После распада СССР Российская Федерация и другие молодые государства постсоветского пространства вынуждены были адаптироваться к процессам глобализации и жесткой конкуренции на мировой арене. С одной стороны, это раскрывало новые возможности для развития, с другой - неизбежно бросало новые вызовы и обнажало слабости и недуги еще неокрепших социально-политических и экономических систем. Ранее единая хозяйственная структура, позволявшая сгладить неравномерное распределение ресурсов и оптимально их задействовать, чтобы, насколько возможно, обеспечить гармоничное развитие всех территорий бывшего Союза, оказалась искусственно разорванной в угоду политическим интересам без оглядки на складывающиеся десятилетиями экономические связи. Именно данный фактор вкупе с проблемами демографии и предопределил возрастающую динамику миграционных потоков на постсоветском пространстве.

Для России это стало новым явлением - существовавшее до распада Союза внутригосударственное перемещение трудовых ресурсов, причем зачастую от центра в бывшие республики, превратилось в несопоставимую по масштабам трансграничную миграцию, направленную исключительно в Российскую Федерацию. В данных условиях страна оказалась перед необходимостью в кратчайшие сроки разработать и принять профильное законодательство и на его основе приступить к государственному регулированию миграционных потоков. Оптимизация соответствующих норм и механизмов продолжается и до настоящего времени.

Именно поэтому представляется весьма востребованным соответствующий зарубежный опыт, прежде всего европейский, где маховик современных миграционных процессов начал раскручиваться лет на 30 раньше, чем в России. Массовый приток иностранцев из африканских и азиатских государств (бывших колоний) с иными культурой и традициями, образом мышления и уровнем образования обострил социальные проблемы европейских обществ и поставил под угрозу национальное своеобразие европейцев. А в последнее время в связи с ростом исламского экстремизма и терроризма - и безопасность государств1. В итоге в большинстве европейских стран идея синтезировать многообразие культур уступила место стремлению к «жесткой интеграции» мигрантов в европейское общество на условиях компромисса: с соблюдением их гражданских прав в том объеме, в котором они не вступают в противоречие с национальными интересами и культурными традициями европейских государств.

Эти тенденции хорошо видны на примере Франции, где в силу исторических особенностей развития накоплен и активно применяется на практике значительный опыт в области миграционной политики. Перед нашими странами стоят схожие задачи в урегулировании миграционных потоков. Прежде всего, речь идет о решении демографического (убыли населения) и экономического (привлечении необходимых трудовых ресурсов) вопросов.

Опыт Франции также актуален, потому что в истории правового регулирования миграционных потоков французскому законодательству удалось добиться реальных результатов в решении поставленных перед ним задач. Это хорошо видно на примере постепенной имплементации ограничительной политики, заметно сократившей приток иммигрантов в страну. В 1974-1982 годах во Францию в среднем ежегодно прибывало 220 тыс. иммигрантов, в 1982-1990-х - 100 тысяч, в 1991-1995-х - 90 тысяч, в 1997 году - 81 тыс. человек, из которых только 6,4 тысячи были гражданами Европейского союза2. За первое десятилетие XXI века поток иммигрантов во Францию сократился еще на 10 тысяч.

Две упомянутые цели - удовлетворить потребности рынка труда путем привлечения рабочей силы из-за рубежа и компенсировать демографический дефицит - французская иммиграционная политика преследовала уже с середины XIX века, обеспечивая при этом с переменным успехом интеграцию приезжих3. При этом профильное госрегулирование и законодательство были достаточно гибкими и в зависимости от складывающейся конъюнктуры рынка труда, потребностей и состояния экономики в целом ужесточались или, напротив, становились более либеральными.

