Внешняя политика Австралии в 2020 г.: помощь в целях развития, оборона и торговая война с Китаем

Фото: The Sydney Morning Herald

2020-й год отозвался переменами во многих уголках земного шара. Австралия – ведущее государство южной части Тихого океана, – также не стала исключением. С начала пандемии COVID-19 держава-континент представила как минимум три документа, значительно влияющих на ее внешнеполитический курс в условиях трансформации региональной архитектуры. Более того, пристальное внимание экспертов привлекают отношения Австралии с её главным торговым партнером в лице КНР, ведь уровень австралийско-китайского партнерства в 2020 г. достиг низшей точки за последние полвека.

Австралийский ответ на пандемию COVID-19

Разгоревшаяся пандемия коронавируса заставила многие страны задуматься не только о сдерживании уровня заражения, но и о будущем постпандемийном мире. 29 мая 2020 г. австралийскими властями была представлена новая стратегия «Partnerships for Recovery: Australia’s COVID-19 Development Response», которая сфокусирована на программе помощи соседям по Южно-Тихоокеанскому региону (ЮТР), Тимору-Лешти и странам Юго-Восточной Азии в области здравоохранения и экономики[1]. Вместе с министром иностранных дел Австралии Мариc Пейн новую стратегию представлял министр международного развития и Тихоокеанский помощник министра обороны страны Алекс Хоук, что подчеркивает приоритетность океанийского направления новой австралийской стратегии.

Как и любой другой кризис пандемия указала на проблему, которой долгие годы не уделялось достаточного внимания. Еще в Белой книге по оборонной политике Австралии от 2016 г. на проблему изменения климата пришлось 8 упоминаний, в то время как на пандемию – ни одного.[2] С Белой книгой по внешней политике Австралии от 2017 г. немного иная ситуация – 35 упоминаний об изменении климата и два – о пандемии.[3] Бесспорно, подобное развитие событий невозможно предугадать, но нынешнее усиление внимания к столь неожиданным угрозам при разработке внешнеполитической стратегии уже говорит о многом. Данный факт подтверждается и фрагментом из министерского предисловия нового документа: «То, как наши соседи выйдут из этого кризиса, будет определять экономические и стратегические обстоятельства Австралии на десятилетия вперед».[4] Планируется, что в рамках программы австралийской помощи будет выделено $304,7 млн. странам Океании и Тимору-Лешти[5]. Министр иностранных дел Австралии подчеркнула, что финансирование «поможет снизить экономические и социальные издержки пандемии», что довольно справедливо[6], ведь экономика целого ряда океанийских государств находится не в лучшем состоянии. В самой Австралии, по состоянию на 21 декабря 2020 г., насчитывается 28 171 случай заболевания COVID-19, из которых выздоровели 25 486 чел., а скончались – 908 чел.

Океанийские страны, в свою очередь, смогли частично избежать вспышки заболеваемости COVID-19, в том числе благодаря своей географической удаленности, малой численности городского населения (в большинстве стран Океании около 80% населения проживают в деревнях), а также введению успешных превентивных мер по сдерживанию распространения коронавирусной инфекции (ограничения авиаперелетов, закрытие границ, введение режимов чрезвычайного положения и комендантских часов и др.). Для Австралии стабильность океанийских государств выступает гарантом стабильности всего ЮТР, которой Канберра уделяет особое внимание, ведь это помогает сэкономить на предотвращении более масштабных политических, экономических и социальных последствий.

Источник: составлено автором на основе данных Всемирной организации здравоохранения[7]

Во время пандемии COVID-19 Австралия предоставила пакеты помощи Папуа – Новой Гвинее, Фиджи, Вануату, Соломоновым Островам, Самоа, Тонге, Науру, Кирибати, Тимору-Лешти и др.

