Международная «антиотмывочная» система: структура, актуальные тенденции и вызовы

Считается, что история понятия «отмывание денег» (ОД) берет начало в 1920-х годах в США. На фоне принятия сухого закона местная мафия создавала специальные «прачечные» для введения доходов от незаконного оборота спиртного в легальный оборот. При этом до 1980-х годов отмывание «грязных» денег рассматривалось не как самостоятельное правонарушение, а преследовалось в связке с предикатными преступлениями¹.

Формирование современной системы ПОД/ФТ/ФРОМУ

Вместе с активным развитием мировой финансовой системы и ростом числа офшорных зон стремительно увеличивались и масштабы отмывания денег по всему миру. Главным источником незаконных капиталов служила, как правило, торговля наркотиками. В этой связи именно в контексте борьбы с наркотрафиком в международно-правовом поле появилось требование признать легализацию преступных доходов уголовным преступлением. Впервые такой подход был сформулирован в Конвенции ООН против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года (Венская конвенция).

В 1989 году по инициативе стран «семерки» была создана Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ). В качестве первого шага в 1990 году ФАТФ разработала 40 Рекомендаций, направленных на совершенствование законодательных систем и финансовых структур стран-участниц для их защиты от использования в целях ОД.

События 11 сентября 2001 года подстегнули расширение мандата ФАТФ на сферу борьбы с финансированием терроризма (ФТ) - Группа приняла дополнительные 9 Специальных рекомендаций в этой области. С 2006 года компетенция ФАТФ постепенно начала распространяться и на вопросы противодействия финансированию распространения оружия массового уничтожения (ФРОМУ).

В 2012 году были утверждены обновленные стандарты в их нынешнем виде - переработанные 40 Рекомендаций в отношении всего комплекса проблем ПОД/ФТ/ФРОМУ в пределах мандата ФАТФ².

Рекомендации ФАТФ как межправительственного объединения, функционировавшего в рамках ОЭСР, изначально носили необязательный характер, а сама работа Группы позиционировалась, скорее, как экспертный формат. Однако по мере развития «антиотмывочной» сферы все больше стран в той или иной степени подключались к деятельности ФАТФ, требования которой со временем стали претендовать на универсальность.

С 1998 года ФАТФ начинает выделять категорию стран, «не сотрудничающих в сфере борьбы с угрозами отмывания денег» (Non-Cooperative Countries and Territories - NCCT). В 2000-2001 годах 23 таких юрисдикции³ были занесены в пилотную версию «черного» списка, для выхода из которого требовалось привести национальное законодательство в соответствие со стандартами Группы. Отказ от сотрудничества с ФАТФ грозил существенными ограничениями или полным отключением от мировой финансовой системы. Первый опыт применения такого механизма принуждения, несмотря на ряд недостатков, был признан эффективным - страны одна за другой отчитывались о выполнении требований Группы и выходили из перечня.

После того, как в 2006 году последняя юрисдикция покинула «черный» список, подход к его формированию изменился. В рамках ФАТФ создали Рабочую группу по обзору международного сотрудничества (International Cooperation Review Group - ICRG), на которую возлагались функции мониторинга стран, имеющих стратегические недостатки в национальных «антиотмывочных» системах. В зависимости от уровня их сотрудничества и политической воли к взаимодействию с ФАТФ ICRG начала составлять два списка «штрафников» - «серый» и «черный»⁴.

Для того чтобы делать вывод о соответствии или несоответствии той или иной юрисдикции стандартам ФАТФ, требовалась понятная и максимально объективная процедура контроля. С этой целью был разработан соответствующий механизм, который получил название «взаимная оценка» (ВО). Взаимной эта процедура названа потому, что страны по очереди оценивали друг друга на взаимной основе.

Первые оценочные раунды в 1990-2000-х годах проходили не вполне системно, поскольку многие участники только включались в процесс. Однако с принятием Методологии оценки технического соответствия Рекомендациям ФАТФ и эффективности систем ПОД/ФТ/ФРОМУ⁵ в 2013 году процедура проверки юрисдикций со стороны ФАТФ приобрела регламентированный и в целом достаточно прозрачный характер. Был запущен 4-й глобальный раунд ВО, обязательный для каждой страны или территории вне зависимости от того, является она членом ФАТФ или нет. На практике с этого момента в оценках участвуют все юрисдикции мира за исключением несотрудничающих государств и ряда стран с тяжелой военно-политической обстановкой (например, Афганистан и Сомали).