Еще со времен революции 1789 года Франция принимала иммигрантов из самых разных стран. В 1889 году, в год столетия революции, в стране насчитывалось более миллиона иммигрантов, многие из которых получили в связи с этим юбилеем гражданство. Очевидно, что вначале иммиграция имела определенный политический оттенок: в XIX веке в числе приезжих были поляки, бежавшие из России, армяне - беженцы из Турции. К началу XX века политические иммигранты стали сменяться трудовыми. Особенно велик их приток был в 1920-х годах, когда Франции потребовалось большое количество рабочей силы для восстановления экономики после Первой мировой войны. С этой волной во Францию прибывали трудовые ресурсы в основном из европейских стран - Польши, Италии, Португалии. Вторая волна трудовой иммиграции, продолжающаяся до сих пор, началась в 50-х годах XX века, когда французская экономика вновь испытала нехватку рабочих рук. С этого времени среди переселенцев преобладают выходцы из бывших французских колоний, прежде всего стран Северной Африки4.

Уже в 1945 году был принят специальный закон, регулирующий иммиграцию. Он включает в себя девять глав и 40 статей, которые определяют процессы въезда в страну и дальнейшее в ней пребывание. В этот закон было внесено более 40 поправок5.

В период 1954-1962 годов, характеризующийся глубокими изменениями рынка труда, войной в Алжире и экономическим подъемом в метрополии, наблюдалось некоторое снижение числа приезжих из Алжира (11,3 тыс. человек в год) и, наоборот, увеличение числа марокканцев и тунисцев. Среди марокканских иммигрантов, в частности, было много солдат, сражавшихся во французской армии, которые после демобилизации остались работать в горнодобывающей промышленности и прочих трудоемких секторах производства.

Однако с провозглашением независимости в Алжире в 1962 году пришел конец и свободной эмиграции - началось расширение государственного регулирования миграционных процессов. 10 апреля 1964 года было заключено первое франко-алжирское соглашение о рабочей силе, известное как «Соглашение Наккаша-Гранваля», отличавшееся жестким контролем притока алжирцев. Новое соглашение на три года (подписано 27 декабря 1968 г.) определило ежегодный контингент въезжающих во Францию по 35 тыс. человек в год. Таким образом, Франция применила политику квотирования. И несмотря на это, алжирская иммиграция оставалась по-прежнему самой многочисленной: с 1962 по 1972 год она выросла с 425 до 800 тыс. человек.

Основывалась она на принципах временного организационного найма рабочей силы, предполагавших возвращение приезжего на родину по окончании срока контракта. Пребывание в стране свыше оговоренного срока считалось незаконным, и иммигрант лишался ряда привилегий.

Наряду с ужесточением законодательства французское правительство предпринимало и некоторые либеральные шаги в отношении мигрантов. В это время начинается поощрение семейной иммиграции, что было более выгодно с экономической точки зрения, поскольку она влекла за собой расширение внутреннего рынка, рост сбыта производимых в стране товаров, а также сдерживала утечку валюты. Однако поощрение семейной миграции привело к образованию обособленных сообществ иммигрантов по этническому признаку, которые вполне адаптировались к жизни во Франции и не собирались ее покидать. И мигранты, и принимающая сторона столкнулись с необходимостью улучшения жилищных условий приезжих, потребностью выделять средства на образование и питание их детей.

В 1962-1972 годах французская экономика остро нуждалась в рабочих руках, и, несмотря на принятые рестриктивные меры, поток мигрантов неуклонно возрастал. В этот период выросло число лиц, принявших французское гражданство. В 1970 году их число составило 35 тыс. человек, а в 1978-м - уже 54 тысячи.

Кризисные явления конца 1960-х - начала 1970-х годов (рост безработицы, снижение государственных ассигнований на социальные нужды) особенно тяжело сказались на приезжих. Французские власти продолжали попытки поставить иммиграцию под контроль. Согласно договору с правительством Алжира 1972 года, устанавливался ежегодный лимит трудовой иммиграции в 25 тыс. человек. Кроме того, 23 февраля 1972 года вступил в силу указ, названный в честь его автора «циркуляром Фонтане», который регулировал въезд новых мигрантов, унифицировал срок действия карточек пребывания и работы, обязывал работодателей искать рабочую силу только через Национальное агентство по занятости (ANPE) и предоставлять иностранным рабочим жилье на территории Франции. Указ был направлен на борьбу с ростом нелегальной иммиграции, но не учитывал возможности и интересы средних и мелких нанимателей, особенно в вопросе размещения иностранной рабочей силы.

