Устоит ли Шенгенская зона?

Одним из наиболее серьезных вызовов будущему Евросоюза остается проблема миграции. Вопрос о контроле за миграционными потоками, вплоть до их полного прекращения, называют одним из первоочередных предметов своей обеспокоенности жители более чем половины стран ЕС. Между тем, любое эффективное решение в этой сфере неизбежно затрагивает вопрос о свободе перемещения людей на пространствах внутри объединенной Европы, которое регулируется Шенгенскими соглашениями[i]. Каковы же перспективы Шенгенской зоны? И может ли она сохраниться в нынешнем виде?

Вплоть до середины 2010-х годов, члены Евросоюза самостоятельно вырабатывали свою миграционную политику, «исходя из собственных национальных интересов». К 2015 году произошел резкий всплеск масштабов миграции, быстро продемонстрировавший ограниченность возможностей отдельных стран. Миграционная волна буквально захлестнула Европу, и правительства многих стран ЕС прибегли к односторонним «сиюминутным» шагам, без оглядки на ущерб, который они причиняли как соседним странам ЕС, так и долгосрочным интересам Евросоюза в целом.[ii] Дублинский регламент, постулирующий обязанность рассматривать ходатайство о признании беженцем для первой страны, на территорию которой прибыл мигрант, «оказался нежизнеспособен». В том числе потому, что отсутствие контроля на внутренних границах ЕС позволяло мигрантам беспрепятственно проникать практически в любое из государств Сообщества и добиваться получения там социальных пособий. Ошеломляющий «наплыв мигрантов», наряду с всплеском террористической угрозы, быстро превратили вопрос о Шенгенской зоне «в одну из наиболее остро дебатируемых тем» Евросоюза.

Первыми пограничный контроль на границах с другими странами ЕС ввели в конце 2015 года Венгрия, Мальта и Словения. Бельгия в 2016-2017 годах вводила контроль на границе с Францией, в том числе в связи с террористическими актами на своей территории. К настоящему времени, пограничный контроль внутри Шенгенской зоны сохраняют шесть государств, входящих в неё. Австрия – на сухопутных границах со Словенией, Венгрией и Италией. Дания – на границах со Швецией и Германией. Франция – контроль носит «выборочный характер» в рамках объявленного после терактов ноября 2015 года чрезвычайного положения. Германия отказалась от первоначального намерения прекратить проверки в мае 2016 года и по-прежнему осуществляет «выборочный» пограничный контроль. Аналогичные меры реализуют также Норвегия (не входящая в ЕС) и Швеция.

Юридически, Шенгенские соглашения допускают возможность введения проверок на внутренних границах Шенгенского пространства «на временной основе», «в исключительных обстоятельствах» и «пропорционально масштабу угрозы». В качестве обоснования подобных мер могут выступать «серьезные угрозы» общественной безопасности и «внутренней стабильности». В реальности, отмечают эксперты «Европейского совета по международным отношениям» (ЕСМО), практически невозможно установить четкую причинно-следственную связь между соображениями, которые выдвигают страны, лишь только рассматривающие для себя возможность ограничения действия Шенгенских соглашений, и государствами, уже восстановившими пограничный контроль на внутренних границах ЕС. Заявления политиков туманны; создается впечатление отсутствия стратегического видения влияния подобных мер на национальном уровне на политику ЕС в целом. Таким образом, наиболее правдоподобным объяснением подобных действий, мотивированных тактическими интересами и игнорирующих долгосрочные последствия, является стремление угодить требованиям общественного мнения.

Дело в том, что традиционные европейские партии очень быстро оказались в ситуации, когда антиимигрантская риторика превратилась в ведущий фактор усиления позиций их оппонентов, выступающих за возвращение центров принятия основных решений в ЕС в столицы национальных государств. Тех сил, которые еще в начале 2010-х не имели, как правило, шансов на обретение значимого политического влияния. Вопрос о мигрантах сыграл едва ли не решающую роль в решении британских избирателей о выходе из ЕС. В Италии именно после перехода на жесткие позиции против иммиграционной политики ЕС партия Лига стала ведущей силой нового правительства в Риме. Отправленный только что в отставку с поста канцлера Австрии Себастьян Курц также в значительной мере был обязан своим приходом к власти миграционному кризису 2015 года.[iii] Наконец, выступающая наиболее жестким критиком миграционной политики Меркель «Альтернатива для Германии» уже имеет третью по численности фракцию в бундестаге.

К лету прошлого года, дискуссии по миграционному вопросу фактически завели ЕС в политический тупик. И проблема сохранения или отмены регулирования внутренних границ занимала одно из центральных мест. В ходе саммита, прошедшего в июне 2018 года, достигнутый главами государств и правительств шаткий компромисс «имел значение больше для сглаживания их обострившихся противоречий, чем для реального решения миграционной проблемы». При всем том, ведущие страны ЕС не смогли добиться выполнения принятых соглашений о распределении беженцев от государств Вишеградской группы[iv]. Компромиссный, противоречивый характер принятых решений спровоцировал мощную волну возмущения во многих странах Евросоюза.

19-20 сентября 2018 года в Зальцбурге прошла «неформальная» встреча лидеров всех стран-членов блока, а также руководства Еврокомиссии. На первом месте в повестке значились темы внутренней безопасности и миграции. Австрия, Венгрия и Италия возглавили сторонников решительных ограничительных мер в области миграции. Они предлагают сконцентрировать общие усилия ЕС с перераспределения соискателей убежища между членами на защиту внешних границ. В свою очередь, президент Франции Макрон выступил с политическими угрозами в адрес стран, поддерживающих идею большей самостоятельности государств-членов в вопросах миграции. Он прямо предложил странам, не желающим поддержать укрепление объединенного пограничного органа ЕС и проявлять «большую солидарность», покинуть Шенгенскую зону.[v]

В октябре того же года, докладчик (rapporteur) комитета Европейского парламента по вопросам гражданских свобод, юстиции и внутренних дел, Танъя Файон (Tanja Fajon) заявила, что введение контроля на внутренних границах Шенгенской зоны является нарушением законодательства Евросоюза. Были предложены 42 поправки в правила, регламентирующие порядок возобновления погранконтроля на внутренних границах Шенгена[vi]. Решительных оппонентов дальнейшей централизации миграционной политики, в авангарде которых выступают Италия, Венгрия, Чехия и Словакия, угрозы из Брюсселя и столиц богатейших государств ЕС, похоже, не пугают. В конце мая, венгерский министр по делам ЕС заявил о том, что полномочия по контролю миграции должны быть переданы от «политически пристрастной» Еврокомиссии обратно национальным правительствам. По мнению Будапешта, в конечном итоге, решением вопросов миграционной политики должен заняться специально сформированный совет министров внутренних дел стран-участниц Шенгенского соглашения.[vii]

Вместе с тем, следует отметить, что, по мнению критиков, противники Шенгена, вероятно, не до конца просчитывают экономическое измерение свободы перемещения людей по территории ЕС, которое также очень велико. После выхода Великобритании, годовой бюджет Евросоюза рискует уменьшиться по меньшей мере на 10 миллиардов евро. Еврокомиссия уже выступила с предложением по перераспределению части общего бюджета ЕС от стран ЦВЕ и Балтии в пользу Греции, Италии и Испании, переживающих, помимо прочего, наплыв мигрантов[viii]. Понятное недовольство восточно-европейцев провоцирует новые баталии, которые угрожают «затормозить, а то и вовсе обнулить полтора десятилетия интеграционных процессов». Между тем, глобальная конкурентная борьба лишь обостряется, и для успеха ЕС необходимо ограничение, а то и сокращение «главного достижения европейского «общества всеобщего благосостояния»» - его систем социального обеспечения.[ix] Еще в 2016 году немецкий Bertelsmann Foundation оценивал потери от возвращения постоянного погранконтроля внутри Европы на период 2016-2025 годов в 77 млрд. евро для Германии и до 470 млрд. для ЕС в целом. 

После начала кампании по выборам депутатов нового состава Европарламента, угроза Шенгенским соглашениям пришла «откуда не ждали». Вопрос достиг такой остроты, что Эмманюэль Макрон, фактический лидер сторонников дальнейшей интеграции и федерализации ЕС, прежде категорически защищавший отмену внутренних границ, предпочел поменять свою точку зрения. Президент Франции заговорил о том, что Шенгенское соглашение «может быть пересмотрено». Макрон поддержал требования о закрытии границы Шенгенской зоны для мигрантов и пересмотре правил предоставления убежища в государствах ЕС в сторону значительного ужесточения. Тем самым, он отреагировал на страхи и желание большей защищенности, охватывающее все больше европейских избирателей. Вместе с тем, Макрон выступил с идеей формирования общей для всех стран ЕС политики предоставления убежища. А это предложение вызывает категорическое неприятие в тех же Венгрии и Италии.

Теперь, по итогам выборов в Европарламент (ЕП), сторонники Макрона во Франции уступили пальму первенства «Национальному объединению» Марин Ле Пен, выступающей за решительное ограничение иммиграции. А столь же последовательный противник нынешнего положения в области миграции, глава итальянской Лиги Маттео Сальвини удвоил в ЕП число мандатов коалиции сторонников возрождения национального суверенитета европейских стран. Вместе с тем, отмечает The Financial Times, и среди «националистических сил» нет единства в отношении дальнейшей политики ЕС в вопросах миграции. И подобное положение дел не должно вызывать удивление, поскольку непосредственным образом отражает общественные настроения. В апреле нынешнего года, по заказу того же Европейского совета по международным отношениям был проведен еще один масштабный опрос граждан 14 стран ЕС. Согласно этим данным, наиболее болезненной потерей для опрошенных стала бы утрата «возможности жить, работать и путешествовать в других государствах — членах ЕС».[x] Таким образом, в поисках решения для одной из острейших проблем нынешнего времени ЕС сталкивается с парадоксальным противоречием в общественном мнении. Рядовые жители Европы в одно и то же время поддерживают свободу передвижения (очевидно, для себя самих) и необходимость ее ограничения (по-видимому, для неких «нежелательных» лиц).

Политикам, однако, не до рефлексии. Особенно, когда на носу очередные всеобщие выборы. В начале третьей декады мая, премьер-министр Дании Ларс Локке Расмуссен выступил с предложением о введении на границах страны постоянного пограничного контроля для борьбы с нелегальной иммиграцией и терроризмом. Критики не преминули напомнить, что выборы в Дании пройдут в следующем месяце. Кроме того, совершенно не ясно, каким образом возможно в одно и то же время бесконечно «продлять» пограничный контроль на внутренних границах и сохранять формальное членство в Шенгенской зоне. В этой ситуации, оптимисты видят шанс в том, что, политики, подобно Макрону, наконец, инициировали открытую дискуссию по столь животрепещущему вопросу, как миграция. Пессимисты же полагают, что, резко меняя свою точку зрения на будущее Шенгена, представители традиционных партий играют на руку крайне-правым «популистам» и «националистам», де-факто подтверждая правоту их анти-иммигрантских лозунгов. Если такой вектор возобладает, ЕС окажется перед обоюдоострым выбором: сократить Шенгенскую зону «до ограниченного круга стран», либо де-факто ликвидировать ее вовсе.

Мнение автора может не совпадать с позицией Редакции

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs