ENGLISHБолее чем десятилетняя вовлеченность США и НАТО в Афганистане стала самой масштабной и затратной операцией за все годы существования Североатлантического альянса. На нее было израсходовано свыше триллиона долларов, а потери составили более 3 тыс. убитыми (больше половины из них - американцы) и около 100 тыс. ранеными. Операция превратилась и в самое значительное психологическое испытание для НАТО, что дало основание даже поговаривать о системном кризисе Организации.
Операция «Несокрушимая свобода», начавшаяся в октябре 2001 года, была направлена на реализацию двуединой задачи: антитеррористическая составляющая (ликвидация основных очагов террористической структуры «Аль-Каида» в афгано-пакистанском приграничье) и силовая смена режима талибов, открыто солидаризировавшегося с «Аль-Каидой». При этом именно общая антитеррористическая направленность обеспечила этой акции широкую международную поддержку. Одновременно ввод в Афганистан сил коалиции создал Вашингтону, а затем НАТО благоприятные условия и для реализации стратегической задачи закрепления своих позиций в Центральной Азии, в противовес влиянию там России и Китая. По мандату СБ ООН были сформированы также Международные силы содействия безопасности Афганистана (МССБ), зона ответственности которых первоначально распространялась только на Кабул и его окрестности. Весомое место Великобритании, Германии, Турции, Франции, Италии, Канады и других стран в формировании Международных сил предопределило то, что вся афганская операция фактически с самого начала осуществлялась под эгидой НАТО1.
Вопреки ожиданиям на Западе, действия коалиции немедленно спровоцировали в стране новый виток гражданской войны (как это в свое время произошло после ввода советских войск). На одном из ее полюсов находилось новое правительство и поддерживающие его иностранные вооруженные контингенты, на другом - талибы, часть бывших моджахедов и другие боевики, связанные с «Аль-Каидой», а также c некоторыми группировками, оппозиционными нынешним режимам Центральной Азии. Активно влияло на общую ситуацию и противоборство в среде новых правящих элит, прежде всего по национальному признаку (пуштуны и непуштуны)*.
Осознание трудностей, вставших перед страной уже в первоначальный постталибский период, проявилось у нового руководства Кабула раньше, чем у его союзников на Западе. Почти сразу после ввода в страну иностранных войск Временная администрация начала активно лоббировать расширение мандата МССБ, что поначалу не встречало позитивной реакции у США, Великобритании, Германии и некоторых других государств НАТО. Однако все более зримые перспективы затяжной военной кампании вынуждали и Запад подходить к мысли о неизбежности расширения сферы деятельности МССБ.
Предварительная разработка вопроса началась к осени 2002 года, а в августе 2003 года было заявлено о готовности Брюсселя возглавить МССБ. Признав «наличие факторов, сдерживающих осуществление Боннского соглашения», резолюция 1510 СБ ООН санкционировала перенесение их мандата на всю территорию страны, подчеркнула необходимость тесного сотрудничества МССБ с кабульскими властями, Миссией ООН по содействию Афганистану (МООНСА) и силами коалиции2. Однако несмотря на достигнутое в НАТО понимание необходимости «собраться в единый кулак» для скорейшего выполнения поставленных задач, тем не менее принимать общие решения по конкретным вопросам бывало весьма непросто. Особенно это касалось участия подразделений союзников в боевых операциях в наиболее сложных регионах юго-востока страны.
В рамках эшелонированной вовлеченности альянса в Афганистане стал активно проводиться курс на комплексное использование «жесткой» и «мягкой» силы в реализации поставленных задач. Помимо проведения боевых операций уделялось повышенное внимание таким важнейшим для выживания режима Х.Карзая элементам, как формирование Афганских национальных сил безопасности (АНСБ), реинтеграция бывших комбатантов в мирную жизнь, распространение влияния центрального правительства в регионах, экономическое содействие центральным и местным властям, в том числе путем создания так называемых провинциальных восстановительных команд (ПВК).