Нефтяной кризис 1973 года, усугубленный национализацией Алжиром нефтяной промышленности, вызвал антиэмигранстские настроения в обществе. Летом 1973 года (так называемое «смертоносное лето») дело дошло до кровавых инцидентов, жертвами которых стали алжирские граждане. Во время демонстрации протеста против бедственного положения иммигрантов были убиты десятки магрибинцев. В такой обстановке забота о безопасности соотечественников заставила правительство Алжира уже 17 сентября 1973 года принять решение о приостановке иммиграции во Францию.

Франция продолжала вводить ограничения. Согласно указу от 5 июля 1974 года, иммиграция иностранных рабочих во Францию была приостановлена, а иммиграция семей прекращена до 1 июля 1975 года. Кроме того, после достижения совершеннолетия дети иммигрантов высылались, ограничивался приезд родственников, создавались неблагоприятные условия для заключения браков между иммигрантами и местными жителями, а также пересматривались правила предоставления политического убежища. Подобная политика принесла определенные плоды: в 1974 году число постоянных иностранных рабочих, въехавших во Францию, сократилось с 132 055 человек (1973 г.) до 64 461 человека, а в 1975 году составило 25 591 человек.

Французские власти помимо мер ограничения въезда иммигрантов предпринимали шаги, направленные на стимулирование выезда ранее прибывших. В случае их отбытия на родину им предоставлялась специальная денежная помощь, которая в 1974 году составляла около 10 тыс. франков на одного работающего и 5 тыс. франков - на ребенка.

Однако на практике политика возвращения доказала свою неэффективность - поэтому на родину вернулись лишь 3% мигрантов6. Здесь необходимо обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, с 1970-х годов трудовая миграция во Франции превратилась в социальную: мигранты отправлялись не только за заработком, но за новыми, более комфортными социальными условиями жизни, ведь политическое и экономическое положение стран Магриба (основного источника мигрантов) пребывало в плачевном состоянии. Во-вторых, мигранты стали приобретать прочные социальные связи в самой Франции, интегрироваться в общество, и, имея корни уже на новой земле, возвращаться на историческую родину потребности и смысла не было.

Кризис занятости во Франции в 1980-х годах породил изменения в структуре иммиграции, вызвал дальнейший рост безработицы. К середине 1980-х годов возникла многочисленная армия местных безработных, включая впервые выходящую на рынок труда молодежь. Стране пришлось содержать 300 тыс. безработных иностранцев с их семьями, выплачивать им пособия системы социального обеспечения, оплачивать их общее и специальное обучение, жилье и т. п.

В октябре 1981 года было принято три закона, направленные на обеспечение правового равенства иммигрантов с основным населением Франции в области занятости, образования и культуры, в обеспечении жильем. В 1984 году издан новый указ, уточнявший некоторые аспекты пребывания иностранцев во Франции. В его рамках начал осуществляться курс на либерализацию правил найма и увольнения, повышение гибкости управления трудовыми ресурсами.

В 90-х годах XX века Франция столкнулась с проблемами, которые заставили ее пересмотреть миграционную политику и ужесточить миграционное законодательство.

Во-первых, необходимо учитывать, что низкий социальный статус нелегальных иммигрантов и, как правило, высокий уровень преступности в их среде привели к стойкому ассоциированию французами понятия «иммигрант» (особенно из стран Африканского региона) с понятием «преступник».

Во-вторых, в 1990-х годах в стране наблюдался рост безработицы. В 1994 году количество безработных составило 12,5% всей численности экономически активного населения. В этих условиях обострилась боязнь конкуренции со стороны иммигрантов на рынке труда.

В-третьих, рост количества иммигрантов и постоянно проживающих во Франции иностранцев (соответственно 4,2 и 3,6 млн. человек в 1990 г.) при сохранении их культурной автономии в рамках французского общества привел к возникновению «проблемы национальной идентичности». Иммигранты не были склонны принимать культурные и этнические ценности своей новой родины. Последняя проблема не стояла ранее перед французским обществом, так как до второй половины XX века бóльшую часть мигрантов составляли европейцы, которые быстро ассимилировались и во втором поколении уже ничем не отличались от французов.

