Институт посредничества в процессе урегулирования военных конфликтов

11:06 15.11.2012 Анна Шелест, ведущий научный сотрудник Одесского филиала Национального института стратегических исследований (Украина)


Посредничество, как один из инструментов решения конфликтов, использовалось на протяжении фактически всей истории человечества, приобретя популярность во времена древней Греции и получив дальнейшее развитие уже в ХХ веке. Решение конфликтов на территории бывшей Югославии и Северной Ирландии, прекращение боевых действий в конфликтах на постсоветском пространстве и на Кипре, урегулирование отдельных вопросов сосуществования конфликтующих сторон на Ближнем Востоке не в последнюю очередь обусловлено именно действиями международных посредников.

Современные конфликты очень редко состоят лишь из двух непосредственно враждующих сторон. Весьма часто конфликтующие стороны получают прямую или косвенную поддержку от третьих сторон, которые в свою очередь, имеют собственные прямые или косвенные интересы в конфликте. Стоит отметить, что подавляющее большинство конфликтов после окончания Второй мировой войны решались именно благодаря привлечению третьих сторон. Таким образом, изучение роли третьей стороны при управлении конфликтом имеет как теоретическое, так и практическое значение.

До сих пор не существует четкого определения посреднических усилий, а также определения его места среди других методов урегулирования конфликтов, таких как «добрые услуги» или управление конфликтом. В тоже время такое отсутствие формализации действий дает возможность большей гибкости, мобильности и инициативности международных акторов, стремящихся к урегулированию конфликтов. Последнее десятилетие характеризуется особенным всплеском посреднических инициатив в разных регионах мира, активизацией новых посредников, таких как Европейский Союз, и даже вынесением посредничества в качестве основы государственного бренда, как в случае с Финляндией.

Под посредничеством в данной статье мы будем понимать невоенные действия третьей стороны - индивидуума, государства, группы государств, международной организации и т.п. - с целью мирного урегулирования конфликта или достижения компромисса между враждующими сторонами по отдельному вопросу, где интерес окончательного решения конфликта выше, чем удовлетворение собственных интересов посредника.

Одним из ключевых элементов анализа того или иного действия является оценка его эффективности. Что является показателем эффективности посредничества? Является ли факт принятия враждующими сторонами мирного плана посредника доказательством его эффективности? Что влияет на эффективность посреднических действий? Какой тип посредника является наиболее эффективным? Это лишь некоторые вопросы, которые требуют ответа.

Дж. Беркович и Т. Ананосон считают, что успешным результатом посредничества является договоренность о прекращении огня, частичное урегулирование или полное урегулирование конфликта.[i] На наш взгляд, такое определение довольно абстрактно и фактически смешивает понятия успешного урегулирования конфликта и успешного посредничества, ведь конечной целью посредника остается лишь факт урегулирования. В тоже время, среди целей посредника могут быть и такие промежуточные как договоренность о начале переговоров или договоренность о личной встрече лидеров враждующих сторон.

Некоторые ученые считают, что успех - это ситуация, в которой обе стороны конфликта формально или неформально принимают посредника и посредническую попытку в течение пяти дней после первой попытки.[ii] При таком определении эффективности вопрос успешности посредничества вообще перестает быть связанным с процессом урегулирования конфликта, а, следовательно, теряется сама сущность посредничества и его целей.

Необходимо отметить, что достижение компромисса не обязательно является целью посредничества. По мнению Дж. Бартона в любых человеческих отношениях есть постоянные несогласия относительно распределения ресурсов, ролей и прав. В некоторых случаях существуют приемлемые компромиссы и приспособления - обычно это происходит, когда материальные ресурсы являются источником разногласий. В таких случаях, с его точки зрения, могут быть использованы традиционные средства урегулирования - с позиции силы, переговоры, посредничество и арбитраж. Однако существуют и другие конфликты, в которых кажется, что невозможно найти компромисс. Это случаи, когда задействованы такие цели и ценности, как групповая идентичность и персональное признание, которые не могут быть распределены как материальные ресурсы. К таким конфликтам, в частности, относятся этнические.[iii] Таким образом, он оставляет посредничество как инструмент урегулирования лишь тех конфликтов, где материальные ресурсы являются основной причиной разногласия, и где возможно достичь компромисса. Однако современные конфликты редко имеют в основе лишь одно противоречие, являются комплексной проблемой взаимоотношений, а иногда и манипуляцией общественного мнения в отношении своих причин, что оставляет возможности для третьих сторон выступить с мирными инициативами по его урегулированию в качестве посредника.

Еще одна группа авторов, среди которых В. Зартман и В. Смит, приравняли успех посредничества к эффективности, беря за отправную точку цели посредника (или сторон). Эта теория подверглась наибольшей критике, ведь цели трудно сравнивать, особенно, когда они переходят в категорию символических.[iv]

Для применения посредничества должен быть правильно выбрано время, когда стороны конфликта наиболее готовы к вмешательству третьей стороны. Многие исследователей сходятся на том, что от правильного момента времени может зависеть и конечная эффективность действий посредника. Однако в научной среде продолжается дискуссия, что именно считать таким моментом и может ли он быть создан искусственно. Большинство сходятся во мнении, что, хотя наилучшим является решение конфликта на ранней стадии его развития, тем не менее, посредничество наиболее успешно, когда конфликт уже достиг «мертвой точки» и стороны не в состоянии сами договориться о прекращении конфликта или его урегулировании.

Текущая ситуация в Сирии демонстрирует неготовность сторон конфликта к его урегулированию. Еще в июле 2012 международное сообщество надеялось на тогдашнего главного посредника - бывшего Генерального секретаря ООН Кофи Аннан, который в свое время зарекомендовал себя как неплохой переговорщик. В течение нескольких месяцев дипломаты практически сосредоточились на его плане мирного урегулирования, который предусматривал проведение переговоров о прекращении огня под мониторингом наблюдателей и формирование временного правительства единства. Однако этот план фактически провалился. Проблема посредников заключается в том, что стороны конфликта, еще имеют силы продолжать боевые действия, они не истощены, не зашли в тупик, и почувствовали вкус победы, а, следовательно, не готовы идти на уступки. Более того, несмотря на согласованный мандат и кандидатуру, на которую согласились не только все члены Совета Безопасности ООН, но и Лига арабских государств, основные международные игроки все еще вмешиваются в процесс самостоятельно, в обход бывшего Генерального секретаря ООН, а также конкурируют между собой, не давая возможности восприятия позиции официального посредника как консолидированной позиции международного сообщества.

Многие факторы влияют на эффективность посредничества, однако одним из базовых есть желание или воля враждующих сторон найти окончательное решение. Дж. Беркович, В. Зартман, С. Фувал, Дж. Рубин во многих своих трудах доказывают, что чем больше стороны конфликта хотят его завершить, тем больше инструментов имеет посредник и тем эффективнее будет посредничество. В то же время Дж. Беркович и С. Ли обозначают, что директивные стратегии могут создать эту мотивацию, путем давления и убеждения. На наш взгляд, такое принуждение разрушает сам принцип добровольности посредничества и первичности желания урегулировать конфликт над самим процессом.

Вмешательство посредника в момент, когда стороны достигли взаимной разрушительной точки, скорее всего, на наш взгляд, приведет лишь к подписанию соглашения о прекращении огня. В то же время, для того, чтобы достичь больших результатов, посреднику необходимо учитывать и общеполитическую ситуацию на мировой арене. Так, по мнению известного посредника, бывшего президента США Джими Картера, в конце 1970-х годов произошли обнадеживающие изменения, одним из самых заметных был отход Египта от союза с СССР в сторону нейтралитета, или даже дружеских отношений с США.[v] Для Вашингтона это был «правильный момент» для вмешательства и предложения очередных посреднических инициатив, ведь тогда считалось, что именно мир с Египтом может стать базой для дальнейшего мирного процесса на Ближнем Востоке, поэтому, имея шанс на сближение с этой арабской страной, снималось и недоверие, существовавшее, когда страны находились по разные стороны идеологического противостояния.

Стороны конфликта, со своей стороны, смотрели на ситуацию иначе, хотя и признавали, что пришло время для посредничества. Для Израиля хрупкость прекращения огня, вместе с экономическими и психологическими затратами на мобилизацию генерировали значительный стимул для посреднических инициатив, которые могли позволить одновременно снизить военные расходы и заблокировать арабские требования полного вывода войск с оккупированных территорий. Египет также был открыт к предложениям США, ведь А. Садат хотел сохранить тактические военные преимущества, избежать многостороннего переговорного формата в Женеве и поддержать свою позицию лидера в арабском мире. Таким образом, отсутствие альтернатив и давление обстоятельств вынудили стороны принять американское посредничество во главе с Г. Киссинжером.[vi]

Успех посредничества благодаря правильному времени вмешательства касается не только вопроса внутренней зрелости конфликта, но и вопроса соответствующих условий внешней среды. Так было в начале 1990-х гг. во время урегулирования конфликта в Камбодже, когда атмосфера конца «холодной войны» и страх распространения конфликта на соседние государства привели к неслыханному до того времени единству всех пяти членов Совета безопасности ООН и стали критическими для разрешения конфликта. Авторы книги «Herding cats» отмечают, что «уникальные исторические поворотные моменты имеют потенциал становиться мощными моментами для миротворцев». Но такие моменты не длятся долго.

Международный контекст, т.е. при каких условиях региональных и глобальных международных отношений происходит развитие конфликта, и проводятся посреднические инициативы, имеет значительное влияние на их эффективность. Во время «холодной» войны основное влияние на развитие ситуации имело противостояние СССР и США, которые в любой момент могли вмешаться в ситуацию и кардинальным образом изменить расстановку сил. В начале XXI века ситуация изменилась, и посредник должен учитывать гораздо больший перечень факторов международных отношений: интересы крупных игроков и региональных акторов, борьбу за лидерство в регионе, двусторонние отношения сторон конфликта, существующие системы региональной безопасности и т.д. Кроме того, необходимо учитывать, каким образом были урегулированы подобные конфликты в других регионах мира, или какие предложения выдвигаются при посредничестве в похожих конфликтах. Так, несмотря на акцентирование международного сообщества на уникальности косовского случая, конфликтующие стороны в Приднестровье, Абхазии и Южной Осетии не единожды пытались использовать «косовский прецедент» или апеллировать к достигнутым договоренностям на Балканах во время переговоров по урегулированию собственных конфликтов.

Стоит отметить, что международный контекст и вмешательство третьих сторон - не посредников, может иметь как положительный, так и отрицательный эффект. В особенности это касается вопроса влияния не-посредников, ведь они могут быть как заинтересованными, так и незаинтересованными в окончательном решении конфликта, даже не будучи непосредственными его участниками и не поддерживая ни одну из сторон. Такие стороны могут иметь выгоду именно из ситуации дестабилизации в регионе, продвигая собственные интересы или поднимая свои позиции за счет ослабления других. Подобная ситуация наблюдается в поведении Китая вокруг урегулирования конфликтов на территории Судана.

Концепция эффективности посредничества очень тесно связана с ответом на вопрос, почему попытка была неудачной. Кроме ответа с точки зрения временной перспективы - конфликт еще не «дозрел» для вмешательства посредника, мы можем упомянуть и другие элементы, основываясь на примере посреднических усилий США по урегулированию конфликта за Фолклендские острова 1982 г., которой приводит М. Клебёр: из-за того, что США были слишком пристрастны к Британской позиции (структура конфликта), потому что госсекретарь США А. Хейг не подходил на роль посредника (поведение посредника), потому что аргентинцы недооценили британскую решимость вернуть острова - вопрос, переросший из сугубо прагматического в сферу символической политики и дела чести (поведение сторон).[vii]

Вообще М. Клебёр считает, что понятие успеха и поражения являются скорее сконструированными: они - предмет специфических ценностей, интерпретаций и «маркировка» (labeling), как и многие другие концепции в социальных науках. Они не являются проблемными, пока определение и операционализация результатов посредничества не будут включены в систематизированную нормативную и аналитическую концепцию, которой придерживается аналитик.[viii]

Еще одним важным фактором, влияющим на эффективность посредничества, являются отношения между сторонами конфликта. Так, Дж. Уолл и А. Линн настаивают, что посредничество скорее будет успешным в случае, когда враждующие стороны относятся к одному международному режиму, под которым понимается «набор прямых, косвенных принципов, норм, правил и процесс принятия решений, вокруг которых конвергируются (сближаются) ожидания актеров в данной сфере международных отношений».[ix]

В свое время такие ученые как К. Бирдсли и Д. Квин провели исследования относительно эффективности конкретных механизмов посредничества для урегулирования кризисных явлений. Их вывод заключался в том, что каждый стиль посредничества имеет свои сравнительные преимущества в зависимости от поставленной цели. Так, по их мнению, фасилитация является наиболее эффективной для обеспечения снижения посткризисного напряжения, так как способствует тому, что акторы добровольно признают набор соглашений, которые являются приемлемыми для всех сторон. А это, в свою очередь, влияет на снижение шансов пересмотра статус-кво. В то же время, по мнению исследователей, манипуляцию лучше применять для обеспечения формальных договоренностей и достижения всеобщего прекращения кризиса, ведь дальнейшие события имеют минимальное влияние на такие договоренности.[x]

Однако практика посредничества доказывает, что посредник не должен сосредотачиваться только на одном стиле или стратегии. Разные этапы развития конфликта и переговорного процесса могут требовать разные стили посредничества и использования различных механизмов для достижения максимальной эффективности. Особенно часто манипуляция сочетается с двумя другими стратегиями, используя отдельные их механизмы. В тоже время общая практика посредничества подтвердила, что фасилитация является наиболее эффективной стратегией посредничества, поскольку предусматривает максимальный обмен информацией между сторонами, активно привлекая их к переговорному процессу и достижению финального решения, что способствует принятию более осознанных обязательств и длительному миру.

По мнению автора, посредник является тогда эффективным и целесообразным, когда он помогает в процессе общения и выступает в качестве цепи, связывающий противные стороны, а не тогда, когда навязывает свою позицию и манипулирует сторонами. Ведь при достижении своих интересов посредник может забыть о непосредственных интересах конфликтующих сторон, и достигнутый мир будет лишь временным, так как стороны не будут испытывать непосредственной причастности к процессу мирного урегулирования.

Удачный посредник, на наш взгляд, должен быть способным взглянуть на предыдущие попытки, которые провалились, и должен быть на одной волне с теми изменениями в событиях между враждующими сторонами, которые происходят. Адекватная информация, которую посредник имеет относительно сторон конфликта, его истории и развития, современного состояния - являются важными факторами для успешного посредничества. Налаженный личный контакт между посредником и лидерами враждующих сторон также может сыграть значительную роль, особенно на первом этапе, когда посреднические усилия только предлагаются, и стоит вопрос выбора посредника.

В то же время мы как исследователи сталкиваемся с проблемой, что именно считать успехом посредника. Ведь на вопрос «были ли Соединенные Штаты успешными в урегулировании арабо-израильского конфликта?", большинство экспертов дадут отрицательный ответ, так как конфликт до сих пор окончательно не решен. Однако, если оценивать отдельные инициативы американской дипломатии, то мы можем говорить об успехе, например, посредничества Г. Киссинджера в 1973 году, которое привело к подписанию Синайских Соглашений 18 января 1974 года, или посреднических действиях, результатом которых стало достижение соглашения в Кемп-Дэвиде 1978 года.

Эффективность посредничества является наиболее сложной категорией для оценки из-за необходимости ответа на следующие вопросы, какова цель посредничества и что считать успехом. Полное разрешение конфликта не обязательно является первоочередной целью посреднических усилий. Они могут быть направлены на промежуточные задачи, например, прекращение огня, начало переговоров между конфликтующими сторонами, определенные уступки от сторон и т.д. Таким образом, эффективность посредничества будет оцениваться именно через достижение этих поставленных задач, а не успешность переговоров, которые начались уже после окончания посреднических усилий. Так, посредничество Европейского Союза, а фактически Николя Саркози как главы председательствующего государства, во время грузинско-российского конфликта 2008 года можно считать успешным, так как была достигнута главная цель - прекращение огня и начало переговоров. Отсутствие окончательного решения конфликтов на территории Грузии не является показателем неэффективности посредничества ЕС, так как не являлось основной целью. Решение этой задачи будет уже показателем эффективности действий международных посредников в Женевских переговорах, которые пришли на смену французским инициативам.

Перед каждым посредником стоят разные цели и задачи, четкое определение которых может способствовать анализу эффективности его посреднической миссии. Так, например, перед специальным посланником Генерального секретаря ООН в регион Африканских Великих озер были поставлены следующие задачи: по возможности договориться о прекращении военных действий в восточном Заире, продвигать идею международной конференции по вопросам безопасности и развития, и выяснить перспективы развертывания долгосрочной миссии ООН в регионе, начиная с назначения специального представителя ООН. Таким образом, полноценное окончание конфликта не являлось мерилом эффективности действий посредника, ведь такая цель не стояла на повестке дня, хотя и подсознательно предусматривалась.

Значительное влияние на успех посредничества имеют и субъективные факторы, такие как статус посредника, его личные и профессиональные качества, прошлый опыт, принадлежность к той или иной культуре. Вообще культурные аспекты на сегодня является наименее изученной категорией в посредничестве. Тем не менее, исследования относительно их влияния на переговорный процесс все больше интересуют практиков посредничества, ведь неучтение отдельных культурных аспектов во время переговоров и предложения мирных инициатив могут стать не только преградой для окончательного урегулирования, но и снизить общий уровень доверия к посреднику.

Нельзя однозначно сделать вывод, какой тип посредничества является наиболее эффективным, и возможно ли вывести универсальную формулу относительно того, какой конфликт, каким типом посредничества может быть лучше решен. Каждый отдельный тип посредничества имеет свои преимущества и недостатки. Кроме того, большинство современных конфликтов были решены с помощью комплексного использования нескольких типов посредничества. Чаще всего происходит одновременное использование государственного и институционального посредничества, что продемонстрировали конфликты в Грузии, Приднестровье, Нагорном Карабахе, на Ближнем Востоке и др.

К преимуществам международной организации можно отнести высокий уровень доверия, относительную нейтральность и возможность объяснить мотивы вмешательства. Государственное посредничество, в свою очередь, имеет больше рычагов, возможности для манипуляции. Кроме того, оно может быть более гибким, чем институциональное. К недостаткам работы международных организаций необходимо отнести отсутствие консенсуса внутри организации (ОБСЕ), иногда недостаток ресурсов и бюрократические проволочки (ООН). К недостаткам же государственного посредничества мы можем отнести ангажированность, преимущество национальных интересов над задачей решения конфликта, прошлый опыт отношений с одной из враждующих сторон и т.д.

Понятие эффективности международного посредничества наиболее зависимая категория, так как является продуктом других категорий и характеристик. Категория эффективности напрямую связана с вопросами «дозрелости» международного конфликта к посредничеству, выбором правильного момента для вмешательства, особой самого посредника, его полномочиями и возможностями, а также с проблемой ожиданий враждующих сторон, как от урегулирования конфликта, так и от посредничества и, не в последнюю очередь, с причинами возникновения конфликта.

Определенным образом, по нашему мнению, для посредников было бы эффективным не ставить изначально целью конечное урегулирование конфликта, а идти путем промежуточных уровней, что улучшило бы коммуникацию, как со сторонами конфликта, так и с международным окружением. Ведь в случае затягивания или поражения первого раунда переговоров с участием посредников, даже при достижении первых конкретных договоренностей, - действия посредника будут считаться неэффективными. В то же время, если цели будут объявляться постепенно: усадить стороны за стол переговоров - начать переговорный процесс - обеспечить права беженцев и мирного населения - обеспечить доставку гуманитарного груза - подписание соглашения о прекращении огня - развертывание миротворческой миссии - полноценный мир и т.п. - то достижения каждой из этих промежуточных целей будет считаться успехом посредника, а, следовательно, будет повышаться уровень доверия к нему и его действиям в процессе мирного урегулирования конфликта, что позволит эффективно переходить к следующему уровню переговоров.



[i] Bercovitch J. Some Conceptual Issues and Empirical Trends in the Study of Successful Mediation in International Relations / J. Berkovitch, J.T. Anagnoson and D.L. Wille // Journal of Peace Research. – 1991. - Vol. 28, No.1. - P. 8.

[ii] Frei D. Conditions Affecting the Effectiveness of Mediation / D. Frei // Peace Science Society (International) Papers. – 1976. - No. 26. - P. 69.

[iii] Burton J. W. Conflict Resolution: Towards Problem Solving / J.W. Burton // Peace and Conflict Studies. – 1997. - Volume 4, Number 2. – Available on web: http://www.gmu.edu/programs/icar/pcs/burton.html

[iv] Kleiboer M. Understanding Success and Failure of International Mediation / M. Kleiboer // Journal of Conflict Resolution. – 1996. - Vol. 40, No. 2. – P. 362.

[v] Carter J. Keeping Faith: Memoirs of a President / J. Karter; University of Arkansas Press, 1995. – P. 282.

[vi] Mandell B. Mediation in the Development of Norms to Manage Conflict: Kissinger in the Middle East / B. Mandell & B. Tomlin // Journal of Peace Research. – 1991. - vol. 28, no. 1. - P. 52.

[vii] Kleiboer M. Time to Talk? Multiple Perspectives on Timing of International Mediation / M. Kleiboer and P. 't Hart // Cooperation and Conflict. – 1995. - Vol. 30. – P. 317.

[viii] Kleiboer M. Understanding Success and Failure of International Mediation / M. Kleiboer // Journal of Conflict Resolution. – 1996. - Vol. 40, No. 2. – P. 362.

[ix] Wall J.A. Jr. Mediation in Peacekeeping Missions / J.A. Wall Jr. and D. Druckman // Journal of Conflict Resolution. – 2003. - Vol. 47 No. 5. – P. 693 – 705.

[x] Beardsley K.C. Mediation Style and Crisis Outcomes / K.C. Beardsley, D.M. Quinn, B. Biswas and J. Wilkenfeld // Journal of Conflict Resolution. – 2006. - Vol. 50, No. 1. - P. 81.

Ключевые слова: Сирия Концепция эффективности посредничества ООН ОБСЕ Приднестровье

Версия для печати