Ещё раз про СВПД - перспективы развития ситуации

СВПД вновь в центре мировой политики

СВПД (Совместный всеобъемлющий план действий) или ядерная сделка с Исламской Республикой Иран (ИРИ) в течение последних лет продолжает оставаться важнейшим фактором региональной и глобальной политики.

Значение СВПД неразрывно связано с ИРИ, которая уже на протяжении более 40 лет своего существования находится в центре мировых событий. Это обусловлено не в последнюю очередь развитием иранской ядерной программы, беспокоящей международное сообщество.

В 2015 г. группа ведущих мировых держав – Россия, США, Китай, Германия, Великобритания, Франция предприняли попытку разрешить эту проблему вместе с ИРИ, заключив с ней ядерную сделку – СВПД.

Однако новая администрация США во главе с президентом Дональдом Трампом вывела в 2018 г. Соединенные Штаты из этой сделки. Это создало предпосылки не только для ее развала, но и спровоцировала Тегеран на возобновление своей ядерной программы вне требований СВПД (без выхода из соглашения де-юре). Что в перспективе чревато созданием ядерного оружия (ЯО) в ИРИ и, естественно, способно повлиять на военно-политическую ситуацию вокруг Ирана и на всём Ближнем Востоке, предельно обострив её.

Более того, Белый дом, введя против ИРИ в 2018 г. жесточайшие финансово-экономические санкции, в последние месяцы стремится через формат СВПД (откуда США вышли) и через Совбез ООН продолжить действия международных ограничений в вопросах иранского экспорта – импорта тяжелого вооружения, которые заканчиваются в соответствие со сделкой 18 октября 2020 г.[1]

Исходя из всего этого, можно сказать, что Иран и СВПД вновь стали одной из главных тем и проблем мировой политики.[2]

Следует отметить, что многие страны мира, прежде всего, авторы СВПД (кроме США) выступают против политики г-на Трампа в отношении Ирана.

1 сентября в Вене состоялось заседание совместной комиссии по выполнению СВПД. На встрече присутствовали представители России, Китая, Франции, Германии, Великобритании, Европейского Союза и Ирана. Были обсуждены дальнейшие шаги, которые могут позволить вернуть процесс реализации всеобъемлющих договоренностей в изначально согласованные рамки. В ходе заседания Совместной комиссии проведен обстоятельный обзор осуществления этого договора по всем ключевым направлениям и составляющим с упором на создание условий для снижения напряженности вокруг иранской ядерной программы. Подтверждена готовность к консолидации усилий всех остающихся участников СВПД в целях сохранения «ядерной сделки» и ее полнокровной реализации.[3]

Трамп, Иран и ситуация вокруг СВПД

Политики, политологи, аналитики ищут пути и возможности сохранить СВПД. Однако перед ними в решении этих задач стоят многоплановые трудности. И, пожалуй, главная из них – Дональд Трамп.

Как известно, нынешний американский президент нашел в СВПД следующие «недостатки»: отсутствие возможности для международных инспекторов контролировать абсолютно все объекты, в том числе военные; отсутствие гарантий, что Иран никогда не сможет получить ядерное оружие; ограниченность срока действия СВПД 10-15 годами; отсутствие запрета на создание Ираном баллистических ракет; отсутствие мер по ограничению активности ИРИ на Ближнем Востоке.

Понятно, что такие претензии к СВПД не принимаются Тегераном. Поэтому Трамп обрушил на ИРИ жесточайшие финансово-экономические санкции, принуждая иранское руководство под угрозой коллапса экономики пойти на сделку под американским диктатом и на американских условиях. Так, недавно президент Трамп заявил: «Предыдущая администрация [Обамы] оставила нам Ближний Восток, находившийся в состоянии хаоса. Иран нарастил свою мощь и занимался экспортом террора. Сейчас у них [иранцев] не так уж много денег…. Сейчас [в результате воздействия санкций] Иран совершенно другой. Его ВВП упал до уровня, вы даже не поверите, 20-х годов [ХХ века]. И они [власти ИРИ] заключат сделку. Я говорю, что они заключат сделку в течение месяца, а, возможно, и через неделю».[4]

Мы оставим в стороне агрессивные и не совсем обоснованные утверждения г-на Трампа об иранском ВВП, но отметим, что санкционные удары США по экономике ИРИ действительно довольно чувствительные. Исходя из этого факта, Трамп выражает сомнительную уверенность, что уже через месяц после его победы на президентских выборах в ноябре Тегеран капитулирует.

Конечно, это явный предвыборный блеф президента Трампа. Власти Ирана, вполне возможно, будут рассматривать в ходе переговоров или диалогов в различных форматах вопрос или о полном восстановлении СВПД или о новом его варианте в виде СВПД-2. Причем при любом итоге президентских выборов в США: победит ли республиканец Трамп или демократ Байден. Но при этом с абсолютной уверенностью можно констатировать, что на американских условиях сделки не будет.

Тем более, что в настоящее время представители радикального крыла иранского истеблишмента, жесткие антиамериканисты и антизападники, завоевывают всё более сильные позиции на политическом поле Ирана. Свидетельством этому их убедительная победа на парламентских выборах февраля 2020 г. и, на мой взгляд, уже обеспеченная победа на президентских выборах мая 2021 г. То есть после этого все ветви власти в ИРИ будут находиться в их руках.

При этом надо иметь в виду, что с Трампом и его администрацией вести двусторонние переговоры иранцы не будут ни при каких обстоятельствах, для них Трамп – убийца легендарного иранского генерала Солеймани – гения гибридной войны.[5]

Хотя с другой стороны, ирано-американский диалог для решения проблем СВПД необходим. И это подтверждает история ядерной сделки, когда её успех не в последнюю очередь был обеспечен неафишируемыми двусторонними переговорами ИРИ-США в 2011 – 2013 гг. В связи с этим, неслучайно Москва выразила готовность стать посредником в диалоге Тегеран – Вашингтон.[6] Однако глава администрации президента ИРИ Махмуд Ваези отверг любой план переговоров с США. Он заявил: «У нас нет намерения вести переговоры с американцами, и мы очень четко заявили о нашей позиции». Г-н Ваэзи добавил, что Тегеран уже дал понять, что США должны признать свои ошибки, понять, что они приняли неправильную политику санкций в отношении Ирана.[7] Конечно, добиться этого от Трампа не реально. Поэтому с уверенностью можно утверждать, что до ноябрьских выборов в США никаких переговоров в любых форматах с американской администрацией Иран вести не будет.

А вот дальше, - с января 2021 г. (20.01. – инаугурация избранного президента США) ирано-американский диалог возможен. Причем, повторим, вне зависимости от результатов выборов: либо из-за стремления избежать еще четырех лет агрессивного давления со стороны администрации Трампа, либо в связи с надеждами на демократа Джо Байдена.

Но при новом-старом президенте Трампе иранцы, вероятнее всего, будут готовы к переговорам по проблемам СВПД только в многостороннем формате с участием авторов еще пока действующей ядерной сделки.

Победа Байдена дает шанс на двусторонний ирано-американский диалог, правда, скорее всего, негласный, если не сказать, тайный.

Американские политологи о путях решения иранских проблем

Примечательно, что американские политологи, специалисты по Ближнему Востоку из исследовательского Центра новой американской безопасности (CNAS) Илан Голденберг, Элайза Каталано Иверс и Калег Томас (Ilan Goldenberg, Elisa Catalano Ewers, Kaleigh Thomas) опубликовали большой обстоятельный доклад о путях решения иранской ядерной проблемы и возрождения СВПД, исходя в основном из победы Байдена на предстоящих президентских выборах.[8]

Авторы документа предлагают трехфазный процесс решения этой сложной проблемы.

Фаза I. «Деэскалация», то есть снижение напряженности, в первую очередь между США и ИРИ. Здесь подразумевается работа в трех направлениях.