Источник: составлено автором на основе Института Гриффитса[8]

Логично, что крупнейшим бенефициаром помощи Австралии стала Папуа – Новая Гвинея, территория которой еще с середины XIX в. утвердилась в сознании австралийцев как щит, защищающий страну.[9] Также стоит обратить внимание на утверждение австралийского учёного Аллана Джинджела: «У Австралии нет никакого мыслимого будущего – плохого или хорошего, в котором Китай не играл бы ключевой роли»[10], с которым трудно не согласиться. Практически не вызывает сомнений тот факт, что рост объемов официальной помощи в целях развития со стороны КНР островным государствам Океании сказывается на внешнеполитическом векторе Австралии в отношении своих соседей. За последние два десятилетия Китай добился определенных успехов в выстраивании отношений с государствами ЮТР. Например, торговый оборот Китая с океанийскими странами с 2000 г. вырос в 23 раза (с US$270 млн. до US$6,39 млрд.). Более того, в период 2017-2018 гг. Китай опередил Австралию в качестве главного торгового партнера для стран Океании, где сегодня действуют тысячи китайских компаний в различных отраслях: от добывающих предприятий до ресторанов и продуктовых магазинов. За 2010-2020 годы Китай также стал третьим по величине донором помощи в Океании, выделив свыше US$1,7 млрд. на реализацию 287 проектов.[11]

Источник: составлено автором на основе данных торговой статистики ООН[12]

Список учтенных государств Океании: Папуа–Новая Гвинея, Фиджи, Соломоновы Острова, Вануату, Палау, Науру, Кирибати, Федеративные Штаты Микронезии, Французская Полинезия, Острова Кука, Новая Каледония, Самоа

Учитывая довольно сильные экономические последствия пандемии, которые Австралии будет тяжело разрешить в одиночку, у КНР есть возможность навязать конкуренцию Австралии в океанийском пространстве, пусть, судя по диаграмме выше, если не в краткосрочной, то в среднесрочной перспективе. На сегодняшний день Китай выделил около US$1,9 млн. островным государствам Океании для борьбы с пандемией, предоставил средства индивидуальной защиты (СИЗ), а также провел ряд встреч с представителями океанийских государств и пообещал оказать поддержку в борьбе со вспышкой COVID-19 и её последствиями. Безусловно, одним из преимуществ КНР в постпандемийном ЮТР могут стать ее тесные торговые отношения со странами Океании, что также поможет их экономическому восстановлению.

В 2020 году Южно-Тихоокеанского региона коснулась и так называемая «вакцинная дипломатия», в русле которой Австралия решила обеспечить вакциной «AstraZeneca» как своих граждан, так и жителей стран Океании и Юго-Восточной Азии. На вакцинацию Австралия планирует потратить около US$500 млн.[13] Таким образом, к тестам на COVID-19, СИЗ, карантинным сооружениям и др., представленным Канберрой океанийским государствам, с большой долей вероятности прибавится и вакцина.

В краткосрочной перспективе борьба с пандемией и её последствиями станет важным аспектом внешней политики Австралии, а высвобождение средств для оказания официальной помощи в целях развития – мощным инструментом укрепления и расширения влияния в Южно-Тихоокеанском регионе, причем не только для Австралии, но для КНР и ряда других «тяжеловесов» региона.

Оборонное измерение политики Австралии

Всё же основное внимание как австралийской, так и мировой прессы привлекловыступление премьер-министра Австралии Скотта Моррисона 1 июля 2020 г., в котором он представил «Обновление оборонной стратегии 2020» (2020 Defence Strategic Update) и «План структуры Сил обороны 2024» (2024 Force Structure Plan) – оборонные документы, призванные подготовить Австралию к постпандемийному миру, «который будет беднее, более опасным и беспорядочным».[14] Спустя долгие годы дискуссий о трансформации региональной архитектуры австралийское руководство предоставило своему Министерству обороны A$575 млрд. (US$397,4 млрд.) на последующие 10 лет для модернизации вооруженных сил и военно-промышленного комплекса (ВПК).[15] По словам австралийского премьер-министра, страна должна быть лучше подготовлена к перспективе возникновения «конфликта высокой интенсивности» (фактически это сочетание означает «война»).

Обновленная оборонная стратегия Австралии охватывает довольно обширную территорию: «от северо-восточной части Индийского океана, через морскую и материковую Юго-Восточную Азию до Папуа – Новой Гвинеи и юго-западной части Тихого океана». Оборонные аспекты также будут сочетаться с другими инициативами, в том числе с Pacific Step-Up[16] в Океании. Таким образом, основным направлением оборонной стратегии Австралии стал так называемый «Индо-Тихоокеанский регион», интерес Австралии к которому подкрепляются рядом количественных показателей, включая обладание самой протяженной береговой линией среди государств региона (прим. 4,8 тыс. км), а также значительным объемом австралийского экспорта (42%) через Западную Австралию, побережье которой омывается Индийским океаном.[17] В случае Океании, стоит учитывать преемственность в восприятии австралийскими правящими кругами ключевой роли океанийского региона в обеспечении собственной безопасности и процветания.

Военное присутствие Австралии в Океании
Источник: 2020 Defence Strategic Update 2020[18]

В то же время, в своей обновленной оборонной стратегии Австралия уделяет значительное внимание Юго-Восточной Азии, ведь именно там расположены одни из важнейших австралийских торговых партнеров, равно как и жизненно важные логистические артерии. Например, Канберра опасается, что если КНР получит контроль над водами Южно-Китайского моря, то может ограничить доступ Австралии и её партнерам к торговым маршрутам. В 2016 г. сумма торговли товарами через Южно-Китайское составила 3,37 трлн. (21% от всей мировой торговли)[19].  Более того, 42% морской торговли Японии (2016 г.)[20], а также около 60% (по данным австралийской прессы в 2015 г.)[21] или 28% (по данным CSIS в 2016 г.)[22] морской торговли Австралии также пришлось на Южно-Китайское море.

В общем и целом, правительство Австралии планирует увеличить оборонный бюджет до 2% (по другим оценкам, до 2,4%) ВВП. На 2020-2021 гг. Канберра уже выделила A$42,2 млрд. на оборону (US$30 млрд.). Теперь Пятый континент находится на пути самого крупного перевооружения и развития своего военно-промышленного потенциала. В рамках обновленной оборонной стратегии Австралия намерена приобрести/модернизировать до 23 кораблей ВМФ и потратить на это A$183 млрд. (US$127 млрд.) На сегодняшний день в Австралии производятся морские патрульные суда класса «Арафура» и класса «Гардиан», которые поставляются странам Океании. В течение последующих двух-трех лет начнется строительство фрегатов класса «Хантер» и подводных лодок класса «Aттак». Повышенное внимание уделяется и подводному флоту. На сегодняшний день австралийский бюджет на создание подводной лодки ударного класса составляет около A$50 млрд. (US$35 млрд.). Учитывая географическое положение Австралии и множество островных территорий в ее зоне влияния, подлодки могут оказаться весьма действенным средством обороны. Всего же Австралия располагает шестью подводными лодками класса «Коллинз», в то время как Китай, из-за роста военного и экономического веса которого, вероятно, и выросло финансирование австралийской обороны, обладает более чем 70-тью подлодками.[23]

В течение последующих десяти лет на военно-воздушные силы Канберра потратит около A$65 млрд. (US$45 млрд.). ВВС Австралии пополнят ударные истребители F-35 Lightning, штурмовики EA-18G Growler, средства ПВО, а также беспилотники MQ-4C Triton (намерена получить в 2023 году), противокорабельные ракетами большой дальности AGM 158C LRASM (около 200 ед.) и др. Говоря о районах применения ВВС Австралии, очевидно возможное использование истребителя F-35 (Австралия заказала 72 ед. F-35 до 2024 г.) в Океании, ведь тактические истребители применяются на ограниченном радиусе действия, в то время как в масштабах всего Тихого и Индийского океанов, Австралия сможет задействовать свои бомбардировщики.

