Дипломатия России: традиции и новеллы

10:08 23.06.2017 Василий Лихачев, Член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Чрезвычайный и Полномочный Посол, профессор РАНХ и ГС, доктор юридических наук


Современная дипломатия - важнейший фактор эффективного развития и позиционирования России в XXI веке. Она четко понимает проблемный характер миропорядка, его кризисное во многих аспектах с точки зрения геополитики состояние, а также методологию практического, основанного на постулатах основных принципов международного права и Устава ООН мироуправления. Подтверждение тому - подписанная Президентом России 30 ноября 2016 года Концепция внешней политики Российской Федерации. В ней не только отражены национальные интересы РФ, приоритеты ее внешнеполитической деятельности в целях их обеспечения, но и ставится задача их согласования с позитивными трендами и потребностями собственно международного сообщества. Тем самым закрепляется интегральная функция страны, ее статус органичной и активной части мира XXI века.

Документ, и в этом его прикладная сила, дает программу конкретных шагов и действий для правового и безопасного миростроительства. Делается это с учетом накопленного в новом столетии опыта (политического, торгово-экономического, гуманитарного, технологического, инновационного и т. д.) участия России в регулировании актуальных проблем, а также исходя из прогнозирования эволюции действующих и зарождающихся тенденций.

Реальный пример такого подхода, обладающего высокой аксиологичностью, - ценные предложения и идеи концепции по решению задачи верховенства международного права, интенсификации право-творческой роли Организации Объединенных Наций, гармонизации национальных и международных юридических систем. Дальнейшая формализация этой задачи - разработка международно-правовых инициатив Российской Федерации и запуск процесса их признания, материализации на базе согласования политических воль государств, межправительственных организаций, то есть наиболее динамичных, обладающих правосубъектностью мировых акторов.

Выполнение этих и других важных для международного порядка установок Концепция внешней политики РФ 2016 года объективно, обоснованно и перспективно увязывает с институтами российской внешней политики. Такой стиль отражает исторический дискурс России, ориентированный на цивилизованное позиционирование в мире с опорой на уважение международного права и дипломатии.

Обозревая реальный, многоформатный, многополосный тренд влияния дипломатии России на сегодняшний и будущий мировой порядок, можно не только философски, но и в смысле здравого прагматизма утверждать ее высокое призвание. Если в XIX веке, излагая свое внешнеполитическое кредо, русский император Александр III Миротворец утверждал, что у России есть только два союзника: ее армия и флот, то в XXI веке эти слова можно обоснованно дополнить новым элементом - дипломатия.

В новейшее время под воздействием факторов демократизации и глобализации, усложнения структуры международных отношений, увеличения числа их акторов (государственных и негосударственных), дипломатия как прагматично-социальный регулятор (в широком смысле) сама находится в стадии развития. Она - в процессе активной идентификации. Отсюда логично многообразие ее подвидов, палитра применяемых ею средств. Ныне говорят о классической (в исполнении, если так можно выразиться, суверенных государств и межгосударственных организаций), парламентской, региональной, гуманитарной, экономической, экологической, публичной, общественной, энергетической, культурной, цифровой дипломатии, которые адекватны инструментальным и прикладным запросам регулирования международных отношений. Некоторые из них закономерно включены в текст президентской концепции. Глубоко осмысленно в ней зафиксированы такие термины, как «сетевая дипломатия», «традиционные дипломатические методы», «политико-дипломатическое урегулирование региональных конфликтов», «общественная дипломатия» и др.

Документ, и в этом его прогностическая мощь, допускает появление новых разновидностей, новых аспектов в эволюции общепризнанного в мире института дипломатии. Об одном важном тренде следует сказать специально. Речь идет о формировании международной и национальной электоральной дипломатии.

Чем характеризуется эта сфера международного сотрудничества? Назовем наиболее важные, системообразующие признаки.