Во-первых, осуществление новой администрацией немедленных мер по формированию доверия между США и ИРИ, включая отмену запрета на поездки в Иран и из Ирана; снятие символических санкций в отношении таких официальных лиц, как министр иностранных дел ИРИ Мохаммад Джавад Зариф; поддержка пакета мер Международного валютного фонда (МВФ) после COVID-19, в том числе создание таких условий, чтобы санкции не препятствовали поставкам медикаментов и гуманитарных товаров, связанных с преодолением коронакризиса.

Во-вторых, новая администрация США должна сосредоточиться на создании основ для предварительных договоренностей на принципах «затишье ради затишья» (calm for calm) по снижению военного противостояния в регионе, прежде всего в зоне Персидского залива. Для этого США должны проявить сдержанность в военной активности в регионе и убедить ИРИ последовать их примеру. Эти договоренности включают прекращение Ираном и проиранскими силами атак на военные базы США, судоходную или нефтяную инфраструктуру в Персидском заливе, действий иранских быстроходных катеров против американских или других судов. Обе стороны должны смягчить враждебную риторику. Включение соглашения «затишье ради затишья» на первой фазе дало бы понять как иранцам, так и региональным игрокам, что иранская региональная политика не будет игнорироваться в усилиях по возобновлению ядерных переговоров и что региональные вопросы станут частью будущих дипломатических усилий.

Предполагается, что договоренности «затишье ради затишья» не потребуют ничего, кроме простых заявлений, касающихся региональной деэскалации. Напомним, что Иран был готов включить такое заявление в переговоры с администрацией Трампа, при посредничестве Франции летом и осенью 2019 года.

В-третьих, на данной фазе авторы доклада CNAS предлагают новой администрации в ядерной сфере четыре варианта возможных действий на выбор.

1. США в течение 30 или 60 дней возвращаются в СВПД, а Иран в эти же сроки предпринимает шаги по возвращению своей ядерной программы к состоянию мая 2019 г., когда Тегеран начал процесс постепенного ухода от требований ядерной сделки. Если Иран согласится, президент США может повторно заключить сделку (то есть вновь «войти» в СВПД) в одностороннем порядке на основании своего указа (без Конгресса).

2. США предпринимают несколько ограниченный первый шаг без вступления в СВПД, но при этом снимают часть санкций в обмен на заморозку ядерной программы ИРИ. Сделка может быть похожа на некоторые из предложений, сделанные иранцам и администрации Трампа президентом Франции Эммануэлем Макроном в 2019 году. США позволят покупать примерно 1 миллион баррелей иранской нефти в день и обеспечат доступ к некоторым иностранным фондам в обмен на то, что Иран сохранит размер своих запасов низкообогащенного урана (НОУ) и действующих центрифуг на текущих уровнях и ограничит любые новые исследования и разработки.

3.США возвращаются в СВПД как описано в Варианте 1, но с важным новым обязательством для ИРИ, в соответствие с которым Иран согласится на отсчет сроков действия СВПД с момента заключения нового соглашения по СВПД, то есть действие ядерной сделки продлится еще на 10 -15 -20 лет (по разным её пунктам). В обмен на это США предоставят более значительный и ощутимый экономический стимул, такой как доступ к сделкам в долларах (U-turn transactions)[9] - значимой экономической уступки, которую Иран давно хотел получить.

4. США без всех промежуточных шагов инициируют обсуждение «большого соглашения», включающего практически все требования Трампа к этому документу. Но если будет этот вариант, по мнению авторов доклада, если его будет поддерживать новый президент Байден, иранцы поймут, что обманулись в своих надеждах на демократа Байдена. При таком варианте и в случае с Трампом, и в случае с Байденом США и другие страны потеряют возможность решить иранскую проблему на долгие годы, которые, несомненно, будут сопровождаться ужесточением американских санкций, наращиванием ядерного потенциала ИРИ и перманентным ростом напряженности на Ближнем Востоке.