В то же время, для проецирования своей военной мощи также необходима инфраструктура (порты, аэродромы, базы), поэтому австралийские власти инвестируют около A$30 млрд. (US$21 млрд.) в развитие оборонной инфраструктуры. В данном случае важны как минимум три направления австралийской инфраструктурной политики – Северная территория Австралии, где располагаются 3 военные базы, Океания и австралийские территории в Индийском океане.

С 2018 г. Австралия работает над реконструкцией папуа-новогвинейской военно-морской базы (причала) Ломбрум на острове Манус (расположенном к северу от ПНГ) при поддержке Соединенных Штатов. Остров имеет ряд преимуществ, включая стратегически выгодное положение, близость к Южно-Китайскому морю, а также удобную естественную гавань. Помимо этого, там располагается аэропорт Момоте, который может быть дополнен авиацией, и действующий флот. Однако основным уязвимым местом Ломбрума остается слабо развития инфраструктура. В 2020 г. губернатор провинции Манус Чарли Бенджамин заявил о невыполнении Австралией своих обязательств по улучшению качества жизни папуа-новогвинейских общин, проживающих в прилегающих к Ломбруму районов.[24]

Помимо баз в Океании также возрастает геостратегическое значение австралийских островных территорий в Индийском океане. Учитывая уникальное положение между Индийским и Тихим океанами, особое место в оборонной политике Австралии занимают ТерриторияКокосовые острова (прим. 2,7 тыс. км от Перта) и Остров Рождества (прим. 2,6 тыс. км от Перта), которые обладают не только туристическим, но и оборонным потенциалом для Австралии в ИТР[25]. Сегодня на островах находятся аэродромы для патрулирования акватории океана с помощью патрульного самолета P8-A Poseidon. Несмотря на отсутствие постоянных военных баз на островах, их географическое положение выступает полезным активом Австралии[26], а также обеспечивает австралийским вооруженным силам оперативный доступ в Индийский океан.

Особенности оборонного обновления Австралии

Среди преимуществ оборонного обновления Австралии необходимо отметить потенциальный рост мобильности Сил обороны Австралии, причем не столько в условиях «конфликта высокой интенсивности», сколько в предотвращении последствий стихийных бедствий, которые являются более осязаемой угрозой для стран Океании. Кроме того, инвестиции в ВПК позволят создать дополнительные рабочие места, что особенно полезно в условиях кризиса, вызванного пандемией COVID-19. В условиях ослабления влияния США в Тихом океане Австралия может повысить свою обороноспособность, а также укрепить отношения с Японией, Индией, Республикой Корея и странами Юго-Восточной Азии на фоне соперничества США и КНР.

В то же время, новое оборонное видение Австралии обладает и некоторыми недостатками, ведь тяжело допустить мысль о «конфликте высокой интенсивности» в Тихом океане. Единственное, чем может помочь новая оборонная стратегия – это подготовиться к бо́льшей военной самостоятельности в условиях, когда КНР перехватит инициативу в регионе у Соединенных Штатов. Планы Австралии по усилению своей обороноспособности рассчитаны как минимум на десятилетие, что также частично нивелируется высокими темпами военного строительства КНР.

Новая австралийская стратегия также предполагает, что ситуация в регионе находится между миром и войной, но разделяют ли подобное видение Вашингтона и Канберры другие государства региона? Может ли оказаться, что милитаристская логика предыдущих десятилетий уступит место экономическому влиянию и стремлению стран региона к процветанию, а не к разрушительной войне? В условиях, когда мировая экономика страдает от пандемии и активно стремится хотя бы частично нивелировать её последствия, вероятность выступления стран региона против своего главного торгового партнера в лице КНР крайне мала.

Учитывая высокий уровень экономического и социального развития Австралии, её обеспеченность ресурсами и даже собственной зоной влияния, Канберра может себе позволить нарастить военную мощь, что станет важным шагом в сторону её бо́льшей оборонной самостоятельности, но не менее важно и дипломатическое мастерство, ведь уже сейчас стоит задуматься о той региональной архитектуре, при которой Соединенные Штаты будут уступать КНР как в экономической, так и военной мощи.