Во-первых, наличие широкой многоформатной международной практики. В условиях цивилизованной глобалистики и многополярности национальные электоральные компании не могут в большинстве случаев не резонировать во внешней среде, изолироваться от ее внимания, оценок. Таковы критерии межсуверенного общения государств. Отсюда понятен принципиальный интерес (по-разному, правда, мотивированный) к таким прошедшим событиям, как выборы Президента США, Президента Франции, Президента Ирана, Президента Республики Корея, Государственной Думы РФ VII созыва, брекзит (референдум) о выходе Великобритании из Европейского союза, а также к предстоящим в 2017 году выборам в Бундестаг ФРГ, Сенат Казахстана и многим другим, которые формируют политический ландшафт миропорядка. Дипломатия будет играть в них серьезную роль так же, как она проявила себя впервые в 1940-х годах прошлого столетия в рамках содействия ООН ряду суверенных государств по организации в них избирательных циклов и наблюдению за ними.

Ныне ооновская практика не только расширилась, но и дает импульс к движению электоральной дипломатии конкретных государств. Так, глубоким международным измерением характеризуются выборы в Государственную Думу России 18 сентября 2016 года. Голосование за рубежом было организовано в соответствии с Конституцией РФ и международными договоренностями на территории 145 стран. На консульском учете к этому времени состояли 1,8 млн. человек, обладающих активным избирательным правом. Международное наблюдение официально представляли 774 человека, делегации 11 международных организаций, включая ОБСЕ/БДИПЧ, Парламентскую ассамблею ОБСЕ, Европарламент, СНГ, МПА СНГ, ПА ОДКБ, ШОС, ПА ЧЭС, Союзное государство России и Белоруссии. Уже сегодня наблюдается устойчивый интерес за рубежом к будущим (март 2018 г.) выборам Президента Российской Федерации. Несомненно, они станут важным стимулом для развития мирового дипломатического пространства.

Во-вторых, существование солидной международно- и национально-нормативной базы. В общем виде она включает:

- основные принципы международного права (уважение государственного суверенитета, невмешательство во внутренние дела, соблюдение общепризнанных прав человека и т. д.);

- международные договоры (Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества независимых государств 2002 г.);

- международные декларации (Всеобщая декларация ООН прав человека 1948 г., Декларация глобальных принципов непартийного наблюдения и мониторинга выборов общественными организациями 2012 г., Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г., Декларация МПА государств - участников СНГ «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах - участниках Содружества независимых государств» 2008 г., Декларация о критериях свободных и справедливых выборов Межпарламентского союза 1994 г.);

- разработаны международные рекомендации (soft law) - Кодекс поведения непартийных общественных наблюдателей за выборами - ООН 2012 г., руководства БДИПЧ/ОБСЕ - по наблюдению за регистрацией избирателей 2012 г., по наблюдению за использованием новых технологий голосования 2013 г., по наблюдению за финансированием избирательных кампаний 2015 г., Свод рекомендуемых норм при проведении выборов Венецианской комиссии 2002 г., Рекомендации по совершенствованию законодательства государств - участников МПА СНГ в соответствии с международными избирательными стандартами 2011 г., Рекомендации об общих принципах организации и проведения муниципальных (местных) выборов, местных референдумов и голосований СНГ 2014 г.

Названные источники функционирования современной электоральной дипломатии взаимосвязаны с внутригосударственными, оказывают на них воздействие и сами (эффект обратной связи) испытывают на себе их влияние, в том числе и на уровне юридического и политического развития.

Пример тому - сложившаяся и способная к эволюции конституционно-правовая практика РФ. На международное пространство, его электоральный сегмент естественным образом ориентированы многие акты как законодательного, так и поднормативного свойства. Среди них - Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г., Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 2014 г., Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 11 мая 2016 г. №6/51-7 «О разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва» и другие важные для электоральной дипломатии акты.

Нельзя, хотя бы конспективно, не отметить в становлении общего международного электорального пространства и роль двусторонних договоренностей ЦИК РФ с зарубежными центральными избирательными органами (28), многосторонними институтами (4). Подчеркнем, что они в совокупности отвечают принципу универсальности внешней политики и дипломатии России (географическому и функциональному). Говоря о процессе становления международной электоральной дипломатии, надо выделить и значение таких источников, как отдельные решения Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, постановления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Европейского суда по правам человека, документы министерств и ведомств РФ, касающиеся организации выборов и референдумов в России (МИД, Министерство обороны, Министерство юстиции, ФСБ, Россотрудничество и др.).

В-третьих, сформированная система государственных и негосударственных субъектов электоральной дипломатии. На сегодня круг участников в международных делах, связанных с избирательной сферой, достаточно устойчив. В него входят прежде всего государства, обладающие суверенитетом и специализированной международной правосубъектностью (высшие органы законодательной и исполнительной власти), особые государственные структуры (центральные избирательные органы).

Другие многочисленные группы - международные межправительственные организации (Организация Объединенных Наций, ЮНЕСКО, ОБСЕ, Совет Европы, СНГ, ОДКБ, Европейский союз, Организация американских государств и др.).

К ней примыкают иные международные акторы в лице Ассоциации организаторов выборов стран Европы, Ассоциация азиатских избирательных органов, Всемирная ассоциация избирательных комиссий, БДИПЧ/ОБСЕ, Венецианская комиссия при Совете Европы и другие структуры.

Трудно представить себе международные электоральные процессы без институтов гражданского общества и научно-экспертной среды. К ним можно отнести такие субъекты, как Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Российский общественный институт избирательного права, организации аналогичного плана в зарубежных странах (Бразилии, Индии, ЮАР, США и т. д.). Они обладают соответствующим практическим опытом.

В-четвертых, имеется сложившаяся совокупность форм и методов электоральной дипломатии. Среди них - заключение международных договоренностей (соглашения, декларации, меморандумы, уставы, протоколы), контроль за их выполнением, международное наблюдение, доклады миссий международных наблюдателей, участие в ежегодном Совещании БДИПЧ/ОБСЕ по выполнению обязательств в области человеческого измерения, участие в дополнительном Совещании ОБСЕ по электоральной тематике, конференция ГРЕКО и др.

На этом направлении самым активным образом применяются различные методы, в частности переговоры, мирное решение споров, наблюдения, приемы «мягкой силы». Их практическое задействование и результативность позволяют отметить методологическую, формально-юридическую и прикладную близость электоральной дипломатии с иными компонентами и векторами мировых дипломатических процессов.

В-пятых, дискретность и в определенной степени аксиологичность интересов государств и мирового сообщества в целом в укреплении, прогрессивном развитии электоральной дипломатии. Интересы подобного рода - следствие ряда тенденций, связанных с процессами идентификации суверенных государств, поиском оптимизации их субъектности в XXI веке, нахождением новых ресурсов для реформирования международных отношений в условиях достаточно сложной и противоречивой глобалистики.

Для закрепления указанных интересов, относящихся к цивилизованным подходам, имеет смысл продумать формализацию статуса электоральной дипломатии как в национальных (например, в концепциях внешней политики государств), так и международных (в рамках ООН, Совета Европы, СНГ, Европейского союза, ОБСЕ, Межпарламентского союза) документах. Это возможно сделать в пределах компетенции МИД, Центризбиркома России, Государственной Думы и Совета Федерации (парламентские делегации по международному сотрудничеству), посредством соответствующей международной инициативы. Она могла бы иметь форму политической декларации, поправок в уставные акты соответствующих международных структур.

Следующий логичный шаг - мониторинг разнообразной дипломатической практики по выборам и референдумам и проведение на данной платформе кодификации правил (договорных, обычных, традиционных), регулирующих сферу электоральной дипломатии. Подобного рода предложения имеет смысл озвучить на действующих международных площадках уже в 2017 году. В частности, в ходе работы Генеральной Ассамблеи и конференции Всемирной ассоциации избирательных комиссий (Румыния), международной конференции Ассоциации организаторов выборов стран Европы (Болгария),
14-й Европейской конференции избирательных органов «Эффективные избирательные органы и демократические выборы» (Россия), международной конференции, посвященной 15-летней годовщине подписания Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества независимых государств.

На национальном (РФ) уровне практически целесообразно начать разработку Концепции электоральной дипломатии Российской Федерации с указанием ее приоритетов, правовой базы, форм реализации, а также задач подготовки специалистов данного профиля (МГИМО, Дипломатическая академия МИД Российской Федерации, РАНХ и ГС).

В развитии этого направления, так же как и других векторов современной дипломатии, Российская Федерация призвана сыграть стратегическую роль. Она обладает всем должным потенциалом.

Ключевые слова: дипломатия России международная и национальная электоральная дипломатия

Версия для печати