По времени эта первая фаза должна начаться сразу же после вступления в должность нового президента США и его администрации (20.01.2021) и продолжаться до конца весны 2021, когда в Иране пройдут президентские выборы и тогда новому иранскому президенту и его правительству будут представлены варианты американского решения проблемы СВПД.

Фаза II. «Консультации». Эта фаза, предполагается, также должна начаться с момента инаугурации американского президента и продолжаться до осени 2021 г., а, быть может, еще дольше, до момента, когда будут созданы условия для конкретных, практических решений.

На этой фазе главным для Белого дома станет проведение многоплановых, разносторонних консультаций, диалогов и переговоров как внутри страны, так и за рубежом. В США – это, в первую очередь, Конгресс. В международном аспекте – это переговоры с авторами СВПД – Группой 5+1 (Россия, Китай, Великобритания, Франция, Германия), а также с Саудовской Аравией, Израилем и другими игроками на Ближнем Востоке.

Здесь для администрации важным моментом может стать: а) формирование единой позиции по различным аспектам решения иранской проблемы, с возможными вариантами и компромиссами, с готовностью принимать критику; б) презентация партнерам нового американского видения обновленной сделки с ИРИ; в) а также выработка тактики и стратегии для убеждения партнеров в необходимости активных действий для достижения позитивного результата.

В этом плане, по мнению авторов доклада, велика роль России и Китая, которые, работая с Ираном, могли бы создать условия для движения этой страны навстречу новой сделки.

Фаза III. «Переговоры по двум направлениям». Фаза начинается осенью 2021 г. и охватывает период до окончательного решения проблемы.

Первое направление – переговоры по ядерной сделке. Участники, как и прежде, Группа 5+1 и Иран. Второе направление – переговоры по деэскалации региональной напряженности (de-escalating regional tensions) или, другими словами, по региональной безопасности. Участники: Иран, Группа 5+1, ключевые игроки ближневосточного региона.

При этом авторы доклада предупреждают, что работы на двух треках не должны быть связаны между собой и влиять друг на друга, чтобы прогресс на одном направлении не зависел от прогресса на другом и чтобы устранение укоренившихся, сложных региональных разногласий не препятствовало прогрессу на ядерном направлении. В то же время аналитики из CNAS утверждают, что сосредоточение внимания только на ядерной проблематике будет лишено поддержки, необходимой для устойчивых переговоров и достижения результатов по всему комплексу проблем Ирана.

Прогресс по вопросам региональной безопасности, как полагают авторы доклада, будет намного сложнее, чем по ядерному треку, и поэтому оба эти направления не обязательно могут идти в одни и те же сроки. Но при этом, по их мнению, следует дать понять Ирану, что снятие санкций и готовность США будут зависеть от конструктивного поведения Ирана на обоих направлениях. Потребуется убедительный сигнал Ирану и другим странам о том, что эскалационные действия в регионе затруднят достижение или поддержание прогресса в ядерной дипломатии.

На региональном треке американские политологи предлагают рассмотрение и принятие решений по нескольким пунктам. Это: соглашение о невмешательстве во внутренние дела; проблемы здравоохранения, стихийных бедствий и климата; разрядка напряженности в военно-морской сфере в Персидском заливе; ограничение обычных вооружений в регионе, включая ракеты; договоренности о ядерной деятельности стран региона в гражданской сфере; обсуждение проблем Йемена, Сирии, Афганистана и Ирака.

Есть ли шанс решить этот комплекс проблем?

Все эти проблемы, связанные со снижением уровня напряженности на Ближнем Востоке, безусловно, важные. Следует напомнить, что Россия неоднократно обращалась к теме безопасности на Ближнем Востоке, предлагая при этом конкретные обобщающие проекты снижения напряженности в регионе. Напомним, что в 2019 г. Москва предложила Концепцию коллективной безопасности в зоне Персидского залива, которая по своему значению выходит за рамки лишь Персидского залива и охватывает практически весь Ближний Восток.[10] Однако, к сожалению, эти российские инициативы пока не находят отклика.

Причины тому, в принципе понятны. Похоже, все, что исходит не от США, в Вашингтоне не воспринимают априори. А кроме этого, в этом постоянно бурлящем регионе на глубокие исторически сложившиеся этнические, религиозные, идеологические противоречия постоянно накладываются военно-политические, экономические конфликты, столкновения ближневосточных и внерегиональных акторов. Их амбиции оказываются выше объективной реальности, выше обеспечения коллективной безопасности в регионе. Тем более, сегодня, когда меняется ближневосточная картина, когда на ней проявляются контуры невиданных ранее политико-дипломатических связей и, по сути, новых альянсов, способных преобразоваться даже в военные блоки, затрагивающие интересы Ирана.

В последние месяцы наблюдается стремительное развитие процесса примирения арабских монархий с Израилем: ОАЭ и Бахрейн уже заявили об установлении дипотношений с Израилем. На очереди – Судан, Оман и Марокко. Власти Саудовской Аравии ведут активную обработку своей «арабской улицы», готовя население к саудовско-израильскому миру. В пятницу 4 сентября имам главной мечети Мекки Абд ар-Рахман ас-Судайс произнес проповедь, которую многие сочли «прелюдией к нормализации» отношений с Израилем.[11]

Это вызывает резкую реакцию Тегерана. Так, Корпус стражей исламской революции (КСИР) [12] выступил с заявлением по поводу мирного процесса между Израилем и арабскими странами и, в частности, с Бахрейном. В документе сказано: «Правителя палача Бахрейна ждет суровая месть моджахедов Кодса[13] и ревностного мусульманского народа этой страны».[14]

При таком развитии ситуации в зоне Персидского залива и в целом на Ближнем Востоке, пожалуй, пока ещё рано говорить о возможности заключения соглашений в регионе с участием ИРИ в соответствие с пунктами второго трека переговоров по региональной безопасности.

Нынешний режим в ИРИ не может поступиться принципами, заложенными создателем исламской республики аятоллой Хомейни, одним из приоритетов которых является недопущение признания государства Израиль на Ближнем Востоке.

Поэтому вызывает сомнения, что план, предлагаемый тремя американскими исследователями из CNAS, может быть осуществлен полностью в ближайшие годы.

При этом также следует отметить, что связывать даже на разных треках переговорный процесс по ядерным проблемам Ирана с переговорами по деэскалации региональной напряженности, где, пожалуй, главный пункт - ограничение обычных вооружений в регионе, а иранские ракеты - ядро и основная суть этого пункта - не совсем корректно. Давно уже ясно, что Тегеран не пойдет в обозримом будущем ни на какие уступки в рамках своей ракетной программы. Конечно, вести диалог по иранским ракетам надо, но обособленно, изолированно от главной темы – иранской ядерной программы (СВПД).

По мнению автора статьи, доклад аналитиков Центра новой американской безопасности CNAS, безусловно, интересен и дает общее представление о возможностях  решения этих проблем со стороны США.  

Однако на пути осуществления практической работы по организации переговорного процесса, согласованию повестки дня, по выделению главных и второстепенных тем диалога и проведению самих переговоров стоят и будут стоять многочисленные препятствия, преодоление которых будет зависеть от многих факторов. Это результаты президентских выборов в США, направления политики новой администрации, развитие внутриполитической и экономической ситуации в Иране, ситуация в зоне Персидского залива и во всём Ближнем Востоке, а также упорство, настойчивость, эффективность и единство действий Группы держав – авторов СВПД.

Как итог, можно констатировать, что перспективы сохранения нынешнего СВПД или формирование на его основе новой ядерной сделки весьма расплывчаты и туманны: слишком много привходящих моментов влияют и еще будут влиять на ход переговоров и на возможный позитивный итог совместной работы.

Мнение автора может не совпадать с позицией Редакции

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs