Транснациональные угрозы в регионе ОБСЕ – возможно ли эффективно противодействовать им

Памяти Андрея Геннадьевича Карлова Чрезвычайного и Полномочного Посла и всех его коллег дипломатов, погибших от рук террористов

Транснациональные угрозы, такие как терроризм, организованная преступность, незаконный оборот наркотиков и торговля людьми представляют собой серьезную угрозу международному миру и безопасности. Криминал препятствует устойчивому социально-экономическому развитию, подрывает безопасность и стабильность на пространстве от Ванкувера до Владивостока, возможности 1,2 миллиарда человек реализовать на практике свои основные права, включая право на жизнь, на свободу и на личную неприкосновенность. Существуют ли какие–либо механизмы ОБСЕ для того, чтобы эффективно противодействовать этим угрозам? Автор пытается найти ответы на указанные вопросы.

Транснациональные угрозы, такие как терроризм, организованная преступность и киберпреступность, незаконный оборот наркотиков и торговля людьми представляют собой серьезную угрозу международному миру, безопасности и стабильности. Криминальная активность препятствует устойчивому экономическому, социальному развитию и в регионе ответственности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Незаконная, противоправная деятельность подрывает безопасность и стабильность на пространстве от Ванкувера до Владивостока, возможности 1,2 миллиарда человек реализовать на практике свои основные права, включая право на жизнь, на свободу и на личную неприкосновенность¹. А.Г.Карлов, чрезвычайный и полномочный посол, пользовавшийся заслуженным уважением и авторитетом во многих странах, в т.ч. в России, КНДР и Турции, был подло убит террористом, который посчитал, что именно он вправе отнять у дипломата жизнь. Этот теракт растоптал Всеобщую декларацию прав человека 1948 г., Венскую конвенцию о дипломатических сношениях 1961 г. и Конвенцию о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в т.ч. дипломатических агентов 1973 г.

Вероломные и гнусные террористические акты, совершенные в первые дни 2017 г., неизбирательное убийство гражданских лиц, преследование целых общин, в т.ч. по признаку их религии и убеждений, продолжают потрясать и шокировать. Имеются ли какие-либо механизмы, которые позволили бы эффективно противодействовать подобным зверствам? Возможно ли обеспечить безопасность послов, дипломатов, выполняющих свои профессиональные обязанности? Как добиться того, чтобы люди летали и путешествовали, посещали музеи и театры, массовые мероприятия, встречались с друзьями в кафе и ресторанах без опасений за своих детей, своих родных и близких, своих друзей, за самих себя?

Обязательства ОБСЕ по противодействию терроризму и другим транснациональным угрозам

В поисках ответов на эти вопросы взглянем на те механизмы, которые имеются в распоряжении стран-участниц ОБСЕ.

Впервые 35 государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе выразили совместную решимость воздерживаться от прямой или косвенной помощи террористической деятельности в Хельсинкском Заключительном Акте (принцип VI), подписанном лидерами этих стран в 1975 г. Договоренность принимать эффективные меры по предотвращению и противодействию терроризму была впоследствии закреплена в Заключительном документе Мадридской встречи 1983 г. На сессии Совета Министров ОБСЕ в Бухаресте² в 2002 г. принято Решение № 1 о борьбе с терроризмом и Бухарестский план действий, а также единодушно заявлено о полной поддержке действий ООН в этой сфере. ОБСЕ – региональное соглашение по смыслу главы VIII Устава ООН и 57 участников этого соглашения провозгласили, что будут действовать в соответствии с целями и принципами универсальной Организации. В Хартии ОБСЕ о предупреждении терроризма и борьбе с ним (2002 г.)³ вновь отмечена ведущая роль ООН в противодействии терроризму и её поддержка со стороны ОБСЕ. В дальнейшем, практически в каждом документе ОБСЕ по проблематике транснациональных угроз, главы государств и правительств, Совет Министров, Постоянный Совет или иной директивный орган будут неизменно подчеркивать центральную координирующую роль ООН в противодействии терроризму и выражать полную поддержку этих усилий.

Свидетельством решимости ОБСЕ внести собственный вклад в предотвращение терроризма стал сравнительно высокий уровень участия её государств в 19 антитеррористических конвенциях и протоколах, заключенных под эгидой ООН. По состоянию на март 2016 г. одиннадцать стран-участниц ОБСЕ и одна страна партнер Организации связали себя обязательствами по 15 универсальным антитеррористическим конвенциям, которые уже вступили в силу⁴. ОБСЕ опережает ООН по относительному показателю числа участников 19 антитеррористических договоров к общему количеству членов каждой Организации.

В современном сложном и взаимозависимом мире необходимо «добиться большего единства целей и действий в противостоянии появляющимся транснациональным угрозам, таким как терроризм, организованная преступность, нелегальная миграция, распространение оружия массового поражения, киберугрозы, а также незаконный оборот легкого и стрелкового оружия, наркотиков и торговля людьми», – заявили главы государств и правительств ОБСЕ в Астанинской⁵ юбилейной декларации 2010 г.

Решение создать департамент по противодействию транснациональным угрозам для обеспечения лучшей координации, высокой согласованности и большей эффективности использования ресурсов ОБСЕ Совет Министров принял в Вильнюсе⁶ в 2011 г.

Набор мер по укреплению доверия и сокращению рисков возникновения конфликтов в результате использования информационных и коммуникационных технологий; Сводную концепцию ОБСЕ в отношении борьбы с терроризмом; Концепцию ОБСЕ в отношении борьбы с угрозой незаконных наркотиков и утечкой химических прекурсоров; Стратегическую концепцию ОБСЕ в отношении деятельности, связанной с полицейскими функциями Совет Министров единогласно одобрил в Дублине⁷ в 2012 г.

Прогресс в реализации этих решений отмечен в Декларации о наращивании усилий ОБСЕ по противодействию транснациональным угрозам, с которой Совет Министров выступил в Киеве⁸ в 2013 г.

Две декларации, одну – о роли ОБСЕ в противодействии феномену иностранных боевиков-террористов и другую – о роли Организации в борьбе с похищением людей и захватом заложников террористическими группами, Совет Министров согласовал Базеле⁹ в 2014 г.

Министерская Декларация о предупреждении насильственного экстремизма и радикализации, ведущих к терроризму, и противодействии им, Декларация о наращивании усилий ОБСЕ по борьбе с терроризмом в свете недавних террористических атак, а также Декларация о деятельности ОБСЕ в поддержку глобальных усилий по решению мировой проблемы наркотиков стали результатом заседания Совета Министров в Белграде¹⁰ в 2015 г.

Договоренностями создать национальные системы обмена информацией об авиа-пассажирах и повысить безопасность полетов, наращивать усилия по предупреждению терроризма, а также новым набором мер доверия по сокращению рисков возникновения конфликтов в результате использования информационных и коммуникационных технологий завершился Совет Министров в Гамбурге¹¹ в 2016 г. Эти соглашения укрепляют преграды на путях свободного перемещения через государственные границы иностранных боевиков- террористов, оружия и финансовых средств, связанных с террористической деятельностью.

Документы Совета Министров закладывают фундамент сотрудничества государств-участников ОБСЕ в предотвращении терроризма, других транснациональных угроз. Они также формируют основу деятельности исполнительных структур Организации на данном направлении и её рамки. Однако указанными договоренностями эта база не ограничивается¹².

Противодействие терроризму – один из приоритетов ОБСЕ

Важное место в антитеррористических усилиях государств-участников ОБСЕ отведено поддержке Глобальной контртеррористической стратегии ООН¹³.

С учетом четырех приоритетов этой стратегии, участники ОБСЕ приняли Консолидированную концептуальную базу для борьбы с терроризмом¹⁴. В ней обобщены соответствующие обязательства ОБСЕ, определены роль и сравнительные преимущества Организации в противодействии терроризму, зафиксированы стратегические направления борьбы с террором, а также согласована последовательность предпринимаемых мер и необходимость их координации. К стратегическим, приоритетным направлениям сотрудничества отнесены: содействие применению международно-правовой базы борьбы с терроризмом; противодействие насильственному экстремизму и радикализации, ведущим к терроризму; пресечение финансирования терроризма; предупреждение использования Интернета в террористических целях; содействие развитию государственно-частного антитеррористического партнерства, с участием гражданского общества и СМИ; наращивание усилий на национальном уровне по недопущению попадания к террористам оружия массового поражения; укрепление надежности и безопасности проездных документов; защита прав человека и основных свобод в контексте контртеррористических мер.

Государствам-участникам принадлежит ведущая роль в выполнении этих договоренностей. Приоритеты для исполнительных структур Организации, включая её независимые институты, такие как: Представитель по вопросам свободы средств массовой информации (СМИ) и Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), также содержатся в Консолидированной концептуальной базе ОБСЕ для борьбы с терроризмом. Координацию всей этой работы, в т.ч. всех «полевых» присутствий ОБСЕ, выполняют Департамент транснациональных угроз и Генеральный секретарь.

В Консолидированной концептуальной базе ОБСЕ для борьбы с терроризмом страны-участницы зафиксировали еще одно важное решение о том, что они будут проводить, предпочтительно на ежегодной основе, целенаправленные, ориентированные на конкретный результат конференции по антитеррористической тематике в масштабах всей ОБСЕ. На такой конференции в Киеве в 2013 г. обсуждались приоритеты международного сотрудничества в борьбе с терроризмом, включая противодействие насильственному экстремизму и радикализации, ведущим к терроризму; укрепление государственно-частного антитеррористического партнерства; пути развития сотрудничества между правоохранительными органами государств-участников, а также тематика защиты прав человека и основных свобод, верховенства права в контексте антитеррора.

На конференции в Интерлакене в 2014 г., посвященной роли ОБСЕ в противодействии современным вызовам в области терроризма, рассматривались следующие вопросы: финансирование терроризма и противодействие захвату заложников с целью выкупа; обеспечение законности, гласности и подотчетности в борьбе с терроризмом; реагирование на феномен иностранных боевиков- террористов в регионе ОБСЕ и за его пределами. Рекомендации¹⁵ участников по каждому из них швейцарское председательство обобщило и распространило среди всех государств ОБСЕ.

Темой конференции в Белграде¹⁶ в 2015 г. стало: «Противодействие подстрекательству и вербовке иностранных боевиков-террористов». Дискуссия, в частности, сосредоточилась на следующей проблематике:

- тенденции и динамика рекрутирования иностранных-боевиков террористов;

- наилучшие практики и опыт стратегической коммуникации для предотвращения поощрения и рекрутирования иностранных-боевиков террористов;

- наилучшие практики и опыт расширения возможностей молодежи по противодействию насильственному экстремизму и радикализации, ведущих к терроризму;

- наилучшие практики и опыт выявления и вовлечения лиц, находящихся в зоне риска радикализации и рекрутирования, в качестве иностранных боевиков- террористов. Предложения, подготовленные по итогам обсуждений, нашли свое достойное отражение среди более 70 рекомендаций, содержащихся в Плане действий по предупреждению воинствующего экстремизма¹⁷, принятого Генеральной Ассамблеей ООН в начале 2016 г.

Дополнительный импульс усилиям ОБСЕ по предотвращению терроризма придал запуск в ходе белградской конференции кампании под девизом: «Сплоченная ОБСЕ в противодействии насильственному экстремизму»¹⁸. Эта кампания предусматривает объединение участников Организации и её партнеров по сотрудничеству, научных и религиозных кругов, структур гражданского общества в борьбе с насильственным экстремизмом.

В том же 2015 г. Департамент по транснациональным угрозам и Представитель ОБСЕ по свободе СМИ впервые организовали совместный форум на тему: «Свобода и обязанности СМИ в контексте политики противодействия терроризму». Правительственные эксперты и представители СМИ вместе обсуждали в Бухаресте ответственность каждой из сторон при освещении террористических атак в СМИ, а также модальности их взаимодействия в подобных ситуациях на примере теракта в парижской редакции «Шарли Эбдо».

Конференция в Берлине¹⁹ в 2016 г.: «Предотвращение и противодействие насильственному экстремизму и радикализации, ведущим к терроризму» собрала свыше 300 участников. Среди них оказались высокопоставленные представители государств ОБСЕ и стран партнеров по сотрудничеству, участники высокого уровня от 17 международных и региональных организаций, свыше 60 экспертов из научных институтов и от гражданского общества, молодежных объединений и СМИ. Конференция стала важным вкладом в реализацию Плана действий ООН по предупреждению воинствующего экстремизма на пространстве ОБСЕ.

Уровень представительства государств на конференциях и количество их участников растут год от года. В чем причина? Что позволило ОБСЕ ежегодно привлекать неослабевающее внимание к этим форумам и сделать их своеобразной

«визитной карточкой» своего вклада в мировые усилия по противодействию терроризму под эгидой ООН? Представляется, что конференции создают удобные возможности для высокопоставленных представителей государств, вместе с широким экспертным сообществом и заинтересованными членами гражданского общества, обсуждать наиболее актуальные вопросы противодействия международному терроризму. Кроме того, конференции – подходящая площадка для того, чтобы обменяться мнениями и договориться о возможных действиях в двустороннем формате. В условиях, когда в Организации остро ощущается необходимость укреплять доверие между всеми участниками и налаживать конструктивный диалог по самым острым проблемам, значение таких форумов трудно переоценить.

Некоторые соображения о дальнейших шагах

Несмотря на развитую систему антитеррористического сотрудничества, пространство ОБСЕ продолжают сотрясать теракты. Почему от рук террористов гибнут дипломаты? Почему эти подлые и вероломные атаки по-прежнему уносят жизни ни в чем не повинных детей, женщин, стариков? Какие дополнительные меры необходимы для того, чтобы в регионе ОБСЕ каждый мог полностью реализовать своё право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность?

Прежде всего, участникам Организации имело бы смысл попытаться совместно выработать понимание того, с кем именно им приходится иметь дело. Каков «портрет» террориста и каковы масштабы проблемы? К сожалению, кризис доверия самым негативным образом сказывается на готовности государств конструктивно сотрудничать друг с другом и по вопросам борьбы с террором. И пока их ответственные представители дискутируют в ОБСЕ о том, «кто виноват» и заметно меньше о том, «что делать», террористы и криминал используют эту ситуацию в своих интересах.

Заявление действующего председателя ОБСЕ, министра иностранных дел Австрии С.Курца о том, что среди иностранных боевиков-террористов замечены свыше 100 тысяч человек из региона ОБСЕ обратило на себя внимание. Насколько, однако, этих сведений достаточно для пресечения активности иностранных боевиков-террористов?

Согласно оценкам Управления ООН по наркотикам и преступности (УНП) за 2009 г. ежегодные доходы транснационального криминала составляют около 870 миллиардов долларов США, объем примерно равный 1,5 % общемирового валового внутреннего продукта. Но ведь это оценки восьмилетней давности! УНП отмечает, что порядка 320 миллиардов долларов США из этих доходов приходятся на долю от незаконного наркотрафика, а каковы объемы средств, выручаемых террористами, например, за освобождение заложников? Полезно было бы представлять и чем «универсальный террорист» отличается от своего подельника, орудующего на пространстве ОБСЕ.

Ответить на эти вопросы помог бы комплекс следующих мер.

Во-первых, следовало бы укрепить аналитический потенциал ОБСЕ. Последние несколько лет бюджет Организации утверждается на условиях нулевого реального роста, поэтому речь об усилении, тем более расширении Секретариата или других исполнительных структур не идет. В таких условиях необходимый эффект могли бы дать нестандартные решения. Одно из них — созыв периодических встреч руководителей правоохранительных органов стран- участниц ОБСЕ. Обмен оценками криминальной угрозы в регионе ОБСЕ и на национальном уровне, совместный обзор усилий по ликвидации терроризма, организованной преступности, незаконного оборота наркотиков, торговли людьми и киберпреступности²⁰, а также договоренности руководителей о приоритетах антикриминального взаимодействия на перспективу несомненно повышали бы безопасность в регионе и укрепляли доверие в Организации. Аналогичный опыт на уровне руководителей правоохранительных подразделений «полевых» присутствий ОБСЕ полностью себя оправдал. На встрече в 2014 г. каждому из них было предложено сделать обзор криминальной, в т.ч. террористической, угрозы в стране пребывания. В результате этой инициативы возник ряд совместных субрегиональных и региональных проектов по развитию сотрудничества и, как следствие, повысилась эффективность борьбы с криминалом. Еще один результат этой встречи – применение передового опыта одних регионов в других (например, балканского в центрально-азиатском регионе и наоборот).

Во-вторых, использовать преимущества Организации в области пограничного сотрудничества. ОБСЕ, пожалуй, единственная международная организация политического характера, которая имеет свою Концепцию в области безопасности границ и пограничного режима²¹, утвержденную в 2005 г. Участники ОБСЕ условились обеспечить политический диалог по вопросам, касающимся границ, а также «сокращать угрозу терроризма, в т.ч. путем предупреждения трансграничного перемещения лиц, оружия и денежных средств, связанных с террористической и иной преступной деятельностью». В соответствии с концепцией государства ОБСЕ учредили контактные пункты и национальные координационные центры, замкнутые в единую сеть, которая позволяет в режиме реального времени обмениваться информацией и опытом, оказывать друг другу необходимое техническое содействие для обеспечения безопасности границ. Начиная с 2007 г. участники сети проводят ежегодные сессии, и наработали солидную базу предложений. На данном этапе чувствуется естественная необходимость дать оценку работе, проделанной экспертами, а также наметить приоритетные направления для дальнейшей реализации Погранконцепции, например до 2025 г. Решить эту задачу могла бы встреча руководителей погранслужб государств-участников ОБСЕ.