Предметом особой опеки был, естественно, силовой блок, поскольку с созданием боеспособных вооруженных сил Вашингтон в значительной степени увязывал и сроки вывода коалиционных сил*. По первоначальной концепции, численный состав АНСБ не должен был превышать 80 тыс. человек (60 тыс. - армия, 8 тыс. - ВВС и 12 тыс. человек подчиненной МВД пограничной жандармерии)**. США взяли на себя решение организационно-финансовых и профессиональных вопросов, разделив некоторые конкретные сферы с Лондоном, Берлином, Парижем и Римом. В конце 2002 года, в соответствии с «Актом о поддержке свободы в Афганистане», на период с 2003 по 2006 год Вашингтон выделил Кабулу около 3 млрд. долларов (на формирование ВС и правоохранительных структур - 2 млрд. долл., а также экономическую и гуманитарную помощь - 1 млрд. долл.). К 2007 году был завершен пересмотр соответствующих оперативных планов союзников, а также увеличено количество инструкторов в афганской армии. Саммит НАТО 2008 года в Бухаресте одобрил концепцию комплексного подхода к проблемам безопасности, управления и развития Афганистана.
Запущенный механизм, однако, сразу же столкнулся с многочисленными трудностями, включая массовое дезертирство. Серьезную проблему представляло рекрутирование из районов компактного проживания пуштунов, хотя именно они должны были постепенно составить костяк ВС страны. С другой стороны, представители национальных меньшинств наталкивались на недоверие как влиятельного пуштунского крыла правительства, так и представителей НАТО. Поскольку программа реинтеграции касалась прежде всего отрядов бывшего Северного альянса, она также встретила болезненную реакцию со стороны меньшинств.
Нарастающая в стране напряженность на фоне роста военно-политической активности талибов подтвердила и ошибочность первоначальных планов НАТО в части количественных параметров АНСБ. К 2012 году их личный состав вырос почти втрое (170 тыс. человек), а полиции - более чем в десять раз (135 тыс. человек). Параллельно увеличилось и количество иностранных военнослужащих: если в 2006 году общая численность западного контингента в Афганистане составляла около 36 тыс. человек (из них 22 тыс. американцев), то к началу 2012 года она достигала уже почти 150 тыс. человек (из них 90 тыс. из США)*.
ПВК включали взаимосвязанные военный и гражданский компоненты, и предметом особого внимания были объекты инфраструктуры, а также программа реинтеграции. Но и здесь не обходилось без противоречий. Так, из-за опасений возможных потерь англичане уклонились от создания своей ПВК в крайне нестабильном Кандагаре. Настороженность национальных меньшинств вызывали планы размещения ПВК сначала в северных регионах страны, в которых до 2009 года практически не наблюдалось серьезной активности талибов. В таких действиях властей они усматривали стремление обеспечить полный контроль Кабула над непуштунскими анклавами, опасаясь роста там сепаратистских настроений. Тем не менее к октябрю 2004 года ПВК были созданы во всех северных провинциях, но для завершения всей программы потребовалось еще два года.
Несмотря на энергичные военно-политические и экономические усилия альянса, дальнейшие события продолжали свидетельствовать о том, что массированное присутствие НАТО в Афганистане не только не смогло кардинально изменить обстановку, но, наоборот, сопровождалось дальнейшей эскалацией вооруженного противостояния. Помимо активности талибов и неэффективности государственных структур ИРА существенное негативное влияние оказывали и разногласия между союзниками по вопросу увеличения своих контингентов и объемам экономического содействия Афганистану, а также усугубляющаяся ненадежность Пакистана в качестве основного регионального партнера США и НАТО в афганском вопросе. Негативный контекст развития обстановки в ИРА дополнялся начавшимся в 2008 году в США и Западной Европе экономическим кризисом и расширением в странах НАТО протестных настроений против акции в Афганистане.
Все это привело к принятию Вашингтоном в конце марта 2009 года обновленной стратегии по Афганистану в тесной увязке с его политикой в отношении Пакистана (т. н. стратегия «Аф-Пак»). Было объявлено о дополнительном направлении на юг и восток страны 17 тыс. военнослужащих и еще 4 тысяч - для форсированного обучения личного состава АНСБ, запланировано очередное увеличение содействия экономическому и гражданскому секторам ИРА; к аналогичным шагам призывались и партнеры по НАТО3. Обеспечение же тесного сотрудничества Вашингтона с Исламабадом вытекало из традиционного влияния этой страны на обстановку в ИРА и с учетом особых, близких к стратегическим американо-пакистанских отношений*.
В конце 2009 года Белый дом вновь существенно скорректировал стратегию, поставив вопрос об обеспечении с лета 2011 года постепенного, к концу 2014 года, вывода войск и о передаче стратегического контроля над страной афганским силам безопасности. По замыслу США, это позволило бы сконцентрировать основное внимание союзников на интенсивной подготовке военнослужащих и полицейских. Особое влияние на принятие решения о выводе войск оказали и усугубляющееся недоверие между Кабулом и Вашингтоном на политическом уровне, а также между контингентами НАТО и афганскими военнослужащими, устойчивая аллергия населения на пребывание в стране иностранных войск, рост потерь в войне и психологическая усталость личного состава контингентов союзников. Значительную роль сыграло и вынужденное осознание на Западе провала попыток «демократизаторства» в ИРА и построения в этой стране общества по западной модели функционирования и управления4.
Саммит альянса в ноябре 2010 года в Лиссабоне анонсировал начало переходного периода с 2011 и до конца 2014 года, одновременно приняв Декларацию о долговременном партнерстве с Кабулом5. В июне 2011 года Б.Обама объявил о начале поэтапного вывода американских войск*. В преддверии майской 2012 года встречи НАТО в Чикаго было подписано американо-афганское Соглашение о стратегическом партнерстве на десятилетний период. При этом провозглашенные на переходный период задачи Вашингтона уже не включали многие из приоритетов, которые администрация ставила перед собой как в операции «Несокрушимая свобода», так и на первоначальном этапе существования постталибского правительства. В частности, ничего не говорилось о том, какое правительство США хотели бы видеть в Кабуле после 2014 года, не давалось каких-либо рекомендаций по демократическим принципам, правам человека и т. п. Это лишний раз свидетельствовало о фактическом провале операции союзников в Афганистане и реализации тех политических задач, которые ставились в части формирования «новой государственности» этой страны. В Чикаго были обобщены обязательства альянса по Лиссабонской декларации, подчеркнута решимость твердо выполнять его обязательства и после завершения переходного периода.
Летом 2013 года министры обороны одобрили «детальный план» новой миссии НАТО в Афганистане после 2014 года, основной упор в котором делается на профессиональной подготовке и оказании экспертной помощи АНСБ6. Тогда же в Кабуле в присутствии генсека НАТО А.Ф.Расмуссена была запущена последняя стадия передачи афганским силам безопасности ответственности за безопасность в стране. Однако о новых сомнениях Вашингтона и Брюсселя в благоприятном развитии обстановки в ИРА после 2014 года свидетельствует предусматриваемое увеличение в полтора раза (более 350 тыс. человек) личного состава АНСБ по сравнению с предлагавшимся ранее (при его финансировании со стороны США до 2017 г.). Это же подтверждало и обоснованность перманентных сомнений Москвы в способности афганских сил безопасности в будущем самостоятельно обеспечивать стабильность в стране7.
q
С завершением последней фазы передачи АНСБ полного контроля за обстановкой в Афганистане озабоченности непосредственных и более отдаленных соседей страны будущими внутриполитическими раскладами в Кабуле будут только расти. В экспертном сообществе уже продолжительное время обсуждаются разного рода сценарии дальнейшего развития событий в ИРА и вокруг нее - от наиболее благоприятного для нынешних властей до крайне пессимистического, чреватого обвальной дестабилизацией как в Афганистане, так и соседней Центральной Азии. В пользу первого приводятся аргументы о достижениях Кабула в государственном и оборонном строительстве, а также обещания о сохранении ему на перспективу значительной внешней экономической и военной помощи.
Негативный же сценарий обосновывается хрупкостью нынешних государственных структур страны, остротой межэтнических противоречий, тупиком в диалоге с талибами. Если Кабул настаивает на прекращении ими вооруженной борьбы, на признании действующей Конституции и государственного строя, то талибы, в свою очередь, требуют освобождения из тюрем своих сторонников и формирования переходного правительства на принципах новой, основанной на шариате, Конституции. Дополнительно осложнила положение афганских властей и очередная, предпринятая в июне этого года, попытка Вашингтона прямых переговоров с талибами. Эксперты не исключают и комбинации обоих сценариев, а также появления некоей «третьей силы» со своими лозунгами и политическими установками.
Наиболее же оптимальным вариантом в будущей внешнеполитической ориентации Кабула было бы возвращение страны к нейтральному статусу, как это предлагает Россия и поддерживают страны ШОС. Представляется, что любое правительство Афганистана только выиграло бы на международной арене от принятия такого статуса. В этом же контексте некоторыми экспертами на Западе выдвигается идея «нейтрализации» страны, суть которой заключается в принятии Кабулом статуса неприсоединения под гарантии государств, «которым в наибольшей степени может потенциально угрожать будущая нестабильность в Афганистане»8.
Тем не менее, несмотря на осознание необходимости выработки общей стратегии в отношении будущих вызовов с территории Афганистана, заинтересованным внешним силам, скорее всего, вряд ли удастся разработать четкий и реально скоординированный план совместных действий на афганском политическом фронте. Основные препятствия на этом пути будут предопределяться многими несовпадающими конкретными интересами в ИРА как ее соседей, так и более отдаленных игроков. Вместе с тем следовало бы активно добиваться международного консенсуса в отношении недопущения будущими властями Кабула превращения Афганистана в источник угрозы терроризма и экстремизма, несущих угрозу стабильности не только в этом регионе, но и более широких геополитических параметрах.
Весьма значимым вопросом в перспективе останется и судьба иностранной помощи Афганистану, без которой в стране будет всемерно наращиваться социально-экономическая деградация. «Позитивную повестку дня» на этом направлении призван обеспечить в том числе запущенный в 2011 году Стамбульский процесс, который поставил задачу объединить усилия ИРА и ее соседей в интересах наращивания хозяйственно-экономического сотрудничества при признании роли Афганистана как важнейшего связующего звена стран региона. Ведущие страны Запада взяли на себя обязательство оказывать процессу всемерную поддержку, в том числе материальную, при этом оставаясь как бы на втором плане. Такая линия может являться еще одним индикатором того, что после вывода войск США и их европейские союзники будут стремиться переложить ответственность за социально-экономическое развитие ИРА преимущественно на региональные государства при сохранении в Афганистане своей военно-политической доминанты.
В июне 2012 года министры иностранных дел стран - участниц Стамбульского процесса наметили семь приоритетных направлений многосторонних мер доверия, а на их встрече летом 2013 года были конкретизированы совместные действия, поддержаны планы сотрудничества региональных стран с ИРА, вновь отмечено их значение в свете предстоящего вывода иностранных войск. Вместе с тем практическая реализации таких планов ждет своей дальнейшей конкретизации. При этом многие, в том числе ключевые региональные, соседи Афганистана отдают предпочтение развитию экономических связей с Кабулом преимущественно на двусторонней основе.
Совершенно очевидно, что после 2014 года новое правительство Афганистана будет активно ориентировано на политический ислам. При этом вполне возможно, что поддержка исламистских движений на Ближнем, Среднем Востоке и в Центральной Азии станет одним из важных элементов его внешнеполитической повестки дня. Недавняя попытка администрации США завести в Катаре переговоры с талибами вновь подтвердила признание Вашингтоном провала эксперимента с Х.Карзаем и направлена на то, чтобы обеспечить свои интересы в этой стране при любом исходе грядущих событий.
Не исключено при этом, что в Белом доме все больше склоняются согласиться с ролью талибов в качестве преимущественной политической силы страны после 2014 года. Их возможный приход к власти, скорее всего, будет означать начало нового этапа давления политического исламизма на Центральную Азию, а также Россию. Вопрос заключается в степени активности и напористости такой линии. Дополнительной питательной средой для этого может стать и бесконтрольная миграция в Россию из южных, приграничных с Афганистаном, республик бывшего СССР. Уже сейчас на российской территории участились случаи вербовки наемников и создание незаконных центров распространения исламских идей экстремистской направленности.
Вероятная неустойчивость будущих госструктур Афганистана будет предопределять то, что после вывода войск НАТО эта страна еще надолго останется зоной нестабильности и противоречий, а ее вовлечение в матрицу регионального хозяйственно-экономического сотрудничества потребует значительных долговременных усилий мирового сообщества. После завершения миссии МССБ, результаты которой было бы целесообразно оформить в соответствии с ее международным мандатом, Брюссель имеет в виду оформить специальные договоренности с Кабулом о параметрах новой миссии НАТО. В альянсе настроены на то, чтобы они были одобрены на двусторонней основе и не проходили через Совет Безопасности: у афганской стороны не должно, мол, складываться впечатления, что договоренности навязываются ей извне.
Однако в таком случае потребуется и пересмотр транзитных соглашений по «Северной распределительной сети» с вовлеченностью в ней России и ряда центральноазиатских государств, которые были достигнуты в свое время на основе соответствующих решений ООН по Афганистану. Кроме того, это ограничило бы и возможности мирового сообщества в мониторинге ситуации, а также действия НАТО в Афганистане после 2014 года. Одновременно необходимо окончательно разъяснить конкретные цели США обустроить в стране несколько военных баз альянса, что является предметом обеспокоенности не только в России, но также в соседнем Афганистану Китае. Пока натовцы не склонны и к принятию предложений о практических контактах с ОДКБ на афганском направлении. В этой связи, а также на фоне неопределенностей будущего развития ситуации в ИРА и вокруг нее Организация осуществляет дополнительные превентивные меры9.
q
На первом этапе после формирования администрации Х.Карзая США, НАТО и Евросоюз решительно противодействовали укреплению политико-экономических, а также традиционных военных связей России с постталибским Афганистаном. Такой настрой поначалу активно поддерживался, а нередко и инициировался некоторыми влиятельными деятелями в самой кабульской администрации. Однако затягивание военной стадии противостояния в стране и все большее увязание союзников в афганских проблемах привели к тому, что уже к 2003 году Вашингтон и Брюссель (параллельно с планами расширения вовлеченности НАТО в Афганистане) были вынуждены подкорректировать свою позицию.
Были во многом устранены препятствия со стороны альянса в реализации военно-технической составляющей российско-афганского сотрудничества, возрос интерес к предметному обсуждению афганской проблематики в рамках Совета Россия - НАТО (СРН). В мае 2003 года Россия подтвердила готовность содействовать усилиям по стабилизации обстановки в ИРА, в том числе соответствующей роли Брюсселя. При этом особое внимание партнеров обращалось на необходимость четкого соответствия действий альянса мандату МССБ ООН. На последующих встречах был принят ряд решений по расширению сотрудничества, в том числе по транзиту грузов МССБ через территорию России (т. н. «Северная распределительная сеть»)*. Одновременно завязалось сотрудничество в рамках подготовки антинаркотического персонала для ИРА и государств Центральной Азии, совместного Трастового фонда по техобслуживанию вертолетов, подготовки в России технического персонала для афганских ВВС, ремонта и поставок российских вертолетов10.
Важнейшей проблемой для России в постталибском Афганистане стал резкий скачок производства наркотиков и их нелегального экспорта (в настоящее время страна производит до 90% всего мирового производства опиума)11. Москва неоднократно ставила вопрос (в том числе в рамках встреч СРН) о необходимости самого серьезного внимания к антинаркотическому направлению деятельности альянса в Афганистане. Однако в течение длительного периода Вашингтон и Брюссель, по существу, игнорировали обеспокоенности Москвы, несмотря на голоса отдельных сторонников прекращения неконтролируемого роста производства наркотиков.
В 2013 году эксперты Управления ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН) прогнозируют вероятность роста посевов опийного мака на юге и западе Афганистана при сохранении тенденции к увеличению посевов на севере страны. Несколько большее понимание (в связи с возросшей проблемой афганских наркотиков в Старом свете) проявлялось со стороны западноевропейских членов НАТО, особенно Франции, а также Великобритании. Но наладить определенное сотрудничество по линии ФСКН России - МССБ удалось только к концу 2005 года. При этом в целом натовцы уклоняются от ответственности по борьбе с посевами наркотических средств в Афганистане под предлогом отсутствия у них соответствующего мандата, необходимой подготовки и также специального оборудования у личного состава.
В совокупности указанных факторов для России все большую актуальность приобретает задача выработки новой стратегии по Афганистану «после 2014». Учитывая широкий региональный и международный аспекты афганской проблематики, такая стратегия должна носить комплексный характер, охватывая, по существу, всю тематику внешнеполитической линии Москвы на Среднем Востоке, в Центральной и в определенной мере Южной Азии. Ее реализация неизбежно потребует не только значительных материальных затрат, но и дальнейшей работы по укреплению сотрудничества с центральноазиатскими партнерами, а также Китаем, другими соседями Афганистана (практически все они - либо члены ШОС, либо имеют статус наблюдателя). Она также должна быть конкретно сопряжена и с дальнейшим укреплением институтов СНГ и ОДКБ в этом регионе. Не обойтись и без укрепления экономической составляющей как для Афганистана, так и Центральной Азии. «Во втором эшелоне» стратегии должен находиться и ее внутрироссийский аспект, предполагающий дополнительные профилактические меры по борьбе с терроризмом и религиозным экстремизмом, а также контроль за нелегальной миграцией из все больше подвергающегося «афганизации» (термин Е.Яценко) южного подбрюшья страны12.
Однако об одностороннем прямом вмешательстве во внутриафганские дела, какими бы предлогами оно не мотивировалось, речи идти не должно. Подобный сценарий имел бы негативные стратегические последствия для национальных интересов России, осложнил бы ее отношения с исламским миром, региональными и международными партнерами, был бы чреват внешней изоляцией, осложнением обстановки в самой стране и детонированием дезинтеграционных процессов.
1На конец 2012 г. в состав МССБ входили контингенты из 50 стран, включая 22 государства - не члена НАТО, благодаря чему они стали самой многочисленной коалицией в новейшей истории. См.: НАТО и Афганистан. Вопросы и ответы// NATO Public Diplomacy Division.
2s/res/1510(2003) //www.un./org/russian/document
3Obama`s strategy for Afghanistan and Pakistan, March 2009// www.cfr.org/publication/18952
4Американские эксперты отмечали не только «разноголосицу» в самом Белом доме в отношении наиболее эффективных путей разрешения афганского кризиса, но и «абсолютную неподатливость базовых проблем» этой страны к разнообразным вариантам их решений. См.: Martin S. Indyk, Kenneth G. Liebertal, Michael E. O’Hanlon. Scoring Obama’s Foreign Policy// Foreign Affairs. 2012. May/June. Vol. 91. Р. 34-35.
5В ней отмечалось «стратегическое значение» стабильности и процветания Афганистана для безопасности Североатлантического региона, констатировалось значение партнерства ИРА с НАТО, подтверждались обязательства альянса по обеспечению поддержки сектора безопасности страны. В этом же контексте подчеркивалось отсутствие у альянса намерений «установить постоянное военное присутствие в Афганистане или использовать свое присутствие против других государств». См.: Declaration by the North Atlantic Treaty Organization (NATO) and the Government of the Islamic Republic of Afghanistan on Enduring Partnership signed at the NATO Summit in Lisbon, Portugal, 2010. 20 Nov. //www.nato.int
6NATO Defence Ministers endorse concept for new post-2014 mission in Afghanistan// www.nato.int 05.06.2013.
7Интервью министра иностранных дел России С.В.Лаврова информационному агентству CA-News// Afghanistan. ru. 18.06.2013.
8К таким странам относятся Пакистан, Китай, Иран, Индия, Саудовская Аравия, Россия, а также США. См.: Audrey Kurth Croin. Thinking Long on Afghanistan: Could it be Neutralized?// The Washington Quarterly. 2013. Winter. Р. 56.
9На неформальном саммите 2013 г. были приняты некоторые решения по укреплению ее военной составляющей, а также по оказанию содействия афганским властям в обеспечении стабильности// www.odkb-csto.оrg. 7 июня 2013.
10www.nato-russia-council.info/en/articles/20130204-nrc-grushko-interview/ 05.02.2013.
11См.: Жмуйда И.В., Морозов М. Афганская наркоэкспансия: северное и южное направления// Современный Афганистан и сопредельные страны. Сборник статей. М., 2011. С. 222-230;
Lee, Matthew. Afghanistan Poppy Cultivation Skyrockets// Washington Post. 2002. 4 Sept.
12 См.: Яценко Е. Снижать риски нестабильности. О невоенных инструментах защиты интересов России// Стратегия России. 2013. № 5(113). С. 54-55.