Основой для преобразований в сфере иммиграционной политики стало внесение изменений в Кодекс о гражданстве в 1993 году. Формально закон ограничивал право автоматического получения французского гражданства человеком, родившимся на территории страны. Родившийся в семье иностранцев может стать гражданином Франции только по достижении совершеннолетия и «проявив свое желание». На самом деле уровень натурализации этим путем заметно вырос.

Закон «Об урегулировании иммиграции, условиях прибытия и нахождения иностранцев во Франции» уточнял и развивал новые положения Кодекса о гражданстве. Предполагалось увеличение срока задержания иностранца, не предоставившего документы полиции, с семи до десяти дней до его выпровождения за границу. Выдворенный за пределы страны, он мог вернуться на территорию Франции только через год. Студентам-иностранцам запрещалось привозить с собой семью во время учебы. Только постоянно работающим во Франции иностранцам сохраняли право пользоваться системой социального страхования.

Иммиграционное законодательство 1993-1995 годов имело определенные недостатки. В некоторых случаях принятые законы не предполагали процедуры принудительного возвращения иммигранта в свою страну, но при этом полностью блокировали его права во Франции. Человек мог стать персоной вне закона, что противоречило его естественным правам.

В настоящее время важным вектором французской правовой политики стала борьба с нелегальной миграцией, о которой следует сказать отдельно.

В 1993-1995 годах французским правительством был проведен комплекс соответствующих мер: создание профильной структуры в правоохранительных органах, расширение прав проверки личности, введение жестких экономических санкций по отношению к предприятиям, использующим труд незаконных мигрантов. В частности, такой комплекс мер был утвержден в первой главе Пятилетнего закона о труде, занятости и профессиональный подготовке от 20 декабря 1993 года. Была учреждена Дирекция по контролю за иммиграцией и борьбе с использованием труда нелегальных иммигрантов.

Закон «О расширении прав проверки личности», принятый 10 июня 1993 года, стал превентивной мерой к ратификации Францией Шенгенских соглашений. Он предусматривал усиление полицейского высокотехнологичного контроля в 20-километровой приграничной зоне, международных портах, вокзалах и аэропортах, введение пластиковых электронных карточек для верификации личности. Полицейский получил право проверять документы любого подозрительного человека при любых обстоятельствах.

Масштабы нелегальной иммиграции вынудили французское правительство дважды за современную историю провести широкомасштабные «амнистии», регулируя положение большого числа нелегальных мигрантов в 1982 и 1997 годах. Однако практика амнистий не всегда является эффективным способом борьбы с нелегальной миграцией, так как не решает одну из главных задач миграционной политики: не способствует интеграции и поддерживает диспропорции на рынке труда.

Кроме борьбы с нелегальной миграцией, стоит отдельно выделить политику натурализации, которая составляет концептуальную основу миграционной политики Франции. Маятник общественного и научного мнения колеблется то в сторону национального идеала равенства и унификации прав, то в пользу признания права на многообразие этнических общин между «республиканским универсализмом» и «культурным дифференциализмом».

Для ряда социологов интеграция во французское общество предполагает ясное осознание принадлежности к французской нации не только как к этнической общности, но и как к добровольному «сообществу граждан». Другие полагают, что только национальное государство, основанное на республиканских принципах, может гарантировать идентичность и безопасность при усилении конфликтов, связанных с экономической нестабильностью общества. Они призывают к гражданской мобилизации, чтобы идеи французской идентичности перестали быть козырем в руках крайне правых.

На практике в результате имплементации политики натурализации Франция получила большую часть инокультурных граждан (мигрантов первого и второго поколений), которые не восприняли ценности и традиции принимающего общества. Напротив, они сохранили этнические и культурные особенности страны, из которой прибыли. Затрудняет интеграцию мигрантов во французское общество и их компактное проживание (более трети мигрантов проживают в районе Парижа). В настоящее время помимо социальных проблем (при существующем спаде экономики и росте безработицы потребность в труде мигрантов отпала) прибавились проблемы межэтнических конфликтов, ксенофобии и социальной напряженности.

События во Франции середины 2000-х годов показали, что либеральная натурализация, ориентированная на неограниченный мультикультурализм, не возымела должного эффекта. Французское правительство, находясь под давлением проблем, связанных с иммигрантами, и требований коренного населения, повернулось в сторону «жесткой интеграции», когда во главу угла ставится социальная стабильность и единство общества на основе соблюдения законодательных и культурно-этических норм, единых для данного многонационального населения страны.

Не будем подробно останавливаться на описании российской миграционной политики и законодательства, попробуем выявить общие черты в российской и французской миграционной ситуации. Хотя, конечно же, своя специфика есть и игнорировать ее нельзя.

Так, на начальном этапе регулирование миграционных потоков в России имело ряд особенностей. В 90-х годах XX столетия миграция в Россию носила социальный, и даже гуманитарный, характер, многие из мигрантов официально получили статус беженцев. Более 2/3 приезжих в этот период составляли русское и русскоязычное население - фактически происходил процесс возвращения соотечественников после распада единого государства7. Иммигрантами, в общеупотребимом сейчас понимании этого термина, этих людей назвать сложно.

Во Франции, кстати, в настоящее время есть не аналогичная, но вполне сопоставимая категория, остающаяся вне поля зрения миграционной политики. Это жители стран ЕС, а также заморских департаментов и территорий Франции. Первые - потому, что французское законодательство рассматривает их как европейских граждан, имеющих полное право на свободное передвижение, проживание и работу внутри Европейского союза, вторые - потому, что являются полноправными гражданами Франции и имеют право на свободное перемещение по всей территории государства, в том числе и по метрополии.

В настоящее время этнический состав прибывающих в Россию мигрантов резко изменился. В нем преобладают представители титульных наций стран Закавказья и Центральной Азии, категория с социально-экономической и культурно-религиозной точек зрения вполне сравнимая с французскими иммигрантами из Магриба. Изменились и задачи, которые приходится решать Российской Федерации, реализуя миграционную политику, - это демографический аспект и вопросы занятости, прежде всего в секторе низкооплачиваемого труда (что непосредственно сближает ее с Францией).

С одной стороны, миграция является способом решения этих проблем. Различные формы внешнего и внутреннего перемещений человеческих ресурсов представляют собой факторы сдерживания естественной убыли населения в Российской Федерации, источники восполнения потерь трудоспособного населения и удовлетворения потребностей развивающейся экономики в рабочих руках. Большее количество мигрантов теоретически способно повысить конкурентоспособность российской экономики за счет дешевой рабочей силы. Для поддержания численности населения необходимо привлекать ежегодно не менее 700 тыс. иммигрантов, а для сохранения численности трудоспособного населения - не менее миллиона в год. По некоторым оценкам, Россия для удержания экономического роста и роста благосостояния населения до середины века должна принять как минимум 20 млн. иммигрантов.

С другой стороны, привлечение неквалифицированных мигрантов не способствует увеличению ВВП на душу населения. Экономический рост в долгосрочной перспективе может происходить лишь за счет повышения производительности труда. Приезд малоквалифицированных мигрантов увеличивает долю малообеспеченного населения с заведомо низким уровнем оплаты.

При этом неконтролируемые миграционные процессы и отсутствие интеграции при излишне либеральном подходе несут в себе социально-экономические и этнокультурные угрозы, как на уровне отдельных территориальных общностей, так и государства в целом8.

Анализируя аналогичные проблемы у себя на родине, французские власти в рамках применяемой на сегодняшний день тактики «жесткой интеграции» избрали тактику селективного отбора мигрантов, прежде всего по уровню образования и специализации. Реализация данного подхода возможна только при тщательном гоcударственном регулировании демографических процессов, контроле кадровых потребностей в экономике, а также при жесткой и эффективной борьбе c нелегальной миграцией.

Собственно, проблема нелегалов характерна сегодня и для Франции, и для России. По разным оценкам, в РФ находятся от 15 до 17 млн. нелегальных мигрантов. Эта социальная группа - между прочим, представители наших братских народов по СССР - фактически вне закона, в их отношении не соблюдается трудовое законодательство, они социально не обеспечены и крайне слабо интегрированы в общество, вынуждены селиться замкнутыми анклавами. Все эти факторы неизбежно ведут к криминализации мигрантских сообществ.

Проведению политики отбора в России препятствуют открытость границ со многими иностранными государствами (прежде всего странами СНГ) и либеральность миграционного законодательства. Тем не менее в 2014 году принят ряд государственных шагов, направленных на ужесточение миграционной политики. Так, согласно Федеральному закону от 20 апреля 2014 года №74-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», мигранты должны будут подтверждать владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации для получения разрешений на работу или временное проживание*. (*Подтвердить соответствие этим требованиям можно будет сертификатом о владении русским языком, знанием России и основ законодательства РФ или документом государственного образца об образовании (на уровне не ниже основного общего образования), выданным образовательным учреждением на территории государства, входившего в состав СССР, до 1 сентября 1991 г.) или документом об образовании /квалификации, выданным лицам, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию на территории Российской Федерации с 1 сентября 1991 г. Закон вступает в силу с 1 января 2015 г., за исключением отдельных положений, которые вступают в силу с 1 сентября 2014 г.)  

Эволюция российской миграционной политики продолжается. Этот сложный и болезненный для общества процесс, как мы видим на французском примере, идет зачастую методом проб и ошибок. Например, так было с доказавшей свою неэффективность практикой поощрения возвращения мигрантов на родину.

Вполне очевидно, что для каждого государства в определенный исторический период миграционные процессы имеют свою неповторимую специфику, определяемую уникальным сочетанием факторов, начиная с географии и заканчивая этнокультурным и религиозным. Тем не менее для всех принимающих стран существуют общие проблемы, связанные с миграцией и порождаемые ею: проблема интеграции (ассимиляции) в обществе, нелегальные миграционные потоки, криминализация мигрантских сообществ и др.

В частности, как показывает опыт Франции, в данных условиях наиболее эффективной проявляет себя единая рамочная модель миграционной политики, сохраняющая при должной прочности общей структуры резерв для гибкого реагирования и оптимально сочетающая в зависимости от текущих условий два основных стратегических элемента.

Первый, рестриктивный, заключается в отказе от стимулирования миграционного потока, так называемая программа сдерживания. Увлечение такого рода политикой при сохранении неблагоприятных тенденций в развитии демографической ситуации может привести к тяжелым последствиям, связанным с нехваткой рабочих рук.

Второй, разрешительный, с опорой на ассимиляцию, предполагает стимулирование иммиграции с выработкой государством особых подходов к их расселению и адаптации.

 

 

 1Рыжов И.В. Миграционная политика Франции: опыт для России/И.В.Рыжов, Д.М.Золи-на//Фаизхановские чтения. 2008. №5.

 2Денисенко М.Б. Иммиграционная политики в Российской Федерации и странах Запада/М.Б.Денисенко, О.А.Хараева, О.С.Чудиновских. М., 2003.

 3Hamilton K. Challenge of French Diversity/K.Hamilton, P.Simon, C.Veniard//Migration Policy Institute. Washington, 2004// URL: http://www.migrationinformation.org/feature/display.cfm?ID=266

 4Боргулев М. Иммиграционная политика Франции: выводы и уроки для России/М.Боргулев//Социологические исследования. 2003. С. 18-32.

 5Морозов Д.Ю. Североафриканская иммиграция во Францию//Исследования по прикладной и неотложной этнологии. 2009. №210.

 6Там же.

 7Макарова Л.В. Региональные аспекты российской иммиграции /Л.В.Макарова, Г.Ф.Морозова, Т.И.Борзунова//Социологические исследования. 1998. №6. С. 48-55.

 8См.: Шлыкова Е.В. Социальная преемственность нововведений миграционного законодательства /Е.В.Шлыкова//Социологические исследования. 2010. №2. С. 56-65.