В-третьих, развивать взаимодействие Парламентской Ассамблеи ОБСЕ (ПА) с исполнительными структурами Организации. ПА может и должна сыграть ведущую роль в расширении круга участников от ОБСЕ в 19 универсальных антитеррористических Конвенциях и Протоколах. Уже сложилась добрая традиция регулярных докладов Координатора ОБСЕ по транснациональным угрозам и Председателя Комитета по вопросам безопасности (невоенные аспекты) на сессиях Ассамблеи. Полезно, чтобы и спецпредставитель Председателя ПА по контртеррору принимал участие в заседаниях Комитета, других антитеррористических мероприятиях исполнительных структур ОБСЕ, включая её «полевые» присутствия.

В-четвертых, совершенствовать государственно-частное антитеррористическое партнерство. Советом Министров ОБСЕ соответствующее решение принято в Мадриде²² в 2007 г. Десятилетие – подходящий срок для того, чтобы подвести итоги проделанного и наметить дальнейшие планы. Эта тема достойна обстоятельного рассмотрения на одной из антитеррористических конференций в масштабах всей ОБСЕ, а возможно и в рамках специально созванного с этой целью форума.

Список предложений можно продолжить. Важно, что запуск диалога в ОБСЕ о таких инициативах уже будет работать на укрепление доверия.

Осуществление этих шагов на практике укрепит безопасность, снизит террористическую и криминальную угрозу, защитит дипломатов, всех граждан на пространстве ОБСЕ от терактов. Очевидно, что данная цель заслуживает того, чтобы её добиться.

2 Решение № 1 борьба с терроризмом и Бухарестский план действий по борьбе с терроризмом MC (9).DEC/1, 4 December 2001

3 Десятая встреча Совета Министров, Порту, 6-7 декабря 2002 MC.DOC/1/02, 7 December 2002

4 Status of the Universal Anti-Terrorism Conventions and Protocols as well as other International and Regional Legal Instruments related to Terrorism and Co-operation in Criminal Matters, in the OSCE Area, as of March 2016

5 Астанинская юбилейная декларация: на пути к сообществу безопасности SUM.DOC/1/10, 3 December 2010

6 Решение № 9/11/о повышении координации и согласованности усилий ОБСЕ по противодействию транснациональным угрозам MC.DEC/9/11/Corr.1, 7 December 2011

7 Решение № 4/12 усилия ОБСЕ по противодействию транснациональным угрозам MC.DEC/4/12, 7 December 2012

8 Декларация министров о наращивании усилий ОБСЕ по противодействию транснациональным угрозам MC.DOC/2/13/Corr.1, 6 December 2013

9 Декларация о роли ОБСЕ в противодействии феномену иностранных боевиков-террористов в контексте выполнения резолюций 2170(2014) и 2178 (2014) Совета Безопасности ООН

MC.DOC/5/14/Corr.1, 5 December 2014

10 Декларация министров о предупреждении насильственного экстремизма и радикализации, ведущих к терроризму, и противодействии им MC.DOC/4/15/Corr.1, 4 December 2015

Декларация министров о наращивании усилий ОБСЕ по борьбе с терроризмом в сете недавних террористических атак MC.DOC/3/15/Corr.1, 4 December 2015

Декларация о деятельности ОБСЕ в поддержку глобальных усилий по решению мировой проблемы наркотиков MC.DOC/2/15/Corr.1, 4 December 2015

11 Декларация о наращивании усилий ОБСЕ по предупреждению терроризма и противодействию ему MC.DOC/1/16, 9 December 2016

Решение № 5/16 усилия ОБСЕ по сокращению рисков возникновения конфликтов в результате использования информационных и коммуникационных технологий MC.DEC/5/16, 9 December 2016

Решение № 6/16 более широкое использование информации о пассажирах MC.DEC/6/16, 9 December 2016

12 Overview of OSCE Counter-Terrorism Related Commitments, Updated February 2016

13 Резолюция, одобренная Генеральной Ассамблеей ООН 8 сентября 2006 г., Глобальная контртеррористическая стратегия ООН A/RES/60/288

14 Решение № 1063 Консолидированная концептуальная база ОБСЕ для борьбы с терроризмом PC.DEC/1063, 7 December 2012

15 “The Chairmanship Interlaken Recommendations”, Counter-Terrorism Conference, Interlaken 28-29 April 2014 CIO.GAL/66/14, 29 April 2014

16 Ежегодный доклад ОБСЕ, 2015 (стр.36)