Торговая война Австралии и КНР

Вероятность того, что какая-либо держава региона начнет настоящие боевые действия для достижения своих внешнеполитических целей довольно призрачна. В то же время, страны могут задействовать рычаги экономического воздействия, что уже стало явью в австралийско-китайских отношениях.

С развитием торговых отношений между Австралией и Китаем всё чаще возникают опасения, что высокая степень экспортной зависимости Австралии от КНР несет в себе чрезмерный риск. В экспертных, академических и, стоит предположить, правящих кругах Австралии существовали опасения, что Китай может оказать экономическое давление на Пятый континент в случае возникновения политических разногласий. Учитывая нынешнюю нарастающую напряженность австралийско-китайских отношениях, а также негативное влияние вспышки COVID-19 на мировую экономику, представляется уникальная возможность подтвердить или опровергнуть данные предположения на практике. Например, в ответ на инициированное Австралией международное расследование, касающееся источника происхождения коронавирусной инфекции COVID-19, в мае 2020 г. Китай полностью остановил импорт австралийского ячменя, объем которого оценивается в US$1,2 млрд.[27] 12 октября 2020 г. Китай заявил о вероятном запрете на импорт австралийского угля[28], приостановив затем импорт лесоматериалов из Квинсленда и Виктории[29] и ограничив импорт зерна и омаров. Уже в ноябре Пекин ввел временные антидемпинговые пошлины в размере от 107,1% до 212,1%, что, по словам виноделов, сделало австралийское вино негодным для продажи в Китае.[30] Но неужели все эти меры вызваны лишь одним расследованием источника происхождения коронавируса? Нет. Буквально с февраля по май Австралийская антидемпинговая комиссия заявляла о расследованиях в отношении китайского экспорта, в частности алюминия, металлического кремния, трубной стали и др.[31] Только потом последовала более жесткая реакция Пекина.

Теперь Канберра пошла дальше и обратилась во Всемирную торговую организацию (ВТО) с иском против антидемпинговых пошлин КНР.[32] Здесь важно подчеркнуть еще одну особенность: Австралия оспаривает четыре дела по антидемпинговым пошлинам Китая, в то время как Китай не оспаривал ни одного из 87 дел, возбужденных Австралией в отношении китайских товаров.[33]

Говорить об односторонней зависимости Австралии от торговли с КНР также не совсем корректно, ведь Китай всё же обладает умеренной степенью зависимости от поставок сырья и энергоносителей из Австралии. Например, сталелитейная промышленность КНР не смогла бы полноценно функционировать без австралийской железной руды и металлургического угля. Как отмечают австралийские эксперты, приостановка Австралией экспорта руды может обернуться более серьезными последствиями для Канберры.[34] С одной стороны, если Австралия перестанет экспортировать в Китай железную руду, это может нарушить работу многих крупных сталелитейных заводов КНР.[35] С другой – предприняв подобный шаг Австралия, вероятно, потеряет рынок стоимостью в десятки миллиардов долларов.[36] Пусть у Канберры и есть рычаги влияния, но у Китая их гораздо больше.[37]

В ноябре нынешнего года посольство КНР в Канберре передало прессе документ, содержавший 14 «спорных вопросов» австралийско-китайских отношений, включающих в себя «облаву на китайских журналистов, отмену студенческих виз, призывы к независимому расследованию происхождения COVID-19, запреты на сети 5G от Huawei, приостановку десяти инвестиционных сделок в областях инфраструктуры, сельского хозяйства и животноводства с участием Китая» и др.[38] Кроме того, китайский правительственный чиновник заявил австралийскому репортеру буквально следующее: «Китай разгневан. Если вы сделаете Китай врагом, Китай станет врагом».[39]В ответ австралийский премьер-министр Скотт Моррисон заявил, что не поставит под угрозу национальную безопасность и суверенитет Австралии: «Австралия всегда будет собой […] Мы всегда будем устанавливать свои собственные законы и свои собственные правила в соответствии с нашими национальными интересами – не по воле какой-либо другой нации, будь то США, Китай или кто-либо еще».[40]

Торгово-экономические перипетии австралийско-китайских отношений коснулись и Океании. Ранее Папуа – Новая Гвинея подписала меморандум о строительстве многофункционального рыбопромыслового промышленного парка стоимостью от US$150 до US$200 млн. на острове Дару, который располагается на южном побережье ПНГ у Торресова пролива (200 км от Австралии).

Географическое положение и виды острова Дару (Папуа – Новая Гвинея)
Источник: Картографические данные Google

Новый проект КНР уже вызывает опасения у ряда австралийских экспертов и парламентариев. К тому же, не заставили себя долго ждать и слухи о вероятном появлении на о-ве Дару китайской военной базы. Так или иначе, посол КНР в Папуа – Новой Гвинее Сюэ Бин отверг предположения о наличии скрытых мотивов у китайской стороны и заявил, что подобного рода инвестиции «определенно повысят способность ПНГ всесторонне развивать и использовать свои собственные рыбные ресурсы».[41] Вместе с тем китайский посол справедливо подчеркнул, что коммерческое сотрудничество между двумя суверенными государствами (ПНГ и Китаем) не требует предварительного согласия третьей стороны.[42]

Рассматривая аспекты взаимодействия Австралии и Китая в Океании, непременно стоит обратиться к опросу Центра стратегических и международных исследований (CSIS) политических элит региона «Powers, Norms, and Institutions: The Future of the Indo-Pacific from a Southeast Asia Perspective», вышедшему в 2020 г. Помимо стран Юго-Восточной Азии, в опросе участвовали политики из Фиджи, видение которых можно частично спроецировать на общее восприятие странами Океании позиций двух стран в южной части Тихого океана. С точки зрения фиджийских чиновников, Австралия обладает наибольшей политической властью и влиянием в Океании, в то время как среди остальных влиятельных акторов названы КНР, Новая Зеландия, Европейский Союз и США.[43] Ожидается, что через 10 лет Китай достигнет такого же уровня политического влияния в Океании, как Австралия[44]. Более того, тезис о торгово-экономических успехах КНР в Океании также подтверждается опросом CSIS, ведь с позиции чиновников из Фиджи, Австралия и Китай обладают одинаковым уровнем экономического влияния в ЮТР[45].

Заключение

Так или иначе, 2020 год стал крайне насыщенным для внешней политики Австралии. Канберра бросила вызов сильнейшему государству региона, от которого, как ни от кого другого, зависит ее экономическое благополучие. Напористая риторика в адрес КНР в условиях мирового кризиса уже несет в себе последствия для австралийской экономики. По ожиданиям австралийских экспертов, торговая война с Китаем может обойтись Австралии в 6% её ВВП.[46]

Затрагивая тему оборонного обновления Австралии, трудно допустить возможность возникновения масштабного вооруженного конфликта в наиболее многообещающем регионе мира, который успешно удерживает роль локомотива мирового экономического роста. Оборонное обновление Австралии может положительно сказаться на улучшении её обороноспособности, но, в то же время, может принести мало пользы при отсутствии военной поддержки со стороны США.

Также важно учитывать, что продолжение борьбы с Китаем может привести к еще более серьезным последствиям для Австралии в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Многие эксперты уже сейчас отмечают, что Австралия стала «испытательным полигоном» для китайских санкций. Учитывая политические, экономические и оборонные перспективны КНР как будущего регионального и, вероятно, глобального гегемона, Пекин явно выйдет победителем в подобной борьбе. Как справедливо отмечают представители австралийских академических кругов, в современных условиях Австралии необходимо найти более прагматичную концепцию для своей внешней политики, с чем трудно не согласиться. Австралия – это неотъемлемый актор Азиатско-Тихоокеанского региона, от которого зависит её экономическое процветание и благополучие, поэтому австралийской стороне, возможно, стоит рассмотреть вариант, при котором региональную архитектуру ждут более глобальные и сильные изменения.

Мнение автора может не совпадать с позицией Редакции

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs