Об иске ЕС в ВТО против России и вокруг него

В канун нового 2022 года информационные агентства разнесли весть, что Евросоюз обратился во Всемирную торговую организацию (ВТО), предъявив России претензии на 290 млрд. евро за якобы «дискриминацию» европейских товаров из-за ее политики импортозамещения. Одновременно офис торгового представителя США (USTR) опубликовал доклад[1], в котором говорится о якобы выявленных нарушениях правил ВТО со стороны России, хотя сами США иск в ВТО не подали. Российские официальные лица и эксперты[2] оперативно прокомментировали беспочвенность и абсурдность обвинений. Однако Орган по рассмотрению споров (далее - ОРС) ВТО согласился рассмотреть иск Евросоюза, который, как ожидается, станет крупнейшим по суммарной претензии.

Точнее всего охарактеризовал демарш представителей ЕС в ВТО Министр иностранных дел России С.В.Лавров как «позорный и непорядочный шаг»[3]. Дело в том, что политика импортозамещения в России была вынужденной ответной мерой, вызванной именно санкциями ЕС. Кроме того, рекордная сумма иска определена исключительно в пропагандистских целях дискредитировать Россию как торгового партнера (правила ВТО не предполагают выплат каких-либо компенсаций[4]), поскольку в 290 млрд. евро оценивается не ущерб экономике стран ЕС, а объём госзакупок России, на который вряд ли могли претендовать исключительно европейские компании даже в лучшие добрососедские времена.

После ввода Россией контрсанкций очень сложно оценить реальную упущенную выгоду компаний ЕС. Москва настаивает, что меры России по импортозамещению, указанные Евросоюзом, полностью соответствуют обязательствам страны в рамках ВТО. Она предоставила свои аргументы на двусторонних консультациях с Евросоюзом осенью 2021 года. И хотя ЕС признал их полезными, проблема остается актуальной. Следовательно, спор в рамках ВТО продолжится. Попытаемся разобраться, легитимны ли (с точки зрения ВТО) санкции против России и ее ответные действия, а также механизмы разрешения подобного спора.

Совместимы ли либерализация торговли и санкции?

Противоречия между санкциями и правилами ВТО обусловлены тем, что Всемирная торговая организация создавалась для либерализации торговли, а непосредственная цель санкций – ограничить торговлю по неэкономическим, преимущественно политическим причинам.

Правовым основанием, чтобы нормами ВТО оправдать санкции, служит защита «национальной безопасности». Соответствующий юридический документ – Статья XXI Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ). В ней под термином «исключения по соображениям безопасности» (т.е. исключения, разрешающие вводить торговые ограничения) понимаются действия, которые государство «считает необходимыми для защиты существенных интересов своей безопасности».

Что представляют собой «существенные интересы безопасности» в документах ВТО не определено и остается на усмотрение стран-членов. Дебаты в Совете ВТО показывают, что принятию четкой концепции препятствуют ведущие торговые державы - США и ЕС, которые чаще других применяют санкции. Они предпочитают, чтобы указанная статья ГАТТ была относительно неопределенной, что позволяет подводить под нее различные ситуации, которые в противном случае были бы исключены из соглашения, а санкции стали бы нелегитимными.

США ввели санкции против России в 2014 г., в том числе секторального характера, объясняя свое решение именно соображениями национальной безопасности, что вполне вписывается в указанную норму ВТО благодаря ее размытому характеру. В президентском указе «Вклад в ситуацию на Украине» Б.Обама утверждал, что политика Российской Федерации в отношении Украины «представляет необычайную и экстраординарную угрозу национальной безопасности и внешней политике Соединенных Штатов» (!). Кроме того, президент в данном указе объявляет чрезвычайную ситуацию национального масштаба[5]. Брюссель и вовсе не счел необходимым как-либо законодательно обосновать санкции, поскольку безопасность находится в ведении каждой страны-члена ЕС, а не Совета ЕС. Свои решения ЕС может подвести под упомянутое положение ГАТТ, даже если напрямую о наличии угрозы Евросоюзу речь и не шла[6].

Дальнейшая процедура

Евросоюз инициировал запрос в ВТО в середине июля 2021 г. Между ЕС и Москвой прошли переговоры, которые не привели к мировому соглашению. Взаимные консультации, согласно практике ВТО, – это первая стадия разрешения торгового спора. В конце ноября члены ВТО уже рассматривали запрос ЕС о создании комиссии с целью разрешить спор, однако российская сторона не поддержала эту просьбу. Повторный запрос Евросоюз направил через месяц 20 декабря. В итоге ОРС ВТО согласился сформировать третейскую группу (панель) из трех независимых судей, которые не являются представителями государств и не имеют гражданства заинтересованных сторон спора[7]. Сторона-истец и сторона-ответчик должны будут представить группе свои аргументы.

Представляется, что аргументы российской стороны могут перевесить, поскольку Россия не была инициатором санкционного давления. Той же статьей XXI ГАТТ об «исключениях по соображениям безопасности» можно будет обосновать введение наших контрсанкций. Поскольку санкции, помимо прочего, были направлены против финансового сектора, то, согласно ст. XII ГАТТ, Россия имеет право ограничить количество или стоимость товаров, разрешенных к импорту, чтобы обеспечить свое внешнее финансовое положение и платежный баланс. Кроме того, сумма иска, вероятно, по указанным выше причинам будет снижена третейской группой независимых судей в десятки раз.

Рассмотрев дело, третейская группа направит в ОРС проект первоначального решения. Если участники спора не согласятся с ним, то смогут подать апелляцию. Однако апелляционный орган ВТО фактически не функционирует с декабря 2019 года. Дело в том, что истек срок полномочий арбитров, а новых Организация не может назначить. Камень преткновения – позиция США еще со времен Б.Обамы, которые недовольны решениями предыдущего состава апелляционного органа ВТО и не дают согласие на назначение неподконтрольных себе судей[8]. Следует отметить, что США лидируют по решениям ОРС в свою пользу, при этом именно Вашингтон также намного чаще других не выполняет законные решения суда ВТО, тем самым подрывая его авторитет. 

Даже когда апелляционный орган функционировал, разбирательство занимало годы. Рекомендации ОРС, согласно правилам ВТО, не являются обязательными и не предусматривают санкции за их невыполнение, а тем более какие-либо денежные компенсации. Даже в ранее рассмотренных случаях, когда ответчик отчитывался о выполнении рекомендаций ОРС ВТО, ис­тец зачастую заявлял о том, что он не удовлетворен. Это давало право истцу не исполнять в отношении ответчика свои обязательства по Соглашениям ВТО.

Механизм разрешения споров ВТО подходит для того, чтобы устранить несоответствие национального законодательства какой-либо страны нормам ВТО или чтобы урегулировать небольшие торговые споры, но никак не для решения серьезного торгового конфликта. Страны - участницы ВТО давно сходятся во мнении, что организация в целом требует фундаментальной реформы, хотя дальше дискуссий пока не заходят.

ВТО - клуб закрытый или бойцовский?

Когда в конце 1990-х гг. решался вопрос о целесообразности присоединения России к ВТО, ситуация в мире кардинально отличалась от нынешней. В то время представлялось, что все крупнейшие страны стараются придерживаться принципов открытости и соблюдения международного права как в политике, так и в мировой торговле. Заявку на присоединение Россия подала еще в 1994 г., в 1999 г. были разработаны российские обязательства и начаты переговоры по вступлению. Однако в полноправные члены Организации Россия была принята только спустя 13 лет в 2012 г.

На переговорах представители ведущих развитых стран не уставали повторять российским переговорщикам, что ВТО – это «закрытый клуб» и, чтобы стать его участником, надо заплатить за входной билет. Для того чтобы выполнить требования ВТО («купить билет»[9]), нашей стране пришлось внести изменения в 1 тыс. законов и нормативных актов, регулирующих внешнюю и внутреннюю торговлю. Всестороннее упорядочение торгового законодательства само по себе принесло пользу российской экономике. В соответствии с нормами Организации, изменился и сам процесс законотворчества – он стал более транспарентным, деловые круги приняли участие в формировании бизнес-среды, отечественные производители получили возможность открывать новые рынки.

Однако пока Россия вела изнурительные переговоры о вступлении, атмосфера мировой торговой системы изменилась в худшую сторону. Начало негативной трансформации было положено в конце 2001 г. на Министерской конференции ВТО в Дохе (Катар).

Причина в том, что, пользуясь институциональной отсталостью развивающихся стран (РС), промышленно развитые страны смогли выработать и заложить в нормы ВТО целый ряд изощренных методов ограничения импорта из последних, оставаясь формально в рамках правил Организации. Эти меры сильнее всего били по тем отраслям, где РС наиболее конкурентоспособны – по производству текстиля, сельхозпродукции и др.

Дохийский раунд или «Раунд развития» должен был отрегулировать торговые взаимоотношения стран-членов ВТО, создав равные конкурентные возможности для всех. Как предполагалось, РС должны были снизить таможенные барьеры в сельскохозяйственном секторе экономики. В обмен развитые обязались уменьшить объемы субсидирования сельского хозяйства. Однако переговоры, длившиеся более 15 лет, зашли в тупик, так и не выйдя на компромисс.

В числе основных причин провала Раунда аналитики называли несовпадение подходов западных и развивающихся стран к концепции «Раунда развития». Для западников Раунд оставался инструментом для новой волны либерализации мировых рынков, в том числе рынков ведущих РС. Развивающиеся страны стремились использовать Раунд для изменения баланса сил в системе международных торгово-экономических отношений.

По мнению аналитиков, причиной отсутствия прогресса на переговорах раунда был не только впечатляющий подъем новых игроков в лице Китая, Бразилии, Индии, но и проблема лидерства. На протяжении практически всего послевоенного периода ведущую роль на переговорах в рамках ГАТТ/ВТО играли США и отчасти европейские страны. Примерно с середины нулевых годов доминирование западных экономик явно ослабло. Разумеется, между США и ЕС существует немало торговых противоречий, однако основная линия противостояния на протяжении всего Доха-раунда проходила по линии развитые - развивающиеся страны. Так, западникам уже не удается с помощью ими же заложенных инструментов в нормы ВТО безоговорочно одерживать верх в торговых спорах. Брюссель и Вашингтон, оставаясь политическими союзниками, могут сосредоточиться на своих торговых противоречиях, но в отношениях с Китаем политические факторы нередко полностью вытесняют экономическую повестку, что подчас исключает саму возможность компромисса.

Кризис 2008-2009 гг. вызвал замедление роста мировой экономики и торговли, обострил экономические противоречия и усилил протекционизм в торговой политике ведущих стран. Разрушительными последствиями для системы правил ВТО стали ограничительные меры США, основанные не на нормах ВТО, а на американских законах. Правовую систему ВТО подрывает также участившееся апеллирование США и ЕС к «интересам национальной безопасности» с целью вывести принимаемые меры за пределы правового поля ВТО, то есть для оправдания банального протекционизма.

В результате механизм ВТО, да и само существование Организации ставится под большое сомнение. Система ВТО оказалась не в состоянии этому противостоять и не дает на фоне ухудшения состояния мировой экономикитех экономических выгод рядовым странам-членам, которые ожидались в период их вступления. Столкнувшись с жесткой коллективной несговорчивостью РС в ВТО, США перешли к практике заключения «сделок» на двусторонней основе, часто противоречащих нормам ВТО.

Наиболее яркий пример практики «боев без правил» – торговая война США с Китаем в последние годы и заключение между ними сделки в январе 2020 г., которая, по мнению экспертов Минэкономразвития России[10], очень плохо сочетается с правилами ВТО, причем с самыми базовыми. Так, например, она нарушает правило предоставления режима наибольшего благоприятствования (РНБ). Ведь, согласно сделке, под нажимом США Китай обязался купить американские товары на 200 млрд. долл., но при этом речь не идет о товарах других стран ВТО в пропорциональном объеме. Таким образом «обязательства государства» по закупкам могут стать фактором, серьезно искажающим нормальные условия конкуренции, т.е. США, навязав Китаю указанную сделку, поставили себя над правилами ВТО. Подобному примеру могут последовать и другие члены Организации, что фактически приведет к торговым войнам «всех против всех».

«Быть или не быть, вот в чем вопрос»

Сам факт присоединения России к ВТО поначалу принес некоторые положительные результаты: ряду стран сразу пришлось отменить часть своих протекционистских мер, направленных против российских конкурентов. Например, США отменили поправку Джексона–Вэника, которая запрещала предоставлять России РНБ в торговле. Однако одновременно сенатор Маккейн заявил, что «Россия должна уйти с рынков США»[11]. Возобновление санкционной политики Соединенных Штатов в отношении РФ не заставило себя ждать, что перечеркнуло все полученные преференции одним махом. Главная цель вступления России в ВТО – облегчение доступа нашего экспорта на международные рынки – так и не была выполнена. Наоборот, к существовавшим до 2014 года ограничениям добавились новые в связи с санкционной войной.

Россия так и не получила доступ к новым передовым технологиям, чего особенно ждали от ВТО, когда Москва соглашалась на не очень приемлемые условия для сельского хозяйства и легкой промышленности. США своими санкциями закрыли доступ к технологиям, в частности к авиационному и нефтегазовому оборудованию, которое так необходимо для добычи труднодоступных углеводородов. Членство России в ВТО также не привело к росту объема прямых инвестиций – они, наоборот, падают. Из-за санкций Россия также потеряла доступ к дешевым финансовым кредитам за рубежом, а добиться справедливости через ВТО в этом вопросе невозможно.

Наоборот, восстановление российского сельскохозяйственного производства стало возможным с помощью контрсанкций, которые сейчас ЕС и США лицемерно провозгласили не соответствующими нормам ВТО.

Ожидаемые преимущества от членства в «закрытом клубе» оказались фикцией, с чем согласны и в Минэкономразвития России[12]. «Конечно, мы рассчитывали на созидательную работу в Женеве, а не на «рытье окопов». В этом плане мы вынуждены пока заниматься в ВТО не совсем тем, чем изначально хотели» - заявила директор Департамента торговых переговоров Минэкономразвития Е. Майорова.

Так есть ли смысл оставаться в клубе, правила которого основные члены всегда трактуют в свою пользу и безнаказанно нарушают при необходимости, где действует принцип двойных стандартов: «не мешайте нам конкурировать на вашем рынке, а на наш мы вас не пустим»?

Пока прецедентов выхода из Организации, в которой состоят 164 страны-члена, не было. Во время своего президентства Д.Трамп не раз грозил, что его страна выйдет из ВТО, если к США не будет исключительного отношения, однако так и не предпринял никаких действий. Выход США из ВТО и при Дж.Байдене представляется маловероятным хотя бы потому, что, как оказалось, развязывать торговые войны можно и состоя в данной Организации. Никаких санкций со стороны ВТО не последовало, поскольку она не имеет механизмов по принуждению к выполнению ее решений. Кроме того, выход из ВТО для США повлек бы повышение таможенных тарифов для американских товаров в странах, с которыми у США нет соглашения о свободной торговле.

Представляется, что и нам нет никакого практического смысла демонстративно выходить из ВТО, но уповать на нее и ограничивать себя жесткими рамками правил Организации, «быть святее Папы Римского» не следует. Не пора ли выходить из «окопов»?

Членство в ВТО все же позволяет выигрывать какие-то торговые споры по тарифным ограничениям для российских компаний, что улучшает имидж России на мировой арене. Вместе с тем разбирательства длятся очень долго, ответчики не торопятся отменять торговые барьеры, и российские компании продолжают нести убытки из-за закрытия внешнего рынка сбыта.

ВТО сейчас переживает этап трудного реформирования, которое назрело. Решается, как выстроить новую систему мировой торговли. Противоречия между развитыми и развивающимися странами принципиальны: последние заинтересованы в отказе от принципа консенсуса в принятии решений ВТО в пользу признания принципа большинства, что не устраивает развитые страны[13]. Если Россия выйдет из Организации, то окажется вне дискуссий, ей придется принять те правила, которые будут вырабатывать другие, руководствуясь своими интересами.

Кроме того, все торговые режимы, таможенные союзы, соглашения о свободной торговле (включая Договор о ЕАЭС) так или иначе базируются на нормах ВТО. Поэтому работа по реформированию глобальной организации поможет совершенствовать и наш региональный союз.

Возвращаясь к иску Евросоюза против России в ОРС ВТО, следует отметить два момента. Во-первых, спустя семь лет после введения политически мотивированных экономических санкций против России и получения ее ответных санкций ЕС скрепя сердце признал, что «выстрелил себе в ногу». Так, упущенная выгода европейских производителей от ограничения правил свободной торговли (по их же инициативе) составляет сотни млрд. евро ежегодно. Во-вторых, с учетом того, что по правилам ВТО никто не может обязать страну, которой предъявили претензии, выплачивать предполагаемый ущерб от торговой политики, синхронные действия ЕС и США, кроме как пропагандистскими, назвать нельзя.

Мнение автора может не совпадать с позицией Редакции

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs