ENGLISHСуверенные государства традиционно выстраивают свои отношения с внешними игроками и партнерами, руководствуясь интересами создания благоприятной международной среды для эффективной реализации национальных задач. Внешняя политика государств выполняет очень важную, но преимущественно вспомогательную функцию при решении его внутренних проблем.
В последние десятилетия в связи с ростом взаимозависимости современных государств, интернационализацией их жизни и углублением процессов глобализации значение международных факторов для успешного решения национальных задач отдельных государств заметно выросло. Международные и внутренние аспекты их политики становятся все более органично взаимосвязанными. Это побуждает государства изыскивать пути повышения своей роли в формировании благоприятной международной среды для национального развития.
Растущее значение в этой области приобретают различные формы многосторонней дипломатии, позволяющие государствам не только согласовывать общие правила и нормы поведения на международной арене, но и договариваться о средствах обеспечения их безусловного соблюдения.
НАЧАЛО ЭПОХИ СУВЕРЕННЫХ ГОСУДАРСТВ
Вестфальский мир 1648 года положил начало эпохе взаимодействия на мировой арене суверенных государств. Новые субъекты международных отношений - суверенные государства отличались друг от друга размерами своей территории, численностью и составом населения, наличием или отсутствием природных ресурсов, географическим положениям, уровнем развития, формами государственного устройства, наконец, экономической и военной мощью. Доминирующей формой их общения в этот период были двусторонние отношения. Различные форумы многосторонней дипломатии не являлись ни постоянным, ни устойчивым сегментом международной жизни.
Вскоре из числа суверенных государств выделилась небольшая группа наиболее могущественных в военном и экономическом отношении великих держав, которые вступили в острое соперничество друг с другом за влияние, территории, ресурсы, новые рынки, сферы приложения капитала и заняли господствующее положение в системе международных отношений. Некоторые из них обрели обширные колониальные владения. Борьба за передел мира стала основной сферой противоречий между ними. Главным инструментом и аргументом их международной политики являлась военная сила.
Военная мощь великих держав позволяла навязывать другим странам желанные решения международных проблем. Малые и средние государства были вынуждены вступать во временные коалиции с великими державами или придерживаться политики абсолютного нейтралитета, уклоняясь от активного участия в международных делах, чтобы не оказаться на пути столкновения интересов этих держав.
Реальности такого мироустройства нашли воплощение в результатах Венского конгресса 1814-1815 годов. В сентябре 1815 года монархи Австрии, Пруссии и России заключили договор о создании Священного союза. Впоследствии к нему присоединилось большинство государств Европы. Османская империя не была допущена к союзу европейских христианских государств. Великобритания формально не стала членом Священного союза, но в течение почти двух десятилетий участвовала в его деятельности.
Господство великих европейских держав на континенте и создание в Европе политической системы, позволявшей разрешать возникавшие между ними противоречия и навязывать свою волю остальным европейским государствам, эффективно подавляя революции и национально-освободительные движения, нашло институциональное закрепление.
Международное объединение пяти великих христианских европейских держав - «пентархия» фактически выполняло функции европейского правительства, управляя не только сферой международных отношений в Европе, но и контролируя внутреннее развитие отдельных европейских стран.
Венская система европейской безопасности просуществовала до Крымской войны 1856 года и в конечном счете канула в вечность в связи с обострением противоречий между ее создателями. Образованное ими международное объединение стало, по сути, первой после Вестфальского мира попыткой группы государств создать постоянно действующий институт многосторонней дипломатии, предназначенный управлять определенными сферами международной жизни в Европе.
ПЕРВЫЕ МЕЖДУНАРОДНЫЕ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ
Потребность международного сообщества в создании постоянных форумов многосторонней дипломатии была вызвана бурным развитием мирохозяйственных связей и торгово-экономических отношений между государствами. Дальнейшее их наращивание потребовало унификации мер и весов, создания и поддержания стабильных международно-правовых, транспортных, коммуникационных, почтовых, финансовых и иных условий для их осуществления.
Хозяйственные потребности великих держав, малых и средних стран требовали создания благоприятных условий для торгово-экономических обменов между государствами как на двусторонней, так и на многосторонней основе. Без добровольного и лояльного содействия всех государств, включая малые и средние, обеспечение таких условий было невозможным.
В результате государства приступили к согласованию правил поведения и условий, облегчающих торгово-экономические и хозяйственные связи, в первую очередь в тех конкретных областях, в которых отсутствие таких общих гармонизированных правил служило серьезным препятствием для их развития. Для закрепления достигнутых договоренностей было решено учредить постоянные международные межправительственные организации (ММПО), исполнительные органы которых могли бы по поручению государств и в рамках отведенных им полномочий обеспечить беспристрастное их выполнение.
Этими структурами стали такие ММПО, как Международный союз для измерения земли, созданный в 1864 году, Всемирный телеграфный союз (1865 г.), Всемирный почтовый союз (1874 г.), Международное бюро мер и весов (1875 г.), Международный союз для охраны литературной и художественной собственности (1886 г.), Международный союз международного транспорта (1890 г.). Затем были созданы Международный институт по сельскому хозяйству, Международный институт по унификации частного права и ряд других ММПО1. Первые ММПО обеспечили исполнение установленных суверенными государствами-членами правил и норм поведения на транспорте, в связи, торговле и других сферах их хозяйственного общения.
Гарантией соблюдения согласованных правил и норм стало заключение государствами - учредителями ММПО специальных договоров, подлежащих ратификации во всех странах-членах. В результате зафиксированные в учредительных договорах ММПО правила и нормы обрели силу внутреннего закона.
Следить за реализацией взятых обязательств в рамках международных договоров поручалось исполнительным органам ММПО, формируемым из числа международных служащих, которые были обязаны отстаивать общие гармонизированные интересы государств-членов, а не своих национальных государств. Впоследствии сообщество международных служащих стали называть международной гражданской службой.
Постоянный характер деятельности ММПО предполагал, что установленный основополагающим договором порядок может потребовать уточнений, обновлений или изменений, суть которых должна получать единодушное одобрение всех ее государств-членов. Поэтому наряду с исполнительными органами были созданы высшие руководящие органы ММПО из полномочных представителей суверенных государств-членов, на которые возлагалась обязанность определять дальнейшие пути ее развития.
Эффективное осуществление регулирующих функций ММПО требовало от ее руководящих и исполнительных органов при необходимости вводить с согласия всех суверенных государств-членов дополнительные правовые нормы и правила многостороннего межгосударственного общения в данной области. В результате в рамках каждой из сфер ответственности созданных ММПО и под их эгидой стали складываться определенные международно-правовые подсистемы, регулирующие международное сотрудничество в конкретных областях мирохозяйственных связей.
Потребности обслуживания общих интересов государств-членов силами исполнительных и руководящих органов ММПО привели к утверждению правила, согласно которому при коллизии международных обязательств государства-члена с его внутренним законодательством приоритет стал отдаваться международным обязательствам. Таким путем обеспечивались юридические гарантии выполнения государствами-членами принятых обязательств, данной ММПО.
В связи с возможностью различной интерпретации положений заключенных договоров и создаваемых на их основе норм и правил в организационной структуре ММПО появились судебные органы, призванные разрешать споры по этому поводу и обеспечивать обязательное для всех государств-членов их единое толкование.
Вскоре вновь создаваемые ММПО стали приобретать общие признаки, в частности учреждаться на постоянной основе на базе международного договора, иметь устав, постоянные руководящие и исполнительные органы, правила процедуры, бюджет, штаб-квартиру, судебные органы и секретариат. Работа сотрудников международной гражданской службы стала подчиняться специальному нормативному регулированию. В дальнейшем оформилась совокупность общих принципов и норм, регулирующих вопросы создания, структуры и деятельности современных ММПО, а именно право международных организаций2.
Постоянные ММПО дополнили и разнообразили систему двусторонних межгосударственных связей и вскоре были интегрированы в систему международных отношений как их неотъемлемый сегмент.
Учреждаемые ММПО не являлись инструментом политики великих держав. Поэтому при подготовке учредительных договоров новых ММПО учет законных интересов всех государств-членов, больших и малых, оказался обязательным и неизбежным. Заставить младших партнеров вступить в ту или иную ММПО, подписать ее основополагающий договор и добросовестно выполнять его положения, если это не отвечало их коренным интересам или если этот договор не обеспечивал должным образом их государственный суверенитет, не представлялось возможным.
Малые и средние государства проявили большую заинтересованность в учреждении ММПО, видя в своем участии в них эффективное средство защиты своего государственного суверенитета и обеспечения национальных интересов. «Участие государств в работе ММПО, - по мнению российского эксперта и дипломата В.Н. Федорова, - дает им дополнительные возможности реализации собственного суверенитета, согласования своих действий на международной арене с другими государствами для достижения целей, поставленных в учредительных документах ММПО»3.
РАСШИРЕНИЕ ПРОФИЛЯ ММПО
По мере дальнейшего развития торгово-экономических, финансовых, научно-технических, транспортных и иных хозяйственных связей между суверенными государствами потребность в международном регулировании все возраставшего числа областей международного общения постоянно росла. Это неизменно сопровождалось учреждением новых ММПО. Сферы их ответственности стали охватывать все более широкие сегменты международного сотрудничества. Свою роль в учреждении новых ММПО и расширении профиля их ответственности сыграли политические и гуманитарные соображения.
Трагические итоги Первой мировой войны побудили международное сообщество государств попытаться распространить позитивный опыт деятельности постоянных ММПО не только на регулирование далеких от политики узкоспециализированных технических или инфраструктурных областей их торгово-экономических отношений, но и на обеспечение мира и международной безопасности. Этим целям служили выдвинутые Президентом США В.Вильсоном в ходе работы Парижской мирной конференции предложения из 14 пунктов. Инструментом их достижения должна была стать Лига Наций, учреждение которой было одобрено на пленарном заседании конференции 25 января 1919 года.
В отличие от конкретных экономических, финансовых, транспортных, юридических и иных проблем, которыми занимались исполнительные органы ММПО, объектом деятельности Лиги Наций становилась мировая политика, вопросы войны и мира, при решении которых следует учитывать сложнейший комплекс взаимосвязанных внутренних и международных политических, экономических, военных и иных интересов большого числа суверенных государств. В этих условиях структура и полномочия руководящих и исполнительных органов Лиги Наций не могли коренным образом не отличаться от существовавших до ее учреждения ММПО. Специальную комиссию для подготовки Устава Лиги Наций возглавил американский президент.
Главными органами Лиги Наций были объявлены ее общее собрание (Ассамблея) и Совет, в состав которого входили представители главных союзных и объединившихся держав, становившихся постоянными членами, и представители других четырех держав, которые назначались Ассамблеей на определенный срок. Все решения главных органов Лиги Наций должны были приниматься единогласно. Государствам-членам предлагалось «принять некоторые обязательства не прибегать к войне, поддерживать в полной гласности международные отношения, основанные на справедливости и чести, строго соблюдать предписания международного права»4. В уставе декларировалось обязательство уважать и сохранять территориальную целостность и политическую независимость всех членов организации, а против государств, «совершивших акт войны», предлагалось применять санкции.
Главным недостатком Лиги Наций стало отсутствие в ней механизмов принуждения к миру государств, становящихся на путь агрессии. Устав Лиги не содержал четко сформулированных мер борьбы против возникшей угрозы войны и условий, при которых они могли быть применены. При разборе конфликтов между странами в Совете Лиги Наций в случае отсутствия единогласия все ее члены обретали свободу действий.
При создании Организации Объединенных Наций (ООН) были учтены системные слабости Лиги Наций. Главной предпосылкой эффективности вновь создаваемой организации считалось наличие в ней органа, который бы нес главную ответственность за поддержание мира и международной безопасности и обладал бы полномочиями принуждать к миру отдельные суверенные государства, своими действиями ставящие их под угрозу. Им стал Совет Безопасности ООН, согласованность действий и единодушие великих держав - участниц антигитлеровской коалиции в котором рассматривались как самая надежная гарантия обеспечения мира и международной безопасности.
Основные политические решения в ООН принимаются суверенными государствами-членами. В силу политического характера деятельности ООН ее Секретариат не имеет полномочий, сопоставимых с полномочиями исполнительных органов узкоспециализированных ММПО. Генеральный секретарь и Секретариат ООН не уполномочены действовать автономно от государств-членов, если ему не адресованы поручения на этот счет Совета Безопасности ООН.
Наряду с созданием ООН был учрежден ряд ее специализированных межправительственных учреждений, занимающихся целыми комплексами и отраслями отношений между суверенными государствами-членами: ЮНЕСКО - в области культуры и прав человека, ФАО - в области сельского хозяйства и продовольственного обеспечения, МОТ - в области отношений на рынке труда и многие другие. Эти ММПО, представляющие собой постоянно пополняющуюся «семью ООН», основаны, как и вся система современных международных отношений, на принципе суверенного равенства государств.
Наряду с глобальными стали учреждаться региональные ММПО5, деятельность которых, как это требует Статья 52 Устава ООН, должна быть совместима с целями и принципами ООН. В их числе Совет Европы, Западноевропейский союз, Организация американских государств, Организация африканского единства и многие другие.
В 1950-1960-х годах в Европе стали набирать силу интеграционные процессы. Государства учредили такие специализированные региональные ММПО, как Экономический союз Бенилюкс, Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), Евратом, Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), которые были призваны регулировать определенные сферы торгово-экономических связей между государствами-членами и заложить основы для будущей интеграции между ними. Возникла также Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ), не ставившая перед собой интеграционных задач в принципе. Региональные ММПО были избраны в качестве основной площадки для реализации интеграционных намерений, к практической реализации которых государства-учредители перешли после вступления в силу в июле 1987 года Единого европейского акта (ЕЕА).
Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия и Швеция в 1952 году создали весьма специфический орган многостороннего «северного сотрудничества» - Северный совет, постоянную выборную общественную ассамблею, устав которой был одобрен в марте 1952 года и принят каждой страной как внутренний акт, имеющий силу закона. В отличие от классических ММПО он не располагал ни постоянной штаб-квартирой, ни руководящими и исполнительными органами. Долгосрочную стратегию интеграции на Севере Европы определило подписанное в 1962 году в Хельсинки Соглашение о сотрудничестве между странами региона (Хельсинкское соглашение), ставшее своеобразной «Дорожной картой» североевропейской интеграции.
При реализации интеграционных задач региональные ММПО оказались перед необходимостью совмещать в своей деятельности функции специализированных ММПО, регулирующих торговую, финансовую и экономическую политику, и функции ММПО общей компетенции, претендующих на координацию важных аспектов внутренней и международной политики государств-участников. В результате было положено начало развитию новой категории ММПО - международных межправительственных организаций интеграционных группировок.
Вторая половина ХХ - начало XXI веков ознаменовались появлением и других нетрадиционных форм многостороннего межправительственного взаимодействия государств и их институтов. Одной из них стало Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), в рамках которого на основе консенсуса всех государств-участников проходил политический диалог европейских государств с участием США и Канады по широкому кругу вопросов их международной политики и внутренней жизни. Его деятельность опиралась на Заключительный акт СБСЕ - неправовое политическое соглашение, само Совещание не претендовало на статус ММПО, не имело своего устава и руководящих и исполнительных органов.
Тем не менее решение проблем безопасности и сотрудничества в Европе на основе консенсуса всех государств-участников гарантировало общеевропейский характер формируемой системы безопасности при строгом соблюдении их суверенитета.
Политическое решение государств-участников переименовать СБСЕ в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) произошло без учета сложившихся норм права международных организаций. Не был согласован, подписан и ратифицирован обязательный для исполнения международный договор, определяющий цели ОБСЕ и регулирующий структуру ее руководящих органов, полномочия должностных лиц и институтов. Организации не вполне оправданно были приданы внешние функциональные атрибуты ММПО, а ее должностным лицам, органам и институтам правительственными актами отдельных государств-участников предоставлен дипломатический статус. Это дало возможность должностным лицам и институтам ОБСЕ выступать от ее имени, как это принято в других ММПО, не согласовывая содержание своих выступлений с государствами-участниками. В результате, не будучи формально отмененным, принцип консенсуса в практической деятельности ОБСЕ утратил свое значение, общеевропейский характер создаваемой системы безопасности и сотрудничества на континенте, как и государственный суверенитет стран-членов, оказался поставленным под угрозу, а роль ОБСЕ в европейских - процессах сведенной до минимума6.
Многостороннее межправительственное взаимодействие по международным проблемам на основе консенсуса государств-участников доказало свою эффективность и получило дальнейшее развитие. На этой основе работают, в частности, Совет министров Северных стран (СМСС) Совет Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР), Совет государств Балтийского моря (СГБМ), Арктический совет (АС) и другие. К их числу можно условно отнести и Содружество независимых государств (СНГ). Международные межправительственные форумы подобного рода также стали новым явлением в современной системе международных отношений.
В связи с принятием Советом Европы в 1980 году в Мадриде Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей и усилиями государств по ее претворению в жизнь взаимодействие между приграничными властями и территориальными сообществами в таких областях, как развитие регионов, городов и сельских районов, защита окружающей среды, совершенствование общественной инфраструктуры и услуг, взаимопомощь в чрезвычайных ситуациях, получило серьезное развитие. В результате в Европе стали складываться международные объединения и сообщества регионов, городов, островов, территорий соседних государств, берущих на себя важные функции осуществления многостороннего взаимодействия местных властей и территорий. Европейский союз в рамках политики соседства инициировал создание таких форумов, как «Северное измерение» и его партнерства, Средиземноморский союз и «Восточное партнерство».
Набирают силу и влияние в международной жизни такие неформальные многосторонние международные объединения, как «Группа восьми» и «Группа двадцати». Они занимаются согласованием подходов государств-участников к важнейшим вопросам международной жизни. Хотя их решения не имеют обязательной силы, трудно отрицать их существенную роль в мировой политике. К числу региональных форумов подобного рода можно отнести «Арктическую пятерку», согласующую подходы прибрежных арктических государств (Дании, Канады, Норвегии, России и США) к ключевым проблемам Арктики.
За относительно короткий исторический период международные межправительственные организации и разнообразные форумы многосторонней дипломатии превратились в неотъемлемый элемент международных отношений. Они берут на себя все возрастающее количество функций по регулированию различных аспектов межгосударственных отношений на многосторонней основе. Если в 1910-1914 годах в мире насчитывалось в общей сложности только 20 ММПО7, к концу 30-х годов ХХ столетия их число достигло лишь 488, в 1978 году, по данным Союза международных ассоциаций, их стало уже 24209, то к концу ХХ столетия их численность превысила 6 тысяч10.
Параллельно с деятельностью межправительственных организаций важные функции в международных отношениях выполняют международные неправительственные организации (МНПО). В качестве влиятельных игроков на международной арене выступают Международный комитет Красного Креста и Красного Полумесяца, Всемирный фонд дикой природы, Гринпис, Международный олимпийский комитет, Международная федерация футбольных ассоциаций и другие. Существуют также международные торгово-промышленные палаты, спортивные федерации, ассоциации и объединения университетов, ученых, медицинских работников, юристов, культурных деятелей, экологов, молодежи и студентов, многочисленные организации промышленников и предпринимателей, профсоюзов, политических партий и движений, которые обеспечивают международное взаимодействие в тех сферах международной жизни, которые в силу их специфики остаются вне регулирующей деятельности суверенных государств. Общее число таких организаций к концу ХХ века, по данным Союза международных ассоциаций, составляло свыше 50 тысяч, из них более 43 тысяч - МНПО11.
Приведенные данные о многообразии современных ММПО и МНПО не носят исчерпывающего характера. Быстрый рост их численности является институциональным проявлением возрастающего значения международных факторов для внутреннего политического, экономического, социального, технологического, культурного и иного развития каждого из современных государств. Существующие формы многостороннего межгосударственного взаимодействия уже не полностью покрывают весь спектр потребностей современного международного сообщества, которые требуют дополнения их новыми формами, отражающими его нужды в условиях углубления взаимозависимости государств и интернационализации их жизни.
В современных условиях роль международной политики государств в решении приоритетных задач национального социально-экономического развития заметно возрастает. Прежние, в основном вспомогательные, функции международной политики радикально трансформируются, и в условиях интернационализации всех сторон жизни современных государств она становится одним из важнейших инструментов, оказывающих прямое и непосредственное влияние на характер и темпы их внутреннего развития.
Изыскивая пути оказания эффективного влияния на формирование международной среды, в которой происходит их развитие, современные государства обращают свои взоры к различного рода многосторонним межправительственным форумам, позволяющим им, с одной стороны, принимать полноправное участие в регулировании происходящих на международной арене процессов в общих интересах, с другой стороны, обеспечивать соблюдение своего государственного суверенитета.
МИССИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В СОВРЕМЕННЫХ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЯХ
Современная система международных отношений вмещает в себя великое разнообразие двусторонних, многосторонних и перекрестных взаимодействий между суверенными государствами, регионами, территориями, глобальными и региональными международными межправительственными и неправительственными организациями и объединениями. Эти отношения охватывают все значимые сферы человеческой жизни и деятельности, создавая причудливую конфигурацию переплетающихся политических, экономических, военных, социальных, культурных, научных, технических и иных официальных и неофициальных связей между ними. Современные ММПО и МНПО превратились в интегрированную и неотъемлемую часть современной системы международных отношений.
Как известно, нормы международного права и отдельные положения международных договоров часто толкуются суверенными государствами далеко неоднозначно. Такие толкования носят, как правило, политический характер и обслуживают интересы данного государства. В современной системе международных отношений нет органа, который уполномочен давать единое, общепризнанное и обязательное для всех толкование действующих норм международного права и положений международных договоров. Решения Международного суда ООН по тому или иному спорному международно-правовому вопросу обязательны для государств лишь в том случае, если они заблаговременно дают согласие принять и признать его.
В этих условиях миссии ММПО в отдельных сегментах существующей системы международных отношений становятся, по сути, незаменимыми. Постоянный характер деятельности ММПО, а также наличие в их структуре органов, дающих единое и обязательное для всех государств-членов толкование действующих в этой сфере норм, превращают указанные нормы в неотъемлемую часть международного правопорядка12.
Превращение все новых сегментов международной жизни в объекты беспристрастного регулирования и управления со стороны руководящих и исполнительных органов учреждаемых суверенными государствами ММПО сводит к минимуму возможности отдельных государств интерпретировать в своих политических интересах действующие в этих сферах международно-правовые нормы, способствуя тем самым стабилизации международного правопорядка в данных сегментах международной жизни.
Эту уникальную миссию в состоянии выполнять именно ММПО, каждая из которых обладает присущими только ей компетенцией и полномочиями. «Они возникают, - считает Г.И. Морозов*, (*Основы отечественной науки о международных организациях были заложены доктором юридических наук, профессором, заслуженным деятелем науки СССР Г.И.Морозовым, 90-летие со дня рождения которого было отмечено в МГИМО (У) МИД России «Морозовскими чтениями». Г.И.Морозов стал основателем научной школы МГИМО по исследованию международных организаций и системы ООН. Одна из специальных стипендий МГИМО (У) носит его имя. Длительное время он возглавлял Отдел международных организаций в Институте мировой экономики и международных отношений Академии наук СССР, являвшийся ведущим центром страны по исследованию международных организаций. Монография «Международные организации: некоторые вопросы теории», опубликованная Г.И.Морозовым, заложила основы современной отечественной науки о международных организациях, которые получили дальнейшее развитие в трудах, кандидатских и докторских диссертациях сотрудников отдела, учеников и последователей Г.И.Морозова. Он являлся крупнейшим отечественным специалистом по проблемам ООН, долгие годы являлся вице-президентом Советской ассоциации содействия ООН, был избран в состав Исполкома Союза международных ассоциаций. Признанием его выдающихся заслуг стало избрание его первым от нашей страны почетным президентом Всемирной федерации ассоциаций содействия ООН.) - в результате соглашения государств, достигнутых ими компромиссов, позволивших найти приемлемые формы, принципы и пределы сотрудничества, и уже не принадлежат отдельному государству - члену организации, а составляют прерогативы самой организации, ее органов»13.
Создавая ММПО как новый субъект международного права, суверенные государства тем самым наделяют их определенной правоспособностью и дееспособностью, признавая за учреждаемыми ММПО возможность иметь права и обязанности, участвовать в создании и применении норм международного права, стоять на страже их соблюдения. ММПО вносят в хаотичную международную систему стабильный международный правопорядок в тех областях, в которых суверенные государства их учреждают, не посягая при этом на права государств, присущие их суверенитету. Чем шире сферы беспристрастного регулирования ими отдельных сегментов системы международных отношений, тем более организованный и структурированный характер приобретает сама система.
Принимаемые на себя государствами - членами ММПО обязательства не могут не оказывать возрастающего влияния на характер их отношений с другими государствами как на двусторонней, так и многосторонней основе, побуждая их действовать в этих отношениях в соответствии с принятыми обязательствами. В результате существующая система межгосударственных отношений оказывается вынужденной трансформироваться и подстраиваться под нарастающий объем обязательств, принимаемых государствами в рамках многосторонних межправительственных форумов и институтов.
Серьезное влияние оказывает деятельность ММПО интеграционных группировок на решение проблем войны и мира. Накапливаемая «критическая масса» взаимозависимости государств-членов побуждает их создавать политические механизмы разрешения возникающих противоречий, не прибегая к вооруженной силе. В результате такие ММПО оказываются в состоянии обеспечивать международный мир и безопасность на всем интеграционном пространстве без обращения в Совет Безопасности ООН, как это и предусмотрено в Главе VIII Устава ООН. В перспективе они могут самым существенным образом повлиять на всю современную систему обеспечения мира и международной безопасности, в том числе на место и функции Совета Безопасности ООН в ней.
В последние десятилетия много внимания уделяется проблемам реформирования ООН в целом и ее Совета Безопасности в частности. Нередко эта проблематика сводится к дискуссиям по поводу изменения состава Совета Безопасности ООН и полномочий его членов. Между тем процесс приспособления системы ООН, ее целей и принципов к меняющейся международной среде никогда не прекращался. Достаточно упомянуть о фактическом упразднении системы опеки ООН или появлении прямо не оговоренных в Уставе ООН международных операций по поддержанию мира.
Современная система ООН строится на принципе суверенного равенства государств-членов и ориентирована на регулирование межгосударственных отношений. Однако современные конфликты коренятся главным образом во внутреннем социально-экономическом развитии государств. Совет Безопасности ООН несет главную ответственность за поддержание международного мира и только «при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности», уполномочен действовать от имени всех членов ООН. Он вправе вмешаться во внутренние дела суверенных государств в случае, если развитие ситуации в них расценивается большинством его членов (при совпадающих голосах его постоянных членов) как угроза миру и международной безопасности.
В последние годы все более явственно проявляется поддерживаемая западными странами тревожная тенденция использовать полномочия Совета Безопасности ООН для вмешательства во внутренние дела суверенных государств - членов ООН с целью смены в них неугодных Западу политических режимов, в частности в Ливии и Сирии, представляя их как угрозу миру и международной безопасности. Такого рода «реформаторские» действия способны нанести непоправимый ущерб авторитету ООН и парализовать способность ее Совета Безопасности эффективно выполнять свои функции.
Ныне ключевое значение для деятельности ООН по поддержанию мира и международной безопасности приобретает ее способность справляться с глобальными проблемами и новыми угрозами миру, в частности социально-экономического свойства. Реформа ООН должна быть сосредоточена на расширении этой способности. Важным шагом на пути адаптации ООН к меняющейся международной среде стало принятие главами государств и правительств ее стран-членов Декларации тысячелетия и разработка на ее основе индикативных Целей развития тысячелетия.
В этом контексте в рамках усилий по реформированию ООН следовало бы более внимательно присмотреться к функциям и полномочиям Экономического и социального совета ООН (ЭКОСОС) и содержанию его деятельности, к характеру международных программ помощи развитию, путям решения на уровне ООН глобальных проблем.
ЗАДАЧИ НАУЧНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙМЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
МНПО уже давно стали неотъемлемой частью инфраструктуры международных отношений, и их роль и значение неуклонно и быстрыми темпами растет. Сотрудничество в рамках профессиональных сообществ суверенных государств является растущим по значению подспорьем в решении многих социально-экономических и иных проблем этих государств.
Нарастающие темпы процессов глобализации и интернационализации жизни современных государств находят материальное воплощение в неуклонном росте численности и значения формальных и неформальных международных межправительственных и неправительственных форумов, институтов и организаций, обслуживающих эти процессы и составляющих их своеобразную инфраструктуру. Следует исходить из того, что эта взаимообусловленность получит дальнейшее развитие. По существу, речь идет о глубокой качественной трансформации всей системы международных отношений, в рамках которой многосторонние «игроки», ставшие ее интегрированной и неотъемлемой частью, уже не столько дополняют и обслуживают двусторонние отношения между государствами, сколько становятся стержневым элементом всей системы. Теоретическое обобщение таких явлений позволит прогнозировать основные направления дальнейшего развития системы современных и будущих международных отношений.
Формализованные суммарные обязательства государств перед многочисленными многосторонними межправительственными и отдельными неправительственными организациями оказывают все возрастающее влияние на их двусторонние отношения с другими государствами, побуждая их руководствоваться данными обязательствами и «интернационализировать» двусторонние отношения. Эти важнейшие по своему практическому значению для внешней политики России явления также требуют своего теоретического осмысления и обобщения.
В рамках многих глобальных и региональных ММПО созданы и действуют собственные правовые подсистемы, которые позволяют их руководящим и исполнительным органам эффективно управлять в общих интересах государств-членов теми сферами или сегментами международного взаимодействия, за которые отвечает данная международная организация. Более того, их судебные органы имеют полномочия давать обязательную для всех государств-членов трактовку действующих юридических норм. Это позволяет вносить стабильность и предсказуемость в многосторонние межгосударственные отношения в данном сегменте. В связи с ростом численности таких ММПО и расширением сфер их регулирования возникает проблема оценки их общего воздействия на унификацию толкования различными государствами действующих норм международного права в целом. В то же время членство во многих ММПО не является универсальным и не распространяется на все без исключения современные государства и юридические нормы таких подсистем не являются обязательными для государств, не входящих в такие ММПО. Экспертному сообществу еще предстоит рассмотреть вопросы взаимодействия и взаимовлияния норм общего международного права и многочисленных правовых подсистем и оценить долгосрочный эффект такого взаимодействия на мировой правопорядок в целом.
В последние несколько десятилетий мир стал свидетелем появления большого числа международных форумов, опирающихся в своей работе на принцип консенсуса, а также неформальных международных межправительственных объединений, роль которых в решении актуальных международных проблем неуклонно возрастает. Предстоит оценить, насколько устойчивым и долгосрочным является этот феномен и как он способен повлиять на полномочия и обязательства действующих классических ММПО, включая ООН.
Во многом по-новому встают в современных условиях проблемы обеспечения мира и международной безопасности и, соответственно, вопросы реформирования ООН. Создание растущего числа ММПО интеграционных группировок, в рамках которых на определенных стадиях развития создаются достаточно эффективные механизмы разрешения споров и конфликтных ситуаций политическими средствами, может в перспективе привести не только к относительному росту значения региональных мер обеспечения мира и международной безопасности в соответствии с Главой VIII Устава ООН, но и качественно трансформировать весь процесс обеспечения мира и международной безопасности на глобальном уровне, включая фундаментальные основы деятельности Совета Безопасности ООН. Теоретическое осмысление указанных процессов и выработка на этой основе практических рекомендаций для государственных органов России имеют для международной стратегии страны жизненно важное значение.
Наконец, хотелось бы затронуть еще одну проблему фундаментального значения для системы международных отношений. Международная политика становится важнейшей созидательной силой при осуществлении программ и стратегий внутреннего развития, а ее эффективность во многом возрастает, если она учитывает громадную роль форумов многосторонней дипломатии и в состоянии использовать потенциал международного сотрудничества на неправительственном уровне в интересах решения внутренних проблем страны. Растущее значение в этом смысле приобретает международная политика государств в области содействия развитию.
Систематическая работа над анализом указанных тенденций и меняющейся ролью международных институтов и организаций в складывающейся системе международных отношений является крайне важной и необходимой. Хотелось бы верить, что в России со вниманием подойдут к изучению вопроса о роли международных организаций в современной системе международных отношений.
1Морозов Г.И. Международные организации: некоторые вопросы теории/ Институт мировой экономики и международных отношений АН СССР. Второе издание. М.: Мысль, 1974. С. 12.
2Подробнее см.: Международное право. Учебник/ Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России. Отв. ред. Вылегжанин А.Н. М.: Высшее образование, Юрайт-Издат, 2009. С. 358-452.
3Международное право. Учебник/ Дипломатическая академия МИД России. 3-е издание. Отв. ред. Ковалев А.А., Черниченко С.В. М.: Проспект, 2008. С. 639.
4Цит. по: Протопопов А.С., Козьменко В.М., Елманова Н.С. История международных отношений и внешней политики России 1648-2000. М.: Аспент Пресс, 2001. С. 206.
5Федоров В.Н. Организация Объединенных Наций, другие международные организации и их роль в XXI веке/ МГИМО (У) МИД РФ; ИНО-Центр (Информация. Наука. Образование). М.: Логос, 2005. С. 59.
6Подробнее см.: Воронков Л.С. Хельсинкский процесс и европейская безопасность. Что дальше? М.: МГИМО (У) МИД России, 2012.
7The 1978 International Organizations founded since the Congress of Vienna. Union of International Associations. Document №7. Brussels, 1957. P. 8.
8Rassett B., Starr H. World Politics. Menu for Choice. San Francisco, 1981. P. 73.
9Международное право... С. 361.
10Там же.
11Федоров В.Н. Указ. соч.
12Международное право... С. 363.
13Морозов Г.И. Указ. соч. С. 123.