Описанный порядок отчетности перед ФАТФ предполагает исключительно экспертно-технический характер - страны принимают у себя экспертов-оценщиков, активно взаимодействуют с ними в процессе ВО, участвуют в обсуждении проектов отчетов. По итогам оценки юрисдикция ставится на регулярный (Regular Follow-Up) или усиленный мониторинг (Enhanced Follow-Up) с последующими отчетами о прогрессе раз в три года или раз в год соответственно. В случае, если страна показала неудовлетворительные результаты, она попадает на мониторинг ICRG, которая может запустить в отношении нее упомянутую процедуру внесения в «серый» или «черный» список.

Формальный статус Рекомендаций ФАТФ долгое время не был определен до тех пор, пока в 2005 году работа Группы не получила поддержку со стороны ООН и ее Совета Безопасности. Резолюция СБ ООН 1617 (2005) впервые упомянула усилия ФАТФ по борьбе с ФТ, при этом настоятельно призвала все государства - члены ООН соблюдать всеобъемлющие международные стандарты, содержавшиеся в действовавших на тот момент 40 Рекомендациях ФАТФ, касающихся отмывания денег, и в 9 Специальных рекомендациях ФАТФ, касающихся финансирования терроризма.

В дальнейшем призыв соблюдать стандарты ФАТФ регулярно включался в другие резолюции СБ ООН (всего более 30). В частности, резолюция 2253 (2015) акцентировала важность соблюдения Рекомендации 6 (Целевые финансовые санкции (ЦФС), относящиеся к терроризму и финансированию терроризма) с целью воспрепятствовать террористам в сборе, перемещении и использовании денежных средств. В контексте вопросов нераспространения ОМУ резолюция 2094 (2013) приветствует усилия государств-членов по соблюдению Рекомендации 7 (ЦФС, относящиеся к распространению ОМУ) и пояснительной записки к ней.

Эволюция ФАТФ как регулятора в «антиотмывочной» сфере сопровождалась не только расширением ее мандата, но и все большим географическим охватом вплоть до формирования Глобальной сети ПОД/ФТ/ФРОМУ. Если в 1990-х годах членами Группы были в основном страны «семерки» и ОЭСР, то после 2000 года в состав ФАТФ вошли Аргентина, Бразилия, Индия, Китай, Мексика, Россия, ЮАР. Позже к ФАТФ присоединились Гонконг (как юрисдикция в составе КНР, но получившая самостоятельный голос в Группе), Израиль, Малайзия, Саудовская Аравия, Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива (ССАГПЗ; «коллективный» член ФАТФ) и др. После вступления в Группу Индонезии в 2023 году все активнее звучат голоса о необходимости прекратить прием новых членов, поскольку все страны с крупнейшими экономиками и финансовыми системами уже получили соответствующий статус.

Процесс расширения ФАТФ проводился в рамках масштабной стратегии регионализации, частью которой стало также создание региональных групп по типу ФАТФ (РГТФ). Первая подобная организация - Карибская группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (КФАТФ - CFATF) - создана еще в 1990 году. Впоследствии было запущено еще восемь аналогичных форматов во всех остальных регионах мира. Основная цель - обеспечить с их помощью глобальный охват «антиотмывочной» сети. Предполагалось, что все государства и юрисдикции с самостоятельной финансовой системой должны принимать участие в работе хотя бы одной из РГТФ.

К главным функциям РГТФ относятся проведение взаимных оценок для стран-членов, представление их интересов в ФАТФ, участие в типологических исследованиях. При этом в отличие от «головной» организации региональные группы не могут вырабатывать свои стандарты - это является исключительной прерогативой ФАТФ, которая следит также за качеством и соответствием принимаемых РГТФ отчетов о ВО.

На страновом уровне за реализацию политики в сфере ПОД/ФТ/ФРОМУ должен отвечать специальный орган - подразделение финансовой разведки (ПФР). Создание автономного⁶ ПФР - одно из ключевых требований ФАТФ к национальной «антиотмывочной» системе. Для оперативного обмена информацией между ПФР создана специальная международная сеть - Группа подразделений финансовой разведки «Эгмонт», в рамках которой действует защищенный канал связи. В соответствии со стандартами все юрисдикции обязаны подать заявку на подключение к его работе. Группа «Эгмонт» наряду с целым рядом других международных организаций (Всемирным банком, Международным валютным фондом, Управлением ООН по наркотикам и преступности, Интерполом и др.) активно участвует в работе ФАТФ в качестве наблюдателя.

Таким образом, современная международная система ПОД/ФТ/ФРОМУ представляет собой совокупность международных договоров (универсальных⁷ и региональных конвенций, двусторонних договоров и иных правовых актов) и международных стандартов, разрабатываемых ФАТФ. С институциональной точки зрения она состоит из ФАТФ и 9 РГТФ, а также Группы «Эгмонт». Важную роль в системе ПОД/ФТ/ФРОМУ играет ООН и ее Совет Безопасности, принимающий резолюции о введении ЦФС за ФТ⁸  и ФРОМУ⁹, а также специализированные учреждения ООН, которые могут оказывать ФАТФ и членам Глобальной сети экспертно-консультативную поддержку и техническое содействие, а в определенных случаях участвовать также в проведении ВО¹⁰. Кроме того, действует ряд профильных региональных форматов в сфере ПОД/ФТ/ФРОМУ (например, Совет руководителей ПФР государств - участников СНГ) и т. д.

Тенденции развития международной системы ПОД/ФТ/ФРОМУ

Международная «антиотмывочная» система не является статичной и развивается с учетом эволюционных изменений мировой экономики и сферы финансов, а в стандарты ФАТФ регулярно вносятся коррективы. Расширяется применение риск-ориентированного подхода к ПОД/ФТ/ФРОМУ, который позволяет правильно распределять ресурсы стран и эффективно бороться с возникающими угрозами. Каждая страна должна на регулярной основе проводить и обновлять национальные оценки рисков¹¹ отмывания денег, финансирования терроризма и финансирования распространения оружия массового уничтожения. На основе проведенного анализа разрабатывается соответствующая политика в сфере ПОД/ФТ/ФРОМУ,
эффективность которой будет оцениваться в ходе взаимной оценки.

Наиболее острую проблему для регулирования представляет рост сектора виртуальных активов (ВА) в связи с его децентрализованной природой и высокой степенью анонимности. ФАТФ разработала несколько вариантов возможной политики в этой области для снижения рисков, связанных с ВА, и повышения прозрачности их оборота. При этом пока не до конца ясно, как предложенные меры в такой динамичной и высокотехнологичной сфере будут работать на практике, поэтому можно предположить, что государства неизбежно продолжат совершенствовать соответствующие стандарты.

По-прежнему актуальным остается вопрос повышения инклюзивности работы ФАТФ. Среди 40 ее членов (38 юрисдикций и две региональные организации) очевиден значительный перекос в сторону представителей коллективного Запада. Из африканских стран в Группу входит лишь ЮАР, а из латиноамериканских - только Аргентина, Бразилия и Мексика. При этом РГТФ не голосуют при принятии решений и утверждении стандартов. В этой связи обсуждаются различные инициативы повышения роли региональных групп в ФАТФ, а также участия стран из наименее представленных регионов. Однако приходится констатировать, что на сегодняшний день приемлемого для всех сторон решения пока найти не удается.

Одна из активно продвигаемых тем на площадке ФАТФ - защита некоммерческих организаций (НКО) от чрезмерного давления в вопросах противодействия ФТ. По мнению многих участников Группы, сектор НКО нуждается в более гибком подходе к регулированию, основанном на всесторонней оценке потенциальных рисков. Данный подход вызывает множество дискуссий, поскольку предлагаемые решения отражают, скорее, прозападную точку зрения и, как следствие, трудно реализуемы в незападных странах.

Все чаще поднимается вопрос политизации «антиотмывочной» системы. Международное сотрудничество в сфере ПОД/ФТ/ФРОМУ призвано носить сугубо технический характер, а все вопросы в ФАТФ должны решаться на основе консенсуса. Несмотря на это, в последние годы очевидно влияние политической конъюнктуры на процесс принятия решений в Группе. Именно западники, будучи в большинстве, в том числе в подавляющем большинстве в Секретариате, задают тон дискуссиям, предлагают приоритеты, продвигают свои ценности и видение будущего. Действующий в ФАТФ принцип консенсуса трактуется все более расширительно - настойчиво повышается потолок числа голосов, которые необходимы для его блокирования¹². Нередки манипуляции правилами процедуры для достижения нужного Западу результата.

Наглядным примером пагубных тенденций в Группе стала ситуация вокруг России. В 2023 году на фоне конфликта на Украине принято беспрецедентное решение приостановить членство Российской Федерации в ФАТФ, а затем и в Группе «Эгмонт». Это повлекло за собой отключение от закрытого канала обмена информацией. Не прекращаются неправомерные попытки Киева номинировать Россию в санкционные списки ФАТФ. При этом полностью игнорируются выводы, сделанные самой ФАТФ, - в 2019 году по итогам взаимной оценки российская система ПОД/ФТ/ФРОМУ вошла в пятерку лучших в мире. В 2023 году Россия защитила отчет о прогрессе, который зафиксировал повышение рейтингов по трем Рекомендациям (6, 7 и 25). Данный отчет прошел процедуру проверки качества и соответствия в ФАТФ в феврале 2024 года. Наша страна продолжает добросовестно исполнять все взятые на себя обязательства члена Глобальной «антиотмывочной» сети, включая международное сотрудничество. С 2020 года Россия председательствует в Евразийской группе по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ - региональной группе по типу ФАТФ), обеспечивая высокий уровень ее работы и экспертизы.

Совершенно очевидно, что подобные недобросовестные подходы ФАТФ реализует исключительно в отношении геополитических противников Запада, никак даже не комментируя иные вооруженные конфликты, в том числе с участием США. Отсутствует, например, какая-либо реакция на военные действия в июне 2025 года между Израилем и Ираном или ситуацию в секторе Газа. При этом открыто демонстрируется стремление ФАТФ расширить свой мандат, в том числе за счет вторжения в компетенцию ООН и ее Совета Безопасности.

Сложившаяся ситуация подрывает авторитет ФАТФ, рискует полностью дискредитировать весь ее санкционный механизм, а также ставит под угрозу целостность мировой архитектуры финансовой безопасности. В этих условиях конструктивно настроенным странам следует приложить максимум усилий для возвращения работы Группы в деполитизированное русло. Кроме того, в интересах стран Глобального Юга добиваться повышения своей роли в процессе принятия решений и реализации общей политики в сфере ПОД/ФТ/ФРОМУ. В противном случае будет создан опасный прецедент использования мандата ФАТФ для сведения счетов с политическими конкурентами.

Заключение

Международная система ПОД/ФТ/ФРОМУ, основные контуры которой сформировались к началу 2010-х годов, продолжает непрерывно эволюционировать под влиянием развития мировой финансовой системы, появления новых инструментов, таких как виртуальные активы, а также в целом на фоне социально-экономических изменений в обществе. Актуальные тренды принимаются во внимание при пересмотре стандартов и их адаптации к текущей ситуации. Меняются и подходы к процессу взаимных оценок - в 2022 году принята новая методология, на базе которой будет проводиться очередной глобальный оценочный раунд (уже пятый по счету), начавшийся в прошлом году.

Помимо перечисленных факторов, которые можно назвать постоянными, в последние годы прогрессирует тенденция политизации технического мандата ФАТФ, усугубленная давней проблемой недостаточной представленности незападных стран в структуре Группы. Сложившаяся ситуация порождает проблему диктата коллективного Запада, который стремится использовать санкционный механизм ФАТФ для решения своих геополитических задач, разрушая тем самым фундамент, на котором строится международное сотрудничество в «антиотмывочной» сфере. Это представляет собой наиболее серьезный вызов современной системе ПОД/ФТ/ФРОМУ и ФАТФ как ее главному органу. От того, каким будет ответ на него, во многом зависит будущее и авторитет Группы в глазах всего мирового сообщества.

¹Предикатное преступление - преступление, в результате совершения которого приобретены денежные средства или иное имущество, ставшие предметом легализации (отмывания).

²Дополнительно к стандартам ФАТФ, кроме собственно 40 Рекомендаций, относятся пояснительные записки к каждой из них, а также Глоссарий ключевых понятий с их определениями. Принимаемые ФАТФ руководства и иные документы носят рекомендательный характер и не являются частью стандартов.

³Поскольку ФАТФ имеет дело в первую очередь с финансовыми системами, которые не совпадают с границами суверенных государств, она оперирует понятием «юрисдикция» в значении административной юрисдикции в финансовой сфере. Таким образом, в вопросах членства в ФАТФ (или региональных группах по ее типу) и регулирования в области ПОД/ФТ/ФРОМУ речь идет исключительно о юрисдикциях вне зависимости от того, что могут употребляться и определения «страна», «государство», «территория», «национальный».

⁴Мониторинговые списки ФАТФ, известные как «серый» и «черный», представляют собой перечни юрисдикций и публичные заявления пленума ФАТФ по каждой из них. Первый список («серый») носит название «Increased Monitoring» («Усиленный мониторинг») и включает страны повышенного риска, который должен учитываться при реализации с ними финансовых отношений. Для таких юрисдикций разрабатывается План действий по устранению имеющихся пробелов в «антиотмывочном» контуре. Второй список («черный») – «Сall for Action» («Призыв к действию») – обязывает применять в отношении его фигурантов усиленные меры контроля за операциями или даже контрмеры вплоть до полной приостановки с ними финансовых взаимоотношений. В «черный» перечень попадают юрисдикции, отказывающиеся от сотрудничества с ФАТФ или не сумевшие в отведенные сроки выполнить План действий и устранить выявленные стратегические недостатки национальной системы ПОД/ФТ/ФРОМУ.

⁵В рамках ВО юрисдикция оценивается по двум параметрам: техническое соответствие и эффективность. Оценка технического соответствия национальной системы ПОД/ФТ/ФРОМУ Стандартам ФАТФ проводится в сфере законодательного регулирования - по каждой из 40 Рекомендаций выставляются рейтинги по пятибальной шкале. Для оценки эффективности разработана система из 11 Непосредственных результатов (НР), которые страна должна достигнуть, внедрив Стандарты и выстроив национальный «антиотмывочный» контур. Задача продемонстрировать оценщикам эффективность лежит на оцениваемой стране. По каждому НР выставляются рейтинги по четырехбальной шкале.

⁶В соответствии с Пояснительной запиской к Рекомендации 29 автономность ПФР означает полномочия и возможности для выполнения своих функций свободно, включая самостоятельное решение проводить анализ, запрашивать и/или передавать информацию. Кроме того, ПФР должно иметь правила, регулирующие безопасность и конфиденциальность информации, что подразумевает ограниченный доступ к своим объектам и информации, в том числе информационно-технологическим системам.

⁷Помимо уже упомянутой Венской конвенции 1988 года, стандарты требуют присоединения, как минимум, к Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 года, Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года (Палермской конвенции) и Конвенции ООН против коррупции 2003 года.

⁸Ключевые резолюции СБ ООН по вопросам ФТ и соответствующих ЦФС: 1267 (1999), 1989 (2011), 2253 (2015) и принятые в их развитие в отношении «Аль-Каиды» и ИГИЛ, 1988 (2011) и принятые в ее развитие по движению «Талибан», 1373 (2001) - формирование национальных перечней террористов и международного сотрудничества по исполнению запросов, 2178 (2014) - криминализация деяний, связанных с иностранными террористами-боевиками, 2199 (2015) и 2253 (2015) - криминализация ФТ, 1452 (2002) и последующие резолюции, устанавливающие исключения из применения ЦФС.

⁹Вопросы применения ЦФС, относящихся к ФРОМУ, рассматриваются исключительно в резолюции СБ ООН 1718 (2006). Срок действия ЦФС по резолюции 2231 (2015) истек и более не рассматривается стандартами ФАТФ.

¹⁰МВФ по согласованию с ФАТФ может проводить взаимные оценки членов Группы.

¹¹Согласно стандартам, для оценки риска необходимо идентифицировать существующие угрозы и выявить уязвимости системы ПОД/ФТ/ФРОМУ, что позволит просчитать вероятность ее незаконного использования. Оценка возможных последствий таких злоупотреблений дает представление о текущих рисках.

¹²Принцип консенсуса в ФАТФ допускает некоторое число голосов «против». Ранее блокировать принятие решений могли два-три участника, позже стало требоваться не менее трех-четырех голосов. Сейчас же, как правило, решение принимается, если  «против» не высказались хотя бы пять членов ФАТФ.

Источники и литература

1. Лафитская Ю.В. Международная система ПОД/ФТ/ФРОМУ / Международный учебно-методический центр финансового мониторинга. М., 2021. 86 с.
2. Международная система противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения / Под редакцией Г.Ю.Негляда, Ю.В.Лафитской; Международный учебно-методический центр финансового мониторинга. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2022. 455 с.
3. Староверов А.В. История возникновения и развития законодательства зарубежных государств и международно-правовых норм о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем // Вестник Московского университета МВД России. 2020. №6. С. 147-152.
4. FATF [2024]. Methodology for Assessing Technical Compliance with the FATF Recommendations and the Effectiveness of AML/CFT/CPF Systems. FATF. Paris // www.fatf-gafi.org/en/publications/Mutualevaluations/Assessment-Methodology-2022.html
5. FATF [2012-2025]. International Standarts on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism&Proliferation. FATF. Paris // www.fatf-gafi.org/en/publications/Fatfrecommendetions/Fatf-recommendations.html

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs