Совет Европы: система инструментов защиты прав человека

Совет Европы - лаборатория выработки форм европейского сотрудничества.
Роберт Шуман, министр иностранных дел Французской Республики
10 декабря 1951 года

В этом году Российская Федерация отметит 25-летие своего членства в Совете Европы. Она присоединилась к Совету 28 февраля 1996 года одной из последних, став 39-м государством-членом. Тем самым Россия присоединилась к устоявшейся системе договоров и стандартов с политически и юридически связывающими обязательствами, основой которых является Европейская конвенция по правам человека.

В конце 1940-х годов, после Второй мировой войны, европейские политики и интеллигенция были полны решимости учиться на ошибках прошлого. Континент только что стал свидетелем насилия и беззакония, невиданных в современной истории. Миллионы жизней были потеряны в результате войны, судебных и внесудебных убийств и, конечно же, Холокоста. Вместо того чтобы иметь права, отдельные лица и меньшинства зачастую оказывались в нищете, подвергались преследованиям и деспотическому применению власти и политики.

Политический импульс, созданный на Конгрессе Европы в Гааге в мае 1948 года, вдохновил создание Совета Европы в Лондоне 5 мая 1949 года. Совет Европы стал многосторонним ответом, призванным гарантировать, что ошибки прошлого никогда не повторятся. Его главная цель состояла в совместном устранении рисков, создаваемых послевоенным разделением в Европе, и создании площадки для диалога с целью предотвращения новых разделительных линий.

«Большое значение для политического развития Европы имеет то, что здесь, в органах Совета Европы, у нас есть платформа, на которой представители Европы регулярно встречаются, обсуждают свои обеспокоенности и тревоги, свои желания и надежды. Платформа, где они пытаются установить общие критерии для оценки своих потребностей и где в целом они сотрудничают друг с другом в духе справедливости и добрососедства», - сказал 10 декабря 1951 года в своем обращении к Консультативной ассамблее Совета Европы в Страсбурге Конрад Аденауэр, Канцлер и министр иностранных дел Федеративной Республики Германия и один из отцов-основателей Совета Европы.

Год спустя после официального создания Совета Европы новаторский договор по правам человека, Европейская конвенция о правах человека, была подписана в Риме (Италия) 4 ноября 1950 года 12 государствами-членами и вступила в силу 3 сентября 1953 года.

Европейская конвенция была первой и самой важной из конвенций Совета Европы. Она открыла новые горизонты, поставив потребности и достоинство личности в центр европейского правосудия. Она кодифицировала права на жизнь, свободу и безопасность, неприкосновенность частной жизни и справедливое судебное разбирательство; свободу выражения мнений, собраний, совести и вероисповедания; свободу от пыток, рабства и дискриминации. Хотя эти ключевые права уже были изложены во Всеобщей декларации прав человека, конвенция ввела два важных и дополнительных положения: право на индивидуальное обращение и обязательный характер решений Европейского суда по правам человека, который осуществляет надзор за исполнением конвенции.

Этот правоприменительный механизм, основанный на обязательной юрисдикции наднационального органа, делает Европейскую конвенцию поистине уникальным документом, гарантирующим основные права и основополагающие свободы более чем 835 млн. европейцев сегодня, и вехой в развитии международного права.

Все члены Совета Европы должны ратифицировать конвенцию, подтвердив свою приверженность целям организации, а именно: достижению большего единства между ее членами на основе прав человека и основополагающих свобод, мира и уважения демократии и верховенства права. Российская Федерация ратифицировала Европейскую конвенцию о правах человека 5 мая 1998 года.

В ноябре 2020 года мы отметили 70-летие Европейской конвенции. За последние семь десятилетий этот договор эволюционировал благодаря прецедентному праву Европейского суда по правам человека, чье толкование конвенции обеспечивает ее статус «живого инструмента», способного адаптироваться к изменениям, происходящим в нашем обществе, и правам, связанным с ситуациями, которые нельзя было предвидеть в 1950-х годах, когда конвенция была принята.

Кроме того, был принят ряд протоколов, добавляющих к конвенции новые права. Эти протоколы имеют обязательную силу только для тех государств, которые их подписали и ратифицировали. К числу новых прав, добавленных протоколами, относятся право на мирное пользование собственностью, право на образование и право на свободные выборы тайным голосованием (протокол №1); а также всеобщее Запрещение дискриминации на любом основании со стороны любого государственного органа (протокол №12).

К числу наиболее важных протоколов относятся протокол №6 об отмене смертной казни и протокол №13, распространяющий эту отмену на любые обстоятельства, в том числе на преступления, совершенные во время войны и при непосредственной угрозе войны. Когда в 1949 году был учрежден Совет Европы, лишь немногие страны отменили смертную казнь. Сегодня все наши государства-члены сделали это де-юре или де-факто. Исключая Беларусь, это впервые в истории создало здесь, в Европе, зону, свободную от смертной казни.

Российская Федерация не является исключением. 16 апреля 1997 года она подписала протокол №6. Конституционный суд России давно запретил смертную казнь, и она не применялась уже более 25 лет. Мы считаем, что настало время твердо закрепить это в письменном виде, начав с ратификации Протокола № 6, и надеемся, что российские власти это сделают.

Одним из крупных текущих проектов нашей организации является присоединение Европейского союза к Европейской конвенции по правам человека. Это сделало бы ЕС 48-м участником конвенции. Будучи юридическим обязательством по Лиссабонскому договору, присоединение ЕС к конвенции обречено стать вехой в европейской правовой истории. Это позволит заявителям подавать иски в Европейский суд по правам человека, требуя пересмотра действий институтов ЕС в соответствии с конвенцией.

Используя уникальное право прямого обращения, предоставляемое Европейской конвенцией, любое лицо, группа лиц, компания или неправительственная организация могут обратиться в Европейский суд по правам человека в Страсбурге при условии, что они исчерпали все внутренние средства правовой защиты - суд, который выносит независимые решения в соответствии с конвенцией и которым каждое государство-член добровольно обязалось подчиниться.

На сегодняшний день суд рассмотрел более 1,5 млн. индивидуальных исков. 100 тыс. из них были удовлетворены и обжалованы. В период с 1998 года, когда Россия присоединилась к Европейской конвенции, и до конца 2019 года Европейский суд рассмотрел около 173 тыс. заявлений, поданных против России, и вынес более 2700 решений. В более чем 2500 из них было обнаружено по крайней мере одно нарушение прав человека. Права на справедливое судебное разбирательство, а также на свободу и безопасность и запрещение бесчеловечного и унижающего достоинство обращения - это права, нарушений которых было обнаружено больше всего. В настоящее время около 23% всех заявлений, находящихся на рассмотрении Европейского суда, возбуждены против Российской Федерации. Это свидетельствует о доверии жителей страны к Европейскому суду и необходимости решения нерешенных вопросов защиты прав человека на национальном уровне, проведения реформ и обеспечения перемен.

Действительно, чтобы исправить нарушения, выявленные Европейским судом, государства-члены провели сотни структурных реформ под наблюдением Комитета министров Совета Европы.

За последние 18 лет Комитет министров отследил примерно 3 тыс. дел в отношении Российской Федерации, и около 1200 из них были закрыты окончательным постановлением, то есть Комитет министров счел, что Российская Федерация приняла все необходимые меры индивидуального и общего характера в ответ на нарушения, выявленные Европейским судом.

Положительные изменения, произошедшие вследствие исполнения судебных решений, включают в себя реформу процедуры судебного рассмотрения, гарантирующую правовую определенность, улучшение условий содержания в тюрьмах, введение компенсации за судебную волокиту, прекращение практики автоматической депортации ВИЧ-инфицированных иностранных граждан и иностранцев, которые нарушили иммиграционные правила, защиту имущественных прав добросовестных покупателей, новые правовые гарантии для военнослужащих и защиту избирательных прав осужденных путем снятия полного запрета на голосование заключенных.

На своем последнем заседании по вопросам исполнения постановлений Европейского суда в декабре 2020 года Комитет министров закрыл ряд дел, связанных с процедурами признания недееспособными и психиатрической госпитализацией, благодаря принятию и применению в России ряда законодательных мер, а именно: изменению Гражданского процессуального кодекса 2011 года, который предусматривает, что недееспособное лицо пользуется теми же процессуальными правами, что и любое другое лицо; внесению поправки 2015 года к кодексу о третьей, промежуточной форме недееспособности, а также изменению Закона о психиатрической помощи 2011 года, предписывающего разрешение суда для любой психиатрической госпитализации. Кроме того, имели место случаи, связанные с неуведомлением властями сторон надлежащим образом о запланированных судебных слушаниях и отсутствием публичного доступа к полным текстам судебных решений. Однако эти проблемы были решены с помощью новых ИТ-инструментов, внедренных в судебную систему. Российские суды начали публиковать полные тексты своих решений на сайтах, а их копии можно получить в судебных реестрах по запросу.

Это лишь несколько примеров того, как Европейская конвенция по правам человека и исполнение решений Европейского суда могут привести к позитивным и долгожданным изменениям в жизни людей.

Европейская конвенция, наряду с Европейской социальной хартией, составляет сегодня основу прав человека на нашем континенте. Вместе с сетью из 223 юридически обязывающих договоров и других документов, применяющих принципы конвенции к конкретным вопросам, они создают уникальную систему защиты прав человека, которая защищает каждого человека, каждое сообщество и каждое государство на европейском континенте.

Российская Федерация выигрывает от этого в полной мере. Она ратифицировала почти 70 конвенций и протоколов, в том числе в таких жизненно важных областях, как предупреждение пыток и бесчеловечного обращения, защита национальных меньшинств, пресечение терроризма, предупреждение сексуального насилия в отношении детей и охрана археологического наследия, а также Европейскую культурную конвенцию и Европейскую хартию местного самоуправления.

Во время общения с моими российскими коллегами я вновь обратилась с предложением рассмотреть возможность ратификации Российской Федерацией дополнительных договоров Совета Европы, включая модернизированную Конвенцию о защите данных (Конвенция 108+), Конвенцию о противодействии торговле людьми, Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств и Стамбульскую конвенцию о насилии в отношении женщин и домашнем насилии.

Стамбульская конвенция является «золотым стандартом» в борьбе с насилием в отношении женщин, но из-за недоразумений и заблуждений некоторые государства-члены не хотят ее ратифицировать. Заключение, вынесенное в октябре 2019 года Венецианской комиссией - конституционным экспертным органом Совета Европы, по запросу Армении, развеяло некоторые из этих общественных заблуждений и может быть также полезно в российском контексте. Предотвращение социального неблагополучия и насилия в отношении женщин было в центре внимания проекта «Сотрудничество в реализации российской Национальной стратегии действий в интересах женщин (2017-2022 гг.)», который проводился совместно Советом Европы, властями России и уполномоченным по правам человека в 2019-2020 годах.

Я была министром иностранных и европейских дел Хорватии, когда моя страна ратифицировала конвенцию и по своему собственному опыту могу сказать, что для стран, где действует Стамбульская конвенция, общественные страхи по поводу ее последствий сошли на нет, в то время как жертвы и потенциальные жертвы - в первую очередь женщины - оказались в лучших условиях и были лучше защищены. Я искренне желаю того же и женщинам в Российской Федерации.

Сеть юридически обязательных конвенций Совета Европы укрепляется и обогащается системой частичных соглашений, которые позволяют государствам-членам отстаивать, финансировать и осуществлять определенную деятельность в областях, которые они считают важными. Российская Федерация является активным участником девяти частичных соглашений.

Они касаются борьбы с употреблением и незаконным оборотом наркотиков (группа Помпиду), предотвращения и организации оказания помощи в случае крупных природных техногенных катастроф, поддержки совместного производства и распространения творческих кинематографических и аудиовизуальных произведений («Евримаж»), конституционного права (Венецианская комиссия) и борьбы с коррупцией (ГГПК СЕ), Расширенных частичных соглашений по спорту (ЕПАС) и культурных маршрутах.

В ноябре 2020 года Россия вошла в число 17 государств-членов, создавших новое расширенное частичное Соглашение об организации Обсерватории по преподаванию истории в Европе. В условиях растущего популизма историческое образование, поощряющее широту восприятия и критическое мышление, является ключом к развитию культуры демократии.

Основной целью обсерватории будет сбор и распространение фактической информации о том, как преподается история во всех странах-участницах; содействие обмену передовым опытом и взаимному обучению; а также служить платформой для профессионального развития и создания сетей для европейских профессиональных ассоциаций и институтов, действующих в области преподавания истории. Обсерватория будет опираться на опыт десятилетий Совета Европы в преподавании истории, будет способствовать укреплению устойчивости к манипулированию и искажению истории, а также будет способствовать укреплению мира и диалога.

Через сеть своих договоров и конвенций Совет Европы осуществляет две из своих важнейших функций: установление стандартов и мониторинг.

На основе этих конвенций организация устанавливает практические стандарты в широком круге областей и осуществляет общеевропейский и страновой мониторинг того, как страны выполняют свои обязательства по конкретным конвенциям и соответствуют установленным стандартам. Экспертные органы, осуществляющие такую мониторинговую деятельность, включают Европейскую комиссию по борьбе против расизма и нетерпимости (ЕКРН), ГГПК СЕ (группу государств по борьбе с коррупцией), МАНИВЭЛ (комитет экспертов по оценке мер по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма), ЕКПП (Европейский комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания), ЕКЭП (Европейскую комиссию по эффективности правосудия), Европейский комитет по социальным правам и Консультативный комитет в рамках Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств.

Хотя детали процедур мониторинга могут отличаться для каждого органа, есть некоторые общие черты. Мониторинг обычно основывается на посещениях стран, встречах с властями, гражданским обществом и другими субъектами, а также анализе вторичных источников. Его выводы обсуждаются и принимаются представителями всех государств-участников рассматриваемого договора. Эти механизмы мониторинга и консультирования призваны помочь государствам-членам соблюдать закон, и их рекомендации должны выполняться буквально. Самое главное, что конечная цель мониторинга состоит не в том, чтобы публично пристыдить, а в том, чтобы стимулировать позитивные изменения в тех областях, где обнаруживаются недостатки. Это достигается путем применения наших общих стандартов - часто при поддержке Совета Европы и всегда путем диалога с властями соответствующего государства-члена.

Поддержание диалога с властями, парламентариями, гражданским обществом и средствами массовой информации государств-членов обеспечивает платформу сотрудничества для всей Европы. Это было предусмотрено отцами-основателями организации и является еще одной жизненно важной функцией Совета Европы. Диалог ведется на различных уровнях, на различных форумах и с использованием различных методов участия.

Представители правительств наших государств-членов не реже чем раз в неделю встречаются в Комитете министров Совета Европы, который определяет политику Совета Европы и утверждает его бюджет и программу деятельности. Комитет министров возглавляется одним из членов Совета Европы сроком на шесть месяцев.

Комиссар по правам человека является независимым и беспристрастным несудебным органом, который существует для повышения осведомленности и уважения прав человека в 47 государствах-членах. Комиссар делает это в сотрудничестве с широким кругом международных и национальных учреждений, а также с механизмами мониторинга прав человека. Мероприятия включают поездки в страны и диалог с национальными властями и гражданским обществом, тематическую отчетность и консультирование по вопросам систематического осуществления прав человека, а также мероприятия по повышению осведомленности.

Парламентская ассамблея состоит из 324 членов парламента от 47 государств-членов; Ассамблея избирает генерального секретаря, комиссара по правам человека и судей Европейского суда по правам человека. Она также является демократическим форумом для дебатов, следит за выборами и играет важную роль в рассмотрении текущих вопросов и принятии политических резолюций. Недавний затяжной кризис вокруг участия российской делегации в Парламентской ассамблее Совета Европы имел серьезные институциональные, финансовые и политические последствия. Я очень довольна тем, что этот кризис закончился, и Российская Федерация вновь в полной мере представлена в Ассамблее.

В настоящее время разрабатывается новая дополнительная совместная процедура Комитета министров и Парламентской ассамблеи. Она будет применяться в ответ на серьезное нарушение государством-членом своих уставных обязательств. Я верю, что эта новая процедура сделает действия Совета Европы более последовательными и согласованными.

Конгресс местных и региональных властей - еще один институт Совета Европы, в котором Российская Федерация традиционно играет активную роль. В состав конгресса, состоящего из Палаты местных органов власти и Палаты регионов, вице-президентом которой в настоящее время является губернатор Ленинградской области Александр Дрозденко, входят 648 выборных должностных лиц, представляющих более 200 тыс. местных и региональных органов власти. Его важные функции включают наблюдение за местными и региональными выборами, а также мониторинг выполнения государствами-членами Европейской хартии местного самоуправления.

Кроме того, конференция международных неправительственных организаций включает в себя около 400 организаций-членов, обеспечивает жизненно важные связи между политиками и общественностью и играет ключевую роль в донесении голоса гражданского общества в Совет Европы.

Европейская конвенция по правам человека, Европейский суд, система договоров, частичных соглашений и процедур мониторинга, а также работа нашего комиссара по правам человека, Банка развития Совета Европы и нашей Венецианской комиссии, которая стала самой уважаемой в мире группой экспертов по конституционным вопросам и предоставляет независимые консультации более чем 60 странам, являются выдающимся достижением, у которого нет аналогов на других континентах.

Но в последние годы мы стали свидетелями роста враждебности по всему континенту как к ценностям, за которые выступает Совет Европы, так и к самой многосторонности, а также появления новых рисков. Эта угроза не может остаться без ответа.

Наши государства-члены должны обеспечить применение Европейской конвенции к новым возникающим проблемам, с которыми мы сталкиваемся в быстро меняющемся мире. Безусловно, решения министерской сессии 2019 года в Хельсинки привели к дальнейшим действиям в важных областях.

Что касается искусственного интеллекта, то министры признали, что его постоянно расширяющееся применение должно функционировать таким образом, чтобы защищать и продвигать наши общие стандарты, а не подрывать их. По этой причине специальный комитет по искусственному интеллекту работает над основой для разработки, проектирования и применения ИИ и, как ожидается, добьется существенного прогресса к 2021 году.

Что касается торговли людьми, то министры просили нас изучить пути усиления наших действий по решению сохраняющейся, и в некоторых государствах-членах растущей, проблемы. С тех пор я опубликовала «Дорожную карту действий», а наш орган по мониторингу торговли людьми ГРЕТА составил сборник примеров передовой практики и подготовил руководство для национальных властей.

Аналогичным образом Хельсинкские решения подтвердили необходимость действий по обеспечению равенства между женщинами и мужчинами, а также по борьбе с насилием в отношении женщин и домашним насилием: мы продолжаем осуществлять нынешнюю стратегию гендерного равенства, разрабатываем новую рекомендацию в отношении женщин-мигрантов и беженцев и продвигаем нашу Стамбульскую конвенцию.

Другие приоритеты, определенные в Хельсинки и по которым мы будем продолжать добиваться прогресса, включают укрепление роли и участия гражданского общества; свободу выражения мнений, в том числе свободу средств массовой информации; борьбу с неравенством, расизмом, ксенофобией, выражением ненависти и дискриминацией; социальные права; и вызовы, возникающие в связи с миграцией.

К этому списку можно добавить и насущную проблему окружающей среды. Деградация окружающей среды и реальность изменения климата создают угрозу правам человека. Действуя в рамках нашего мандата, мы должны обеспечить, чтобы и здесь применялись наши общие европейские стандарты. Дела, рассматривавшиеся в национальных судах, Европейском суде по правам человека и Совете Европы, способствовали разработке конвенций, связанных с защитой окружающей среды, которые мы сейчас стремимся сделать как можно более эффективными. Европейская социальная хартия также имеет к этому отношение, поскольку она связана с правом на охрану здоровья.

В последнее время эта тема получила новое развитие в рамках организации, в том числе благодаря совместной декларации председателей комитета министров Грузии, Греции и Германии, призывающей к принятию к концу 2021 года необязательного документа по правам человека и окружающей среде. Руководящий комитет по правам человека (CDDH) уже начал работу над этим вопросом.

Конечно, некоторые проблемы вспыхивают быстро или приходят неожиданно: мало кто мог предсказать приток мигрантов в Европу в последние годы, и, хотя Совет Европы не имеет мандата на управление миграцией, Европейская конвенция по правам человека распространяется на каждого человека, который прибывает в наше общее правовое пространство, и его права должны соблюдаться. Мы оперативно отреагировали, чтобы поддержать действия наших государств-членов по достижению этой цели: мы работали над стандартом размещения в центрах приема и приняли комплексные меры по защите наиболее уязвимых в миграционном процессе детей-мигрантов и беженцев.

Уважение прав человека на всей территории Европы является как жизненно важным, так и юридическим обязательством, и это поднимает более широкую проблему так называемых «серых зон», или спорных территорий, между государствами - членами Совета Европы. Независимо от политики, люди, которые там живут, имеют право на те же права человека, демократию и верховенство закона, что и любой другой европеец. Национальные власти обязаны обеспечить это. Совет Европы должен иметь беспрепятственный доступ на эти территории, чтобы мы могли оценить ситуацию и оказать посильную помощь. Сегодня это не так, и я сделала решение этой проблемы одним из приоритетов своего мандата.

Еще одним, но неожиданным приоритетом стала необходимость помочь государствам-членам отреагировать на пандемию COVID-19 в 2020 году эффективным и соответствующим нашим общим стандартам образом. Очень скоро после вспышки пандемии, в апреле 2020 года, я выпустила комплект справочных материалов для всех 47 правительств, в котором содержались рекомендации о том, как сбалансировать потребности общественного здравоохранения с защитой прав отдельных лиц. Мы не только предупредили о возросшем риске бытового насилия в отношении женщин во время введения необходимых режимов изоляции по всей Европе, но и предоставили средства и платформы, с помощью которых власти могли бы поделиться передовым опытом в решении этой проблемы.

Различные структуры организации дают рекомендации по предотвращению дискриминации и защите прав заключенных, защите данных и отслеживающим приложениям, конституционным и правовым рамкам чрезвычайных полномочий, а также решению вопросов общественного здравоохранения в контексте кризиса общественного здравоохранения и за его пределами.

Перед лицом коронавируса мы продемонстрировали способность руководить одновременно отзывчиво и ответственно, придерживаясь установленных стандартов и соблюдения требования, демонстрируя важность многостороннего подхода в борьбе с беспрецедентными трансграничными угрозами.

Эти и многие другие ситуации демонстрируют способность Совета Европы реагировать на кризисы и делиться нашим опытом на будущее.

Мы не можем сделать это в одиночку. Для распространения знаний и обеспечения широкого применения принципов, стандартов, договоров Совета Европы, прецедентного права Европейского суда по правам человека мы должны опираться на правовое сообщество - юристов, ученых, исследователей и других субъектов. Программа Совета Европы HELP (образование в области прав человека для юристов) направлена на достижение этой цели. Популярность и высокий уровень усвоения этих курсов - особенно во времена пандемии COVID-19 - являются свидетельством спроса на эту инициативу.

В Российской Федерации курсы повышения квалификации для российских государственных служащих проводятся уже в течение 12 лет. Они представляют собой особенную площадку для диалога между нашей организацией и лицами, принимающими решения примерно из 30 федеральных министерств, ведомств и судов, решающими важные общеевропейские вопросы, и фактически являются самым длительным проектом сотрудничества за четверть века членства России в Совете Европы.

Устав Совета Европы призывает к миру, основанному на большем единстве. 70 лет спустя после ратификации Европейская конвенция по правам человека остается краеугольным камнем этого единства. Отцы-основатели Совета Европы не могли себе представить мир, в котором мы сейчас живем, или масштаб и глубину воздействия Европейской конвенции сегодня.

Только работая вместе, мы можем гарантировать, что этот успех будет приумножен и что общие европейские стандарты обеспечат дальнейшие решения как долгосрочных, так и ближайших проблем, с которыми мы сталкиваемся. Это остается в наших общих интересах.

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs