляется механизм консультаций, согласования позиций государств-членов, взаимодействия по вопросам внешней политики. Так, Совет глав государств в 2006 году, отметив достигнутое принципиальное взаимопонимание, поставил задачу "создания системы мер совместного реагирования ШОС на ситуации, ставящие под угрозу мир, стабильность и безопасность в регионе" и поручил Секретариату разработку документа на этот счет, "требующегося для юридического оформления необходимых элементов этой системы"8.
В сфере безопасности нарабатывается опыт практического взаимодействия и сотрудничества в противодействии новым вызовам и угрозам. Развертывается работа в РАТС, углубляется практика проведения совместных контртеррористических учений, осуществляется комплекс военных мер доверия, предусмотренных соглашениями 1996-1997 годов.
Правовой фундамент взаимодействия составляет Конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. По отдельным направлениям он конкретизирован в разработанных новых многосторонних документах, таких как Соглашение о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств - членов ШОС от 15.06.2006 года, Соглашение о сотрудничестве в области выявления и перекрытия каналов проникновения на территории государств - членов ШОС лиц, причастных к террористической, сепаратистской и экстремистской деятельности от 15.06.2006 года.
Значительные шаги предпринимаются в рамках ШОС по обеспечению информационной безопасности.
Совет глав государств определил в 2006 году "новым вызовом, требующим незамедлительного совместного противодействия, угрозы информационной безопасности военно-политического, преступного и террористического характера", принял специальное Заявление глав государств - членов ШОС по международной информационной безопасности (г. Шанхай, 15 июня 2006 г.).
Решением глав государств ШОС создана группа экспертов, которой было поручено выработать План действий государств - членов ШОС по обеспечению международной информационной безопасности (МИБ), определить возможные пути и средства решения в рамках ШОС проблемы МИБ во всех ее аспектах (план утвержден саммитом ШОС в Бишкеке в августе 2007 г.).
В последние годы заметное развитие получает экономическая составляющая в деятельности ШОС. Предпринятые с 2004 года шаги дали основание руководителям государств - членов ШОС констатировать, что "к настоящему времени сложились основы правового фундамента и организационные механизмы для развертывания экономического сотрудничества" в рамках ШОС9.
В настоящее время наблюдается этап интенсивного организационного и правового оформления механизмов согласования ШОС по отдельным отраслям/сферам деятельности. Так, в график мероприятий ШОС на 2007 год были включены: встреча председателей верховных судов, генеральных прокуроров, секретарей советов безопасности, а также совещание министров транспорта, руководителей таможенных служб, министров, отвечающих за вопросы ТЭК, министров образования, культуры, по ликвидации чрезвычайных ситуаций, охране окружающей среды.
Разумеется, очевидные успехи, которые ШОС демонстрирует в институциональном развитии, а также развитии нормативно-правовой базы сотрудничества, вовсе не означают, что деятельность ШОС протекает беспроблемно, что Организация не сталкивается с трудностями, которые возникают из-за частично несовпадающих интересов участников по отдельным направлениям, или необходимостью отладки и совершенствования ее механизмов и правовой конструкции.
В этой связи можно выделить ряд вопросов, требующих дополнительной, в том числе юридической проработки. Эти вопросы можно условно подразделить на общие правовые вопросы, затрагивающие в целом функционирование и перспективы развития ШОС, и конкретные вопросы внутри организационных отношений, решение которых будет способствовать повышению эффективности деятельности ШОС, ее органов.
Например, просматривается определенное противоречие между декларированным ШОС принципом "открытости" и потребностями обеспечить консолидацию в ШОС на всех этапах ее существования.
Для эффективного функционирования Организации представляется необходимым более углубленно проработать и уточнить критерии членства в ШОС, конкретизировать правовые положения о порядке расширения ШОС, требования, предъявляемые к государствам, добивающимся присоединения к ШОС. Например, путем внесения дополнений в действующие документы или разработать отдельный международно-правовой документ.
Неслучайно в документах заседания Совета глав государств 15 июня 2006 года была поставлена задача разработать предложения о порядке расширения состава ШОС "при том понимании, что такой порядок должен полностью отвечать целям и задачам, зафиксированным в Хартии ШОС, обеспечивать действенность договорных документов, составляющих правовую основу ШОС, служить интересам укрепления консолидирующих начал в Организации, гарантировать бесперебойное функционирование правила консенсуса при согласовании любых вопросов на всех уровнях в ШОС"10.
По мере развития договорно-правовой базы сотрудничества и обязательств государств - членов ШОС в сфере безопасности будут повышаться требования и условия, предъявляемые к государствам, подавшим заявку на вступление в члены ШОС, относительно совместимости международных обязательств этих государств с обязанностями и обязательствами, вытекающими из полноформатного членства в ШОС.
В процессе уточнения норм, касающихся предоставления членства или возможного расширения членского состава ШОС, необходимо рассмотреть следующий важный международно-правовой аспект данного вопроса: может ли быть предоставлено членство в ШОС государству, являющемуся участником замкнутых военно-политических блоков и союзов с третьими государствами, если в состав этих союзов не входят члены ШОС?
Можно предположить, что вступление в ШОС таких государств приведет к конфликту их международных обязательств, может создать правовую коллизию с принципом ненаправленности ШОС против каких-либо третьих государств и организаций, а также обязательствами по Бишкекскому договору государств - членов ШОС от 16.08.2007 года.
Смоделируем гипотетическую ситуацию. Например, в случае принятия НАТО решения о введении санкций или силовых акций против третьего государства, с которым у ШОС как организации сохраняются нормальные, корректные отношения: как будет выглядеть позиция члена НАТО, одновременно являющегося членом ШОС? Либо такое государство уклонится от выполнения союзнических обязательств по НАТО (что крайне маловероятно), либо его поведение будет дискредитировать и подрывать позицию ШОС.
Отсюда, по всей видимости, предоставление членства в ШОС государствам - участникам замкнутых военных блоков и союзов, в состав которых не входят члены ШОС, нецелесообразно, так как может втянуть ШОС как организацию в конфликт или обострение отношений с третьими государствами.
Другой важный аспект данной проблемы связан с уточнением географических границ ШОС, уточнением понятия "регион ШОС", и, соответственно, критериев и признаков, определяющих принадлежность государства-заявителя к региону ШОС. Здесь ключевое значение может сыграть решение вопроса о содержании, вкладываемом государствами-членами в понятие "регион ШОС".
Существенным пробелом в правовой конструкции ШОС представляется непроработанность нормы и понятия "партнер по диалогу".
Согласно статье 14 Хартии ШОС: "ШОС может предоставить заинтересованному государству или международной организации статус партнера по диалогу или наблюдателя". Если процедура предоставления статуса наблюдателя и в целом данная норма достаточно разработаны, то содержание, критерии и условия предоставления статуса "партнер по диалогу" до настоящего времени никак не конкретизирована в Хартии и последующих документах ШОС.
Представляется, что статус "партнер по диалогу" может носить более содержательный характер и предоставлять больше возможностей участия в совместной деятельности с Организацией и государствами - членами ШОС, вовлеченности в программы и проекты, поскольку сам термин логически и семантически (с акцентом на партнерство) подразумевает более активно выраженную степень взаимоотношений и взаимность интересов.
Возможно, наоборот, страны - члены ШОС решат, что статус "партнер по диалогу" будет означать строго лимитированную область сотрудничества по конкретным вопросам.
Во всяком случае, поскольку положения, связанные со статусом государства-наблюдателя при ШОС, изложены в отдельном документе, одним из приоритетных вопросов международно-правового развития ШОС является выработка и принятие отдельного документа, раскрывающего норму "партнер по диалогу".
Разработанный статус "партнер по диалогу" имеет практическое значение для укрепления контактов ШОС в сфере безопасности с заинтересованными государствами и организациями, предоставит правовые и организационные рамки для интенсификации соответствующей работы.
В перспективе, по мере развития механизмов ШОС в сфере безопасности, а с другой стороны - возможного расширения состава участников ШОС, можно предвидеть возникновение трудностей с соблюдением принципа принятия решений на основе консенсуса (в настоящее время в ШОС зафиксирована норма, в соответствии с которой все органы ШОС по всем вопросам деятельности принимают решения на основе принципа единогласия (консенсуса). Процесс выработки общеприемлемого для всех решения явно усложнится и может потребовать времени. В этой связи предстоит продумать, как избежать того, чтобы это не сказалось негативно на эффективности решений или способности ШОС как организации к оперативным действиям, в том числе в вопросах обеспечения безопасности и стабильности в регионе.
На бишкекском саммите была особо выделена "роль, которую играет энергетика как основа для устойчивого экономического роста и безопасности"11. С учетом важности проблематики сотрудничества в сфере энергетики и обеспечения энергетической безопасности на пространстве ШОС приоритетное внимание заслуживает реализация инициативы Президента В.В.Путина о создании в рамках ШОС Энергетического клуба, выдвинутой в ходе шанхайского саммита ШОС 15 июня 2006 года.
Речь могла бы пойти о создании организационных рамок - постоянно действующей многоуровневой "площадки" - для рассмотрения всего комплекса вопросов энергетики, включая сопоставление энергетических стратегий государств, политики и совместных проектов на основе философии гармонизации интересов производителей, потребителей и транзитеров энергоносителей. Причем гибкие рамки форума позволяли бы включить в такое обсуждение как государственные органы, так и заинтересованные деловые, финансовые и экспертные круги.
Как представляется, площадка "неформального" рассмотрения вопросов взаимодействия в энергетической сфере, какую может дать Энергетический клуб (под эгидой министерств энергетики или Делового совета ШОС), идеально подходила бы для активного включения в обсуждение предложения Казахстана об Азиатской энергетической стратегии. Такая работа могла бы вывести страны ШОС на формулирование совместных подходов, что укрепило бы их голос в мировом энергетическом диалоге.
ЗА КОРОТКИЙ СРОК Шанхайская организация сотрудничества проявила себя как динамично развивающаяся региональная международная организация, ставящая во главу угла обеспечение равной безопасности и возможности развития для всех стран региона.
Формируемая ШОС модель построения межгосударственных отношений и региональной безопасности подтверждает востребованность коллективных решений, созидательный потенциал коллективного сложения усилий государств перед лицом общих вызовов и угроз и является достойным внимания вкладом в формирование многополярного мира, демократических международных отношений.
1 Казахстан в глобальных процессах, 2006, №2, с. 46. Научное издание Института мировой экономики и политики (ИМЭП) при Фонде Первого Президента Республики Казахстан.
2 См.: Хартия Шанхайской организации сотрудничества от 7 июня 2002, ст. 2.
3 Договор о долгосрочном добрососедстве, дружбе и сотрудничестве государств - членов ШОС от 16.08.2007, ст. 4.
4 Одним из основополагающих положений Соглашения об укреплении доверия в военной области в районе границы от 26.04.1996 является положение, по которому вооруженные силы Сторон, дислоцированные в районе границы, не будут использоваться для нападения на другую Сторону, вести какую-либо военную деятельность, угрожающую другой Стороне и нарушающую спокойствие и стабильность в районе границы (ст. 1). Аналогичное обязательство в такой же формулировке повторено в ст. 2 Соглашения о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы от 24.04.1997.
5 Договор о долгосрочном добрососедстве, дружбе и сотрудничестве государств - членов ШОС от 16.08.2007, ст. 11.
6 Там же, ст. 12.
7 См.: Бишкекская декларация государств - членов ШОС от 16.08.2007.
8 Совместное коммюнике об итогах заседания Совета глав государств - членов ШОС от 15.06.2006, с. 3.
9 Там же, с. 4.
10 Там же, с. 6.
11 См.: Бишкекская декларация государств - членов ШОС от 16.08.2